●馬海濤 任 強(qiáng)

“十二五”時期財稅改革回顧及“十三五”展望

●馬海濤 任 強(qiáng)

作為處于快速轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)體，社會規(guī)則必須與經(jīng)濟(jì)和社會形勢變化保持一致并起促進(jìn)作用。在審時度勢的基礎(chǔ)上，我國政府每五年制定一個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃并確定階段性的改革目標(biāo)。財稅改革歷來是我國每個五年規(guī)劃的重要內(nèi)容。在“十三五”開局之年，本文著重梳理一下“十二五”規(guī)劃綱要中財稅改革目標(biāo)的實現(xiàn)程度，同時，結(jié)合“十三五”規(guī)劃綱要中的財稅改革目標(biāo)，對改革趨勢進(jìn)行展望。

“十二五”規(guī)劃 財政體制預(yù)算管理 稅收制度

在《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃綱要）和《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十三五”規(guī)劃綱要）中，均有“加快財稅體制改革”這一章。其中，“十二五”規(guī)劃綱要共有十六篇六十二章，財稅問題位于“第十一篇 改革攻堅 完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”中的第四十七章?！笆濉币?guī)劃綱要共有二十篇八十章；財稅問題位于“第三篇構(gòu)建發(fā)展新體制”中的第十五章。在財稅問題的表述中，兩個五年規(guī)劃綱要均按照財政體制、預(yù)算制度及稅收制度的框架來制定未來的階段性目標(biāo)。下面分別按照以上框架對“十二五”和“十三五”改革的目標(biāo)進(jìn)行回顧及展望，從而把握我國財稅改革的脈動。

一、財政體制改革與兩個五年規(guī)劃

（一）兩個五年規(guī)劃對財政體制改革目標(biāo)的表述

關(guān)于財政體制改革，“十二五”規(guī)劃綱要表述為，要“深化財政體制改革”。對于處理中央和地方政府間的財政關(guān)系，“十二五”規(guī)劃綱要表述為“按照財力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，完善分稅制?！睂τ谵D(zhuǎn)移支付制度、省以下政府間財政關(guān)系和地方債務(wù)問題，“十二五”規(guī)劃綱要表述為：“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。推進(jìn)省以下財政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財政管理制度改革，加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障。建立健全地方政府債務(wù)管理體系，探索建立地方政府發(fā)行債券制度。”

“十三五”規(guī)劃綱要則表述為“確立合理有序的財力格局”。在處理中央和地方財政關(guān)系上，指導(dǎo)思想確立為“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。對于收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度和省以下財政關(guān)系，“十三五”規(guī)劃綱要則表述為“結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，完善增值稅劃分辦法。完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度，完善資金分配辦法，提高財政轉(zhuǎn)移支付透明度。健全省以下財力分配機(jī)制?！?/p>

總體上看，從過去五年看未來五年，改革和思路進(jìn)一步明確和深入。比較突出的是未來五年更加強(qiáng)調(diào)中央政府在事權(quán)和支出責(zé)任上的范圍和力度。隨著“十二五”期間“營改增”政策的深入，收入劃分必須有新的舉措并需要在“十三五”期間解決。

（二）財政體制改革回顧及展望

1、“支出端”的改革。事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于“支出端”事項在中央和地方政府之間的財政邊界問題。盡管一些研究政府間財政關(guān)系的專家指出，僅考慮“收入端”事項在各級政府間的邊界而沒有清晰的“支出端”事項邊界是不完善的體制（McLure和 Martinez-Vazquez，2000）。Bahl（1999）也指出，中國1994年的財政體制改革僅僅是在中央和地方政府層面劃分了收入，政府間“支出端”的邊界仍不清晰。在五級財政范疇下，“支出端”事項的清晰邊界界定非常困難，劃分的內(nèi)容不僅包含事權(quán)，還包含支出責(zé)任（馬海濤和任強(qiáng)等，2013）。該問題在其他類型的國家改革實踐中，也很棘手。在“十二五”期間，我國政府相關(guān)部門對該問題進(jìn)行過相關(guān)課題研究。樓繼偉（2013）指出，在處理政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分時，應(yīng)本著外部性、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容三原則。對于這方面的財政改革實踐，“十二五”期間沒有大動作涉及。未來“十三五”時期，隨著稅種改革（如“營改增”）的階段性完成，“支出端”邊界的清晰劃分也會重新提上日程?？梢灶A(yù)測的是，徹底解決該問題依舊困難。

2、“收入端”的改革。在收入劃分改革方面，需要提及的是與“營改增”政策息息相關(guān)的收入劃分規(guī)定。自2012年1月1日起，我國開始逐步推進(jìn)營業(yè)稅改增值稅的改革。按照《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）中增值稅中央分享75%和地方分享25%的規(guī)定，稅種的改革必然影響到現(xiàn)有的中央和地方政府財力分配格局。如果既有稅收劃分不發(fā)生改變，“營改增”政策意味著地方政府收入的減少和地方財政壓力的加大。鑒于這種情況，中央政府配合“營改增”步調(diào)，微調(diào)財政體制，確保改革的順利進(jìn)行和平穩(wěn)過渡。作為過渡政策，試點期間，收入歸屬保持不變，原歸屬地方的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方，改征增值稅稅款滯納金、罰款收入也全部歸屬地方。2016年5月1日起，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)四個行業(yè)全部納入“營改增”范圍，“營改增”政策在全國全面推開。改革的深入推進(jìn)迫使收入劃分必須發(fā)生新的變化。調(diào)整之后，如果“十三五”期間沒有重大稅收制度改革（如房地產(chǎn)稅改革），這一新的收入劃分勢必會階段性保持穩(wěn)定。

涉及“收入端”的另兩個重大事項是清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。這兩個事項涉及地方政府收入自主程度，屬于財政分權(quán)領(lǐng)域的重要事項。我國是稅收立法權(quán)高度集中的國家，制定稅收優(yōu)惠的權(quán)力掌握在中央政府手中；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)也有一定的稅收立法權(quán)。除此之外的各種稅收優(yōu)惠在我國目前的法律體系中是不被允許的。然而，在過去的一段時間，部分地方政府實施的各種變相稅收優(yōu)惠政策影響了法律的嚴(yán)肅性。2014年起，國務(wù)院開始推行清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠的政策。

按照我國之前《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府沒有直接發(fā)行地方債券的權(quán)利，也不允許存在赤字。但實際上，地方政府通過種種方式舉債的行為已經(jīng)屢見不鮮?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）提出了地方債務(wù)管理的新思路，其基本原則可以概括為五條，即“疏堵結(jié)合”、“分清責(zé)任”、“規(guī)范管理”、“防范風(fēng)險”和“穩(wěn)步推進(jìn)”。在2015年，財政部先后發(fā)布《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2015〕47號）和《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2015〕32號）對地方政府一般債券和專項債券管理的辦法進(jìn)行規(guī)范。

3、轉(zhuǎn)移支付制度的改革。轉(zhuǎn)移支付制度改革是“十二五”期間財政體制改革的重頭戲之一。2014年下半年，國務(wù)院連發(fā)兩個通知，針對轉(zhuǎn)移支付存在的問題，提出改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想和基本原則。這兩個通知分別是《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）。前一個規(guī)范指出了改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想，即“圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”。

專項轉(zhuǎn)移支付是目前需要重點規(guī)范整合的對象。基于此，財政部發(fā)布《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財預(yù)〔2015〕230號）和《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》（財預(yù)〔2015〕163號）。這兩個辦法對專項轉(zhuǎn)移支付制度的分類、設(shè)立和調(diào)整，預(yù)算編制，資金申報、審核和分配，資金下達(dá)、撥付和使用，預(yù)算績效管理，監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

總體來看，我國財政體制方面的改革在行政法規(guī)和部門規(guī)章上體現(xiàn)了不斷深入的趨勢。長期來看，隨著改革走向深水區(qū)，并伴隨著時機(jī)的成熟，各項規(guī)范將逐步在立法（法律）層面逐步體現(xiàn)，但這仍尚需時日。

二、預(yù)算管理制度改革與兩個五年規(guī)劃

（一）兩個五年規(guī)劃對預(yù)算管理制度改革目標(biāo)的表述

表1 “十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中預(yù)算管理制度改革方面的目標(biāo)

從“十二五”時期的“全口徑預(yù)算”到“十三五”時期的預(yù)算“統(tǒng)籌”；從“十二五”時期的年度靜態(tài)，到“十三五”時期的“跨年度預(yù)算平衡”和“中期財政規(guī)劃管理”；從“十二五”時期“政府財務(wù)報告制度”的逐步建立到建立“政府資產(chǎn)報告制度”（見表1）。從“十二五”到“十三五”時期，預(yù)算制度改革不斷推進(jìn)，并取得階段性的進(jìn)展。

（二）預(yù)算管理制度改革的回顧及展望

現(xiàn)代預(yù)算管理制度至少需要具備四個特征，即“全面規(guī)范”、“公開透明”、“法治問責(zé)”和“績效控制”?！叭嬉?guī)范”首先意味著政府所有收支活動納入反映到預(yù)算中來；“公開透明”體現(xiàn)納稅人對公共收支的知情權(quán)；“法治問責(zé)”體現(xiàn)納稅人對公共收支的民主參與；“績效控制”意味著財政支出不僅應(yīng)財務(wù)合規(guī)，更應(yīng)發(fā)揮最大的社會效益。

1、全口徑預(yù)算管理及實踐?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于修改＜中華人民共和國預(yù)算法>的決定》（2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過，以下簡稱新《預(yù)算法》）對預(yù)算編制口徑的規(guī)范如下，即“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”。就四本預(yù)算間的關(guān)系，新《預(yù)算法》規(guī)定，“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！本腿绾毋暯訂栴}，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）進(jìn)一步規(guī)定，“加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度?！本唧w財政實踐如，從2015年1月1日起，將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)等方面的項目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算；再如，到2020年，將國有資本收益上繳公共財政的比例提高到30%，更多用于保障和改善民生，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。展望未來“十三五”期間，四本預(yù)算的收支范圍和銜接機(jī)制將會在探索中更加明確；社會保險預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算會在探索中更加完善。

2、公開透明規(guī)范及實踐?？傮w來看，在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章方面，財政公開透明在具體規(guī)范方面相比以前有所進(jìn)步。這些規(guī)范涉及公開透明的內(nèi)容、時限、細(xì)化程度等。

新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開”；就縣級財政公開透明來看，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見?！?/p>

對于預(yù)算公開細(xì)化程度，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）要求，“政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目”；“逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出”；“所有財政資金安排的‘三公’經(jīng)費都要公開”。

對于轉(zhuǎn)移支付公開事項，《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財預(yù)〔2015〕230號）規(guī)定，“財政部應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會批準(zhǔn)年度預(yù)算草案后20日內(nèi)向社會公開專項轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)、分項目情況”。

從財政實踐上看，在“十二五”期間，對于部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費、轉(zhuǎn)移支付的公開相比以前有很大進(jìn)展?？梢灶A(yù)見，“十三五”期間，在各層次公開透明規(guī)范的約束下，財政收支公開透明的力度只會比以前更大。

3、法治問責(zé)及實踐。關(guān)于法治問責(zé)方面最直接的就是強(qiáng)化人民代表大會在預(yù)算立法上的權(quán)力。新《預(yù)算法》在這方面作了進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。新增加的部分條款如“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”；再如，“國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查”等。對于全國人大專門委員會的權(quán)力，新《預(yù)算法》予以明確，即“全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會對中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見”。

關(guān)于對地方政府舉債行為的法律約束和人民代表大會權(quán)力的強(qiáng)化，新《預(yù)算法》規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)?！?/p>

在有法可依方面，“十二五”期間有所進(jìn)展。未來“十三五”期間財政實踐應(yīng)當(dāng)沿著新法有序運轉(zhuǎn)。當(dāng)然，不少學(xué)者討論的涉及政府間財政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)范，隨著財政實踐的深入和時機(jī)的成熟，經(jīng)過一段時間磨合后方能推出。

4、績效控制與實踐。為積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，財政部修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），對績效評價的對象、方法和流程等予以規(guī)范。為了推進(jìn)績效控制實踐，財政部制定了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財預(yù)〔2012〕396號）。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)縣級財政支出管理績效和部門支出管理績效綜合評價。財政部根據(jù)績效評價對象的共性特征，制定出《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）作為實際工作的參考和指導(dǎo)。2014年，以財政部為主導(dǎo)，將之前的經(jīng)驗應(yīng)用到36個省、自治區(qū)和直轄市。評價內(nèi)容主要是地方財政管理情況，具體包括實施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理、完善省以下財政體制、落實“約法三章”、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律8個方面。

“十二五”期間，績效管理工作進(jìn)行了很多探索，并積累了不少經(jīng)驗。這些經(jīng)驗將對“十三五”期間的績效管理工作提供基礎(chǔ)。

三、稅收制度改革與兩個五年規(guī)劃

（一）兩個五年規(guī)劃對稅收制度改革目標(biāo)的表述

“十二五”期間稅收制度改革的總體目標(biāo)是“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)”?！笆濉逼陂g改革的目標(biāo)是“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅的要求，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的現(xiàn)代稅收制度，逐步提高直接稅比重?！?/p>

從稅收法制、具體稅種和征管機(jī)制等改革的目標(biāo)設(shè)定看（見表2），“十三五”時期的改革是“十二五”時期改革的繼續(xù)深化。從稅收法制建設(shè)方面看，“十三五”期間立足落實稅收法定原則，著重提高稅收的立法級次和嚴(yán)肅性；從“營改增”改革方面看，“十二五”期間嘗試試點，“十三五”開局之年全面完成；在稅收征管方面，“十三五”期間更加注重國地稅征管體制改革和電子發(fā)票制度的建立和完善。

表2 “十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中稅收制度改革方面的目標(biāo)

當(dāng)然，改革的進(jìn)行和目標(biāo)的實現(xiàn)并非完全一帆風(fēng)順。如綜合與分類相結(jié)合個人所得稅改革的完成需要強(qiáng)有力的稅收征管體系和部門間稅收信息的共享，相關(guān)改革在短期內(nèi)完成確實難度較大。房地產(chǎn)稅改革同樣是一個難點。盡管上海和重慶自2011年起試點了房產(chǎn)稅，然而，選擇其中一種模式推廣還是給予地方政府一定自由度自行選擇，這依舊需要在摸索中探尋最優(yōu)模式。另外，房地產(chǎn)稅政策實施過程中土地產(chǎn)權(quán)問題的明確、低成本評估體系的建立，這些都是房地產(chǎn)稅政策落地的必要條件，都需要時間予以完善。

（二）稅收制度改革的回顧及展望

1、稅種方面的改革。在稅種改革方面首先需要提及的是“營改增”政策實施。財政部和國家稅務(wù)總局啟動了分步實施的營業(yè)稅改增值稅進(jìn)程。在改革過程中，綜合考慮服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、財政承受能力、征管基礎(chǔ)條件等因素，先期選擇經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)明顯、改革示范作用較強(qiáng)的地區(qū)開展試點。自2012年1月1日開始，試點先在交通運輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開展，逐步推廣全國至其他行業(yè)。2016年5月1日，增值稅全面推開。營業(yè)稅改增值稅政策階段性告一段落。然而，全面實施后的增值稅稅率較多。如果說為了順利推行政策以至于保持行業(yè)稅負(fù)在改革前后相對不變才不得不選擇多檔稅率，那么未來在“十三五”時期甚至更長的時期或許會縮減稅率級次。另外，增值稅的計征原理實質(zhì)上是對v（可變資本）和m（剩余價值）進(jìn)行征稅。在稅率行業(yè)一致的情況下，對v（可變資本）的征稅實際上對人力使用集中的企業(yè)或許不利。這些都是未來征收政策中需要研究和考慮的內(nèi)容。

在消費稅改革方面，取消了一些稅目、增加了一些稅目，同時調(diào)整了一部分稅率、整合了一些稅目。具體如：自2014年12月1日起，取消氣缸容量250毫升（不含）以下的小排量摩托車消費稅；自2015年5月10日起，將卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價稅稅率由5%提高至11%，稅率提高了6個百分點，并按0.005元/支加征從量稅；自2014年11月29日起，將汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額在之前單位稅額基礎(chǔ)上提高0.12元/升；為促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，自2015年2月1日起對電池、涂料征收消費稅。

在其他稅種方面，也進(jìn)行了一些調(diào)整。如“十二五”期間個人所得稅工資薪金稅目費用扣除額提高至3500元/月；小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點提高至2萬元/月；對小微企業(yè)所得稅實行減稅政策；資源稅方面，在原油和天然氣從價征稅基礎(chǔ)上，自2014年12月1日起在全國范圍內(nèi)實施煤炭資源稅從價計征改革，同時清理相關(guān)收費基金。

2、稅收法制和征管方面的實踐。在落實稅收法定方面，“十二五”期間有了不少舉措。如2015年修正的《中華人民共和國立法法》規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。再如，2013年十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中確定了條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。這些草案有增值稅法等若干單行稅法和《稅收征收管理法》（修改）等。

理論上講，涉及我國各稅種的單行稅法均應(yīng)當(dāng)立法，而非采取暫行條例等行政規(guī)章的方式頒布實施。但是，由于我國處于急速轉(zhuǎn)軌階段，短期內(nèi)采取法律形式立法可能犧牲靈活性問題。然而，從長期來看，在各方面制度磨合成熟的基礎(chǔ)上，提高立法的法律效力顯然需要提上日程。

四、結(jié)語

總體來看，經(jīng)濟(jì)社會形勢變化迅速，這要求我國各方面的財稅制度安排適應(yīng)這種迅速變化的形勢。從“十二五”時期到“十三五”時期財政體制、預(yù)算管理制度和稅收制度的改革不斷深入。預(yù)測未來，改革逐步步入深水區(qū)，難度會越來越大。改革也具有階段性，當(dāng)新的制度安排不適應(yīng)更新的形勢時，改革會進(jìn)一步進(jìn)行。

（本文系國家社科基金重點課題“中國特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究”〈11AZD045〉、國家社科基金重大項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”〈14ZDA028〉、國家社科基金項目“小學(xué)教育投入和受益的匹配機(jī)制及房產(chǎn)稅問題研究”〈批準(zhǔn)號：14BJY166〉、北京市社會科學(xué)基金項目“基于‘經(jīng)濟(jì)公平’的小學(xué)教育融資機(jī)制研究：海淀區(qū)的案例”〈批準(zhǔn)號：14JYB019〉和中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題“對居民開征房產(chǎn)稅的中長期策略研究”的部分研究成果）

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

1.Bahl Roy.1999.Implementation rules for fiscal decentralization[R].International Studies Program Working Paper 30.

2.樓繼偉.2013.中國政府間財政關(guān)系再思考[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社。

3.馬海濤、任強(qiáng)、程嵐.2013.我國中央和地方財力分配的合意性：基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析[J].財政研究，4。

4.馬海濤.2015.現(xiàn)代財政制度建設(shè)之路——“十三五”時期我國財政改革與發(fā)展規(guī)劃[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社。