袁峰

【摘要】營造良好政治生態(tài)是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，近年來國內(nèi)政治學(xué)者圍繞政治生態(tài)治理的組織領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)鍵群體、重要問題、核心要求、對策措施等展開了研究與探討，形成了有關(guān)政治生態(tài)治理的基本分析框架。從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，對政治生態(tài)治理的研究也將會得到持續(xù)的推進(jìn)，凈化公職人員單位政治生態(tài)、加強政治生態(tài)監(jiān)測、增強治理機制的有效性等將會成為今后政治生態(tài)治理研究的聚焦點。

【關(guān)鍵詞】政治生態(tài) 治理 研究 中國

【中圖分類號】D676 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

加強黨的建設(shè)，必須營造一個良好的從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)。國內(nèi)政治學(xué)者圍繞如何凈化當(dāng)前的政治生態(tài)這一主題，著重探討了黨組織在凈化政治生態(tài)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、領(lǐng)導(dǎo)干部在凈化治理中的引領(lǐng)示范作用、選人用人的正確導(dǎo)向、權(quán)力運行制約監(jiān)督的有效性、治理措施的系統(tǒng)協(xié)調(diào)等問題。

政治生態(tài)治理研究現(xiàn)狀概述

有關(guān)黨組織在政治生態(tài)治理中的作用研究。習(xí)近平指出：從嚴(yán)治黨是全黨的共同任務(wù)，需要大氣候，也需要小氣候。各級黨組織要主動思考、主動作為，通過營造良好小氣候促進(jìn)大氣候進(jìn)一步形成。區(qū)別于參與政治生態(tài)治理的其他主體，黨組織在政治生態(tài)治理中居于樞紐地位。一些地方和單位管黨治黨不嚴(yán)、政治生態(tài)持續(xù)惡化，主要原因是，一方面，有的地方和單位表面看起來黨在管黨治黨，但沒有管到位上，沒有嚴(yán)到份上，沒有做到真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)，而是管一陣放一陣、嚴(yán)一陣松一陣；另一方面，是因為政治生態(tài)稍不注意就容易被污染，一旦出了問題，黨組織要想恢復(fù)就要付出很大的代價。張希賢在《論黨的建設(shè)新階段：全面從嚴(yán)治黨》一文中指出：各級各部門的黨委（黨組）和黨的基層組織，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真抓好四件事。一是把思想轉(zhuǎn)到全面從嚴(yán)治黨的新階段上來，切實增強全面從嚴(yán)治黨意識；二是工作上落實管黨治黨責(zé)任，強化黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任；三是建立與認(rèn)真實施黨建工作考核制度；四是嚴(yán)肅責(zé)任追究。①

有關(guān)政治生態(tài)治理中“關(guān)鍵少數(shù)”的研究。國內(nèi)政治學(xué)者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部的言行很大程度上代表著黨組織的意志，他們是黨的路線方針政策的執(zhí)行者，是踐行紀(jì)律與規(guī)矩的“風(fēng)向標(biāo)”，必須使其言行符合有關(guān)法律法規(guī)和章程紀(jì)律的規(guī)定，因為群眾總是聽其言，觀其行的。王文杰指出：在政治生態(tài)系統(tǒng)中，每個領(lǐng)導(dǎo)干部都是環(huán)境的一部分，領(lǐng)導(dǎo)干部怎樣，環(huán)境就怎樣。②領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則非常重要，因為這能夠產(chǎn)生以上率下的示范效應(yīng)，充分調(diào)動人民群眾正當(dāng)行為的積極性和主動性。張伯里指出：“廣大人民群眾往往既從大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部身上看我們黨的優(yōu)點，又從少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部身上看我們黨的缺點?！雹郛?dāng)前，有的領(lǐng)導(dǎo)干部以為當(dāng)了官就可以有特權(quán)、高人一等；有的領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于“盯上級、“傍大款”；有的領(lǐng)導(dǎo)干部不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)、不能擔(dān)當(dāng)，抱著“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的錯誤態(tài)度；有的領(lǐng)導(dǎo)干部面對錯誤言論不敢批評，面對歪風(fēng)邪氣不敢斗爭；有的領(lǐng)導(dǎo)干部“身在曹營心在漢”，家屬、錢財轉(zhuǎn)移到國外，隨時準(zhǔn)備“跳船”。這些現(xiàn)象對政治生態(tài)治理帶來了負(fù)面影響。學(xué)者們普遍認(rèn)為，營造良好的政治生態(tài)，嚴(yán)明吏治、嚴(yán)格管理是不可或缺的重要一環(huán)。

有關(guān)選人用人的研究。選人用人應(yīng)當(dāng)按照崗位性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、任務(wù)目標(biāo)以及人員自身條件，選擇并使用適宜的人員，同時，應(yīng)當(dāng)要求其履職行為能夠合乎相應(yīng)的行為準(zhǔn)則、紀(jì)律規(guī)范以及考核標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前一些地方和單位選人用人已經(jīng)偏離了規(guī)范的行為模式，嚴(yán)重破壞了紀(jì)律與規(guī)矩，任人唯親、搞拉幫結(jié)派的“小圈子”、買官賣官等對政治生態(tài)造成了系統(tǒng)性和長期性的影響，對干部的思想、作風(fēng)及行為具有直接的導(dǎo)向性。如何糾正選人用人上的不正之風(fēng)？國內(nèi)學(xué)者在指出問題的同時，提出了解決思路：其一，以往在干部“入口”標(biāo)準(zhǔn)把握上存在重才輕德的傾向，在理想信念、個人品德、思想情操、價值觀等方面把關(guān)不嚴(yán)，使得一批“缺德”人員進(jìn)入干部隊伍，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)。學(xué)者們主張只有堅持以好的導(dǎo)向把優(yōu)秀的干部選出來，才能出現(xiàn)“用一賢人則賢人畢進(jìn)”的局面，見賢思齊才能蔚然成風(fēng)。學(xué)者們高度評價習(xí)近平提出的“好干部”的五條標(biāo)準(zhǔn)（信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔），認(rèn)為不僅對以往“德”方面出現(xiàn)的“虛化”、“弱化”問題，提出更具體、更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和解決措施，而且用辯證統(tǒng)一的思維將“德”與“才”兩者的關(guān)系有效揭示出來，使“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人原則真正落到實處。④其二，在選人用人操作機制上存在著缺陷。有的單位“一把手”凌駕于黨組織之上，直接插手人事安排，將提名權(quán)變?yōu)闆Q定權(quán)；有的單位考察工作不全面，只考察了政績沒有考察民意，只注意了個人貢獻(xiàn)沒有關(guān)注集體作用，只看到現(xiàn)實狀況沒有看到長遠(yuǎn)未來，只查了查檔案沒有到基層走訪，同時一些考察還存在信息失真失實問題；有的是民主推薦及民意測評方法不科學(xué)，陷入“一票定人”的困境。有學(xué)者提出，要健全綜合研判機制，積極探索既充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用、又廣泛聽取群眾意見建議的有效實現(xiàn)方式，注重多方比對、科學(xué)論證、通盤考慮，真正把群眾信任和滿意的干部選準(zhǔn)用好。⑤其三，選人用人上存在官場“逆淘汱”現(xiàn)象，在干部選任上尚未形成“驅(qū)劣”的趨向。有的地方與單位，對于有作為干部、不作為干部、亂作為干部沒有評判標(biāo)準(zhǔn)及甄別機制，導(dǎo)致“庸官”、“貪官”居于高位，卻讓腳踏實地的務(wù)實干部吃虧。學(xué)者們提出：組織部門要嚴(yán)格干部考核評價標(biāo)準(zhǔn)，堅決淘汱不合格的干部；黨委要嚴(yán)格落實選人用人責(zé)任，誰提名誰負(fù)責(zé)，誰考察誰負(fù)責(zé)，形成選人用人不當(dāng)責(zé)任追究機制，防范不合格干部混入隊伍；紀(jì)委要嚴(yán)格執(zhí)行組織紀(jì)律，將跑官要官者一律列入提拔任用“黑名單”。

有關(guān)權(quán)力運行制約監(jiān)督的研究。2015年中央巡視組在對中管單位的巡視中發(fā)現(xiàn)，多家單位的重點領(lǐng)域、重要崗位存在不同程度的廉政風(fēng)險。公共部門的崗位職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并且要形成相互分離、相互制約的機制。然而，有關(guān)權(quán)力運行體制機制的改革通常涉及到既得利益者，他們通常也會順應(yīng)上級要求及社會壓力表面上構(gòu)建起權(quán)力制衡的機制，但真正實施的并不多。辛鳴認(rèn)為，現(xiàn)在一些人不管遇到什么問題都?xì)w結(jié)為制度問題，想當(dāng)然地認(rèn)為只要從理論上認(rèn)識到并設(shè)計出一個好的、先進(jìn)的、優(yōu)越的制度，這一制度就會自發(fā)地變成現(xiàn)實，就能解決所有希望解決的問題。制度的設(shè)計固然重要，但制度的運行更為關(guān)鍵，只有科學(xué)的制度設(shè)計與對權(quán)力的有效監(jiān)督緊密結(jié)合，制度運行才能發(fā)揮應(yīng)有的功效。⑥邱煒煌認(rèn)為，凈化政治生態(tài)，核心是制約權(quán)力，即重點防范權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易，搞利益輸送，為此要明確權(quán)力邊界，嚴(yán)格規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能。⑦

有關(guān)治理措施協(xié)調(diào)性的研究。政治生態(tài)的治理措施，一方面，需要考慮治理問題產(chǎn)生的根源與背景，以便采取全面的、適宜的、針對性的措施；另一方面，要注意各種治理措施之間的協(xié)調(diào)性，從而構(gòu)成一個有機系統(tǒng)。洪浩在《全面從嚴(yán)治黨需要關(guān)注的幾個問題》一文中提出，從嚴(yán)治黨要把初步治標(biāo)與制度治本、思想治根統(tǒng)一起來。⑧政治生態(tài)問題的發(fā)生，可能是地方或單位的制度缺陷，可能是人們的道德缺失，也可能是既有制度根源又有文化淵源。因此，在治理措施方面，既應(yīng)當(dāng)有正式規(guī)則層面的改革與完善，也應(yīng)當(dāng)有非正式規(guī)則層面的變遷與推進(jìn)，并且要使非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間保持有機協(xié)調(diào)的狀態(tài)，防止及避免這兩類規(guī)則之間出現(xiàn)矛盾與沖突。王長江在《反腐需加強制度系統(tǒng)設(shè)計》一文中指出：這些年來，反腐倡廉制度在朝著體系化的方向邁進(jìn)。但是，缺乏體系性、系統(tǒng)性，仍然是現(xiàn)有反腐倡廉制度的突出特點。從系統(tǒng)論的角度看，出臺的各項規(guī)定，如果不能有機地連接起來，形成閉合的系統(tǒng)，就會導(dǎo)致制度建設(shè)事倍功半，甚至出現(xiàn)制度變形。⑨

政治生態(tài)治理研究前景展望

凈化公職人員單位政治生態(tài)的研究將會成為熱點。當(dāng)前對政治生態(tài)治理的研究，主要是在宏觀治理層面的研究，且局限于黨內(nèi)政治生態(tài)的研究。然而，腐敗現(xiàn)象及不正之風(fēng)起源于一個個具體的單位，國有單位應(yīng)當(dāng)成為預(yù)防政治生態(tài)污染的“第一道防線”。政治生態(tài)問題是由局部（地方或單位）發(fā)生并逐步蔓延開來的，政治生態(tài)治理既需要宏觀規(guī)劃，也需要微觀調(diào)控。立足單位研究公職人員從政環(huán)境治理問題，實質(zhì)是追溯問題源頭的研究，也是關(guān)系到源頭治理的研究。對于宏觀政治生態(tài)的治理，也具有解剖麻雀的典型意義。目前有關(guān)政治生態(tài)治理的研究，要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：一是將研究視角從宏觀的政治生態(tài)聚焦到微觀的單位政治生態(tài)上，從微觀視角去研究政治生態(tài)治理問題，有助于推進(jìn)宏觀的政治生態(tài)治理機制在基層單位的運用，為構(gòu)建凈化政治生態(tài)的微觀治理機制提供理論支撐；二是將研究對象從黨內(nèi)的政治生態(tài)問題擴展到體制內(nèi)的政治生態(tài)問題，因為體制內(nèi)政治生態(tài)包含了黨內(nèi)政治生態(tài)，能夠囊括更為廣泛的政治生態(tài)問題，擴大研究的適用面。公職人員單位政治生態(tài)可以界定為單位人員生態(tài)、單位黨組織生態(tài)、單位制度生態(tài)三個組成部分，要將人員—組織—制度作為分析研究的三個重點，分別評估其對從政環(huán)境的影響，觀察其存在問題，分析其受污染的原因，提出保持其健康狀態(tài)的對策機制，并對三者之間的關(guān)聯(lián)性及協(xié)同凈化機制進(jìn)行研究。當(dāng)前要結(jié)合中央對中管企事業(yè)單位的專項巡視結(jié)果，重點關(guān)注單位黨組織管黨治黨“寬松軟”問題、“機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”問題以及對內(nèi)部腐敗容忍度過高問題等。

加強政治生態(tài)監(jiān)測的研究，將會增強人們對政治生態(tài)問題的發(fā)現(xiàn)能力。政治生態(tài)與自然生態(tài)一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦污染了，就要付出很大的代價才能恢復(fù)。如同維護自然生態(tài)需要進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測一樣，政治生態(tài)的凈化治理也要建立在對政治生態(tài)狀況變動監(jiān)測的基礎(chǔ)之上，只有及時把握各種花樣翻新的腐敗現(xiàn)象及不良作風(fēng)，才能采取有針對性的治理措施。以往發(fā)現(xiàn)政治生態(tài)問題的主要方式是通過各級黨委的巡視巡查。巡視機構(gòu)扮演著黨委“欽差大臣”的角色，具有權(quán)威性、專業(yè)性，以自上而下的監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)一些平常未被注意的問題。同時，巡視巡查期間群眾舉報通常會比平時踴躍，能夠擴大案件線索來源。然而，單憑巡視巡查工作組成員個人的經(jīng)驗與能力所能發(fā)現(xiàn)的問題畢竟是有限的，群眾舉報也只是被動獲得信息的渠道。如何通過政治生態(tài)監(jiān)測獲得更多有價值的信息？從國外對公共部門監(jiān)測的實踐來看，通過向公職人員發(fā)放問卷，了解公職人員對單位人事安排、決策民主化、預(yù)算使用、公共服務(wù)的公正公平性以及腐敗容忍度的感受，有助于監(jiān)測到單位政治生態(tài)中是否存在裙帶關(guān)系、挪用公款等政治生態(tài)問題。問卷調(diào)查在政治生態(tài)監(jiān)測中的作用不容小視，當(dāng)前要結(jié)合中國情況，研究在巡視巡查工作中運用問卷調(diào)查了解公職人員對單位政治生態(tài)問題真實感受的操作性方案。新西蘭反腐學(xué)者杰瑞米·波普指出：“經(jīng)歷和主觀感受對于嚴(yán)格的分析來說都是有用的數(shù)據(jù)。不管是關(guān)于現(xiàn)在還是過去的議題的具體數(shù)據(jù)，對于反腐敗戰(zhàn)略來說，都是一件有力的武器?！雹?/p>

政治生態(tài)凈化機制有效性的研究，將會推動構(gòu)建務(wù)實管用的政治生態(tài)治理體系。風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境，不僅需要徹底鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的制度、體制和機制土壤，而且要構(gòu)建起內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系。體制機制改革和制度創(chuàng)新是促進(jìn)政治生態(tài)不斷改善的重要途徑，當(dāng)前要抓緊建立缺位的制度，盡快完善有局限的制度，持續(xù)改進(jìn)不適宜的制度，堅決摒棄不合理不合法的制度。改革開放以來，我國陸續(xù)出臺的反腐敗法規(guī)制度上千件，然而，制度實施力弱一直是制約我國腐敗治理的重要因素，也是反腐敗理論研究中的難點問題。政治生態(tài)治理的研究，應(yīng)當(dāng)圍繞機制創(chuàng)新為增強制度實施的有效性提供具有可操作性的方案。制度的有效性取決于制度建設(shè)的針對性，今后一段時期應(yīng)當(dāng)著力研究構(gòu)建如下一些政治生態(tài)凈化機制：為了達(dá)到以正壓邪的目的，需要研究具有導(dǎo)向性的治理機制，例如，以廉潔價值觀為導(dǎo)向的教育引導(dǎo)機制；規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)者行為導(dǎo)向的履職負(fù)面清單評價管理機制、一把手黨內(nèi)生活率先揭短亮丑機制；選優(yōu)驅(qū)劣的選人用人導(dǎo)向機制。為了突出治理重點，需要研究具有監(jiān)測性的治理機制，例如，部門及崗位管理漏洞、腐敗機會的定期診斷機制；單位內(nèi)部規(guī)章定期清理機制等。為了落實治理責(zé)任，需要研究具有責(zé)任性的治理機制。例如，“帶病提拔”問題倒查機制和違規(guī)用人糾錯機制；將減少腐敗存量、遏制腐敗增量納入黨建工作述職評議考核機制；管理部門下達(dá)廉政風(fēng)險清單—單位梳理任務(wù)清單—紀(jì)委開列監(jiān)督清單的責(zé)任管理機制等。為了形成多方共治，需要研究具有參與性的治理機制。例如，落實《黨員權(quán)利保障條例》的單位保障機制；批評與自我批評發(fā)言通過媒介公開的機制；發(fā)揮紀(jì)委在民主生活會上監(jiān)督作用的機制；社會公眾對國有單位在社會道德領(lǐng)域的問責(zé)機制等。為了深化治理功能，需要研究具有借鑒性的治理機制。例如，借鑒各地做法及經(jīng)驗，探索甄別有作為干部、不作為干部、失職瀆職干部的單位機制；借鑒新加坡公職人員人人盡責(zé)的制度設(shè)計，研究公職人員如果知道同事違紀(jì)而不舉報也以違紀(jì)行為論處機制的合法性及可行性。全面從嚴(yán)治黨是循序漸進(jìn)的治理過程，是治理者與治理對象不斷提升博弈層次的過程，表現(xiàn)在治理機制設(shè)計上，需要以不斷從嚴(yán)為導(dǎo)向、不斷增強實施力為目標(biāo)持續(xù)創(chuàng)新完善。因此，持續(xù)創(chuàng)新治理機制是公職人員從政環(huán)境不斷得到凈化的根本保證，也是一個可以拓展深化的研究領(lǐng)域。

【注釋】

①張希賢：“論黨的建設(shè)新階段：全面從嚴(yán)治黨”，《理論探索》，2015年第2期。

②王文杰：“淺談領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政意識與擔(dān)當(dāng)精神”，《前線》，2015年第1期。

③張伯里：“牢牢抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)”，《光明日報》，2015年2月15日。

④劉旭濤：“選人用人的新理念新方法”，《北京日報》，2014年7月7日。

⑤趙愛明：“為深化改革立好選人用人‘風(fēng)向標(biāo)”，《黨建》，2014年第1期。

⑥辛鳴：“制度哲學(xué)的時代回應(yīng)與擔(dān)當(dāng)”，《人民日報》，2015年1月8日。

⑦邱煒煌：“政治生態(tài)山清水秀靠制度”，《天津日報》，2015年5月4日。

⑧洪浩：“全面從嚴(yán)治黨需要關(guān)注的幾個問題”，《學(xué)習(xí)時報》，2015年4月13日。

⑨王長江：“反腐需要加強制度設(shè)”，《人民日報》，2013年3月17日。

⑩[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗—建構(gòu)國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，北京：中國方正出版社，2003年，第400頁。

責(zé)編 /張蕾