朱曉燕，蘇 展

(1.上海政法學院，上海 201701;2.上海利歌律師事務(wù)所，上海 200940)

【法學縱橫】

淺析防治海岸工程污染海洋環(huán)境之海洋功能區(qū)劃的完善

朱曉燕1，蘇 展2

(1.上海政法學院，上海 201701;2.上海利歌律師事務(wù)所，上海 200940)

海岸工程建設(shè)造成不同程度的海洋環(huán)境污染已成為不爭的事實，而造成污染的原因之一是我國尚未健全的海洋功能區(qū)劃制度。在剖析我國海洋功能區(qū)劃存在問題的基礎(chǔ)上，文章從完善法律規(guī)定，增強可操作性；填補法律空白；明確違法責任，加大執(zhí)法力度這幾方面論證分析，以期逐步完善海洋功能規(guī)劃的途徑。

海岸工程；海洋功能區(qū)劃；區(qū)劃體系；違法責任

一、海洋功能區(qū)劃制度管理內(nèi)容

海洋功能區(qū)劃是指通過科學的調(diào)研、調(diào)查、計算、分析和預(yù)測，對海域進行用?？尚行苑治?，給出相應(yīng)的書面材料，以達到科學用海、規(guī)范管理和可持續(xù)用海的目的。鑒于海洋功能區(qū)劃具有行政性和科學性的雙重特性，為了實現(xiàn)其行政性和科學性的有機結(jié)合，保證海洋功能區(qū)劃在海洋開發(fā)利用和管理的過程中得到貫徹執(zhí)行，海洋功能區(qū)劃制度必須按照嚴格的程序進行。

1.編制。根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定，區(qū)劃的編制工作由各級海洋行政主管部門組織，并會同各級人民政府有關(guān)部門共同進行。

2.審批。根據(jù)《海域使用管理法》第十二條的規(guī)定，全國和省級區(qū)劃由國務(wù)院審批，市縣級區(qū)劃由省級人民政府審批，并報國務(wù)院海洋行政主管部門備案。實行區(qū)劃審批制度，一方面可以增強區(qū)劃成果的法律約束力，另一方面也可以保證區(qū)劃層級之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，尤其是有利于上級監(jiān)督下級的區(qū)劃工作，以提高其科學性和可操作性。

3.實施。海洋功能區(qū)劃的實施包括兩個方面。一是在海域使用管理中，《海域使用管理法》規(guī)定海洋行政主管部門在審核海域使用申請時，應(yīng)當以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)。依法獲得海域使用權(quán)的用海人必須嚴格按照海洋功能區(qū)劃的相關(guān)規(guī)定使用海域。二是在海洋環(huán)境保護工作中，《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定制定海洋環(huán)境保護規(guī)劃時應(yīng)該以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，并規(guī)定依據(jù)海洋功能區(qū)劃設(shè)置入海排污口、批準海岸工程建設(shè)項目。

4.修改。為了更好的滿足海洋管理和海洋開發(fā)保護的需要，海洋功能區(qū)劃應(yīng)該根據(jù)實際情況進行適時的修改。同時，為了保證區(qū)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性，避免區(qū)劃被頻繁的修改，《海域使用管理法》規(guī)定了嚴格的修改程序，區(qū)劃的修改由原編制機關(guān)會同有關(guān)部門提出，且必須經(jīng)過原批準機關(guān)批準，未經(jīng)批準不得進行修改。《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》對區(qū)劃的修改作出了更加詳細的規(guī)定，將區(qū)劃的修改分為一般修改、重大修改、特殊修改，并分別規(guī)定了三種修改類型的程序，尤其是規(guī)定對于重大修改應(yīng)當向社會公示，廣泛征求公眾意見。

二、我國海洋功能區(qū)劃存在的問題

(一)法律規(guī)定存在不足

1.法律規(guī)定存在空白和不合理之處。(1)未明確兼容功能。海洋資源具有高度的空間復(fù)合性，這就決定了海洋功能具有多宜性，幾乎所有海域的功能都是多樣的、立體的，同一海域可能具有兩種以上相互兼容的功能。我國《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中只規(guī)定了海域的主導(dǎo)功能，并沒有規(guī)定各功能區(qū)的兼容功能。在《全國海洋功能區(qū)劃》及地方各級區(qū)劃中，也只是將海域劃分為各級各類功能區(qū)，并沒有規(guī)定各功能區(qū)的兼容功能。(2)缺少符合性判定標準。海洋功能區(qū)劃是海洋行政主管部門審核海域使用申請的主要依據(jù)。但是，《海域使用管理法》、《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》和《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中都沒有對符合性判定的標準和程序作出明確的規(guī)定，經(jīng)批準的全國和地方區(qū)劃也只規(guī)定了功能區(qū)的功能和范圍，既沒有對各功能區(qū)的符合性判定標準作出明確的說明，也沒有細致的規(guī)定各功能區(qū)用海項目的開發(fā)程度和開發(fā)方式，似乎只要功能一致，以何種開發(fā)方式都行。這導(dǎo)致有關(guān)部門機械而簡單的將“用海項目是否與功能區(qū)的類型一致”作為判定的標準。(3)區(qū)劃體系規(guī)定不科學。1)區(qū)劃層級體系規(guī)定不科學。在《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中并沒有明確規(guī)定區(qū)劃層級之間的約束關(guān)系和控制手段，下級區(qū)劃應(yīng)該如何體現(xiàn)上級區(qū)劃的要求，對于如何實現(xiàn)區(qū)劃層級之間的有效銜接沒有具體可依照的原則和具體標準。這就導(dǎo)致了區(qū)劃之間層次不明或者兩者出入太大的兩種現(xiàn)象，尤其是在市縣級區(qū)劃中更為明顯。有的地區(qū)為了追求上下級區(qū)劃之間的一致性，導(dǎo)致區(qū)劃內(nèi)容簡單重復(fù)，失去了國家實行區(qū)劃分級的意義；有的地區(qū)未能按照上級區(qū)劃的指導(dǎo)，出現(xiàn)了上下級區(qū)劃對同一海域的功能定位矛盾沖突的現(xiàn)象。另外，由于各級區(qū)劃對同一片海域劃分的功能可能有所不同，《海域使用管理法》沒有規(guī)定到底依據(jù)哪一級別的區(qū)劃進行用海項目審批，這一點也增加了海域使用申請審批的隨意性。2)區(qū)劃分類體系落后?！逗Ｑ蠊δ軈^(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》對功能區(qū)的分類主要是從海域用途的角度進行規(guī)定的。但是，隨著經(jīng)濟和科學技術(shù)的發(fā)展，海洋開發(fā)技術(shù)手段越來越先進，開發(fā)方式越來越多樣化，海洋功能區(qū)劃確定的海域功能類型并不能涵蓋現(xiàn)在海洋開發(fā)利用的類型。《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》將功能區(qū)分為10個一級類、33個二級類；在新一輪區(qū)劃修編中則調(diào)整為8個一級類、22個二級類；《海域使用分類體系》中則將海域使用類型劃分為9個一級類、30個二級類。海洋功能區(qū)劃確定的海洋功能類型與海域使用分類體系并不一致，導(dǎo)致海洋行政主管部門對用海項目進行審批時無法準確的判斷其是否符合海洋功能區(qū)劃。另外，國家、省、市縣三級體系均采用同一套分類體系，也是導(dǎo)致層級之間層次不明的一個原因，有悖于分級、分層次逐步落實海洋功能區(qū)劃制度的預(yù)期目的。

2.法律規(guī)范缺乏可操作性?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》是第一部對海洋功能區(qū)劃作出規(guī)定的法律，且其效力等級較高，但是其只在個別條款中有所涉及，且多為原則性規(guī)定，可操作性不強。如《海洋環(huán)境保護法》第三十條規(guī)定，根據(jù)海洋功能區(qū)劃選擇入海排污口的位置，但對其具體的操作程序并沒有規(guī)定，也沒有與之相配套的實施細則?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返诙聦Ｑ蠊δ軈^(qū)劃的編制、審批、修改等過程作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但其規(guī)定多為原則性的規(guī)定。如第十三條規(guī)定了區(qū)劃的修改由原編制機關(guān)提出，報原批準機關(guān)批準。這一程序規(guī)定過于簡單，導(dǎo)致了在實際的操作過程中難以有效執(zhí)行，經(jīng)批準的海洋功能區(qū)劃被隨意修改的現(xiàn)象非常嚴重。相比之下，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》的內(nèi)容較為具體，但是在個別條款中也存在一定的問題，如在第十條規(guī)定了各級海洋功能區(qū)劃的主要任務(wù)，但其僅規(guī)定了區(qū)劃的空間布局、開發(fā)保護重點和管理要求，這些任務(wù)目標均缺乏具體化和數(shù)量化的特征，缺少像圍填?？偭俊B(yǎng)殖用?？偭窟@樣的具體的控制指標。又如，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》首次確定了公眾參與區(qū)劃的機制，但是其在區(qū)劃的編制、審批、實施、修改等環(huán)節(jié)中并沒有將此機制納入其中，沒有明確公眾參與的具體程序，導(dǎo)致公眾參與海洋功能區(qū)劃成為形式上的規(guī)定。

(二)編制和實務(wù)操作中存在的問題

1.按需編制現(xiàn)象嚴重。海洋功能區(qū)劃必須遵循海洋的客觀自然屬性，才能滿足海洋開發(fā)利用的必要條件?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定了以海域的自然屬性為主要依據(jù)，兼顧社會屬性的編制原則。但是，目前有的地方在區(qū)劃的編制過程中并沒有從海洋資源和環(huán)境的角度出發(fā)，而是主要考慮當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。這種按需求編制的海洋功能區(qū)劃，不僅造成了海洋資源的破壞和浪費，也使得海洋功能區(qū)劃隨著當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求的變化而頻繁的修改，從而降低了海洋功能區(qū)劃的科學性，難以給海洋管理部門提供科學的依據(jù)。

根據(jù)《海域使用管理法》第十七條的規(guī)定，海洋功能區(qū)劃是審批海域使用申請的依據(jù)，同時，用海主體獲得海域使用權(quán)后也必須嚴格按照海洋功能區(qū)劃的規(guī)定使用海域。但是在實際執(zhí)行中，有些地方政府為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，不嚴格按照海洋功能區(qū)劃的規(guī)定，隨意審批用海項目，有的海洋主管部門沒有嚴格按照區(qū)劃的規(guī)定審批用海項目申請，對海洋資源、環(huán)境造成了極大浪費和破壞。有的海域使用人獲得海域使用申請后沒有嚴格按照海洋功能區(qū)劃的規(guī)定開發(fā)利用海域，或者隨意突破區(qū)劃確定的用海范圍，從而引發(fā)了大量的用海糾紛。

2.區(qū)域劃分模式滯后、可操作性差、權(quán)屬不分。海洋功能區(qū)劃將海洋分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)、海洋保護區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、特殊利用區(qū)和保留區(qū)。這種按功能將海洋區(qū)分開來的做法初衷是為了可以更好的保護環(huán)境避免相互污染、相互影響，也可以更高效的利用海洋資源。但是這種劃分已經(jīng)滯后于時代發(fā)展及現(xiàn)實需要，如這些區(qū)劃中就沒有海洋能資源風能、鹽差能、溫差能等的劃分。這無疑是受到技術(shù)和時代的限制，無法充分滿足現(xiàn)實生產(chǎn)生活的需要，這種滯后會破壞原有區(qū)劃，從而影響制定區(qū)劃目的的實現(xiàn)。

我國目前對于海洋的劃分，只是將總體的海洋在理論上劃分開來，忽略了因地制宜。我國海岸線漫長、海域遼闊，海洋狀況也千差萬別，從生物種類到礦產(chǎn)資源都存在著差異，而在功能性規(guī)劃中不同的地區(qū)卻無法找到相應(yīng)的區(qū)域劃分。如果盲目的進行劃分則會降低海洋使用效率，或許反而造成海洋的破壞。另外，區(qū)域劃分規(guī)定不具體，很多具體實施方法沒有規(guī)定，各地政府部門人才素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致在實際工作中，沒有具體標準、規(guī)則，工作人員的操作可能會與預(yù)想背道而馳。

3.項目用海的區(qū)域聯(lián)合效應(yīng)考慮不夠。海洋功能區(qū)劃的適用范圍是“中華人民共和國的內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。相對于陸地來講，海洋環(huán)境是具有它的特殊性，它是一個相對較開放的復(fù)雜的多功能耦合系統(tǒng)。全球海洋連通和區(qū)域分異性、海水物理化學性質(zhì)的特異性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的龐雜耦合性，海水運動形態(tài)效應(yīng)的復(fù)雜性，海洋大系統(tǒng)的多方位開放性，海洋環(huán)境功能多層次重疊性，海洋資源的時間空間變動性等。

用海項目對海洋環(huán)境的影響受多種因素的影響，它是與周圍涉海項目相互作用，一種相交互而產(chǎn)生的聯(lián)合效應(yīng)。而目前的海域使用論證中，多從單個項目的角度對該項目用海情況進行分析，并沒有將周圍環(huán)境對海域的影響考慮進去。因此在實際運用中，海洋開發(fā)項目要結(jié)合整個海域的具體情況及周邊涉海項目進行分析，只有這樣才能使所得出的結(jié)果更為準確。

4.缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。目前，我國海洋功能區(qū)劃是由沿海行政單位按照行政管理所劃分的界限各自制定的。同一海域可能隸屬于不同的行政區(qū)域管轄。在制定的過程中，各行政機關(guān)往往各自為政，只考慮本區(qū)域的發(fā)展需求，沒有考慮整個海域的產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境之間的相互影響，缺少溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致相鄰海域的主導(dǎo)功能無法相互兼容。如福建省詔安灣其行政分屬于東山縣和詔安縣，詔安縣一側(cè)的海域被劃定為養(yǎng)殖區(qū)，而位于東山縣的海域則被劃定為排污區(qū)。雙方可能都是嚴格依據(jù)海洋功能區(qū)劃的程序劃定的，都有充分的理由。但是從整體來看，是極其不合理的。養(yǎng)殖區(qū)需要很好的水質(zhì)條件，按《功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》養(yǎng)殖區(qū)的海水水質(zhì)不劣于第二類。而排污區(qū)的水質(zhì)標準為不劣于第四類，排污區(qū)勢必會影響詔安縣的水產(chǎn)養(yǎng)殖。像這種相互矛盾的現(xiàn)象在縣級功能區(qū)劃中更為突出。另外，在區(qū)劃的過程中各涉海部門和行業(yè)之間也存在著各種利益矛盾，尤其是相互之間爭奪海域空間的矛盾及相鄰功能區(qū)之間的相互影響問題尤為突出。目前，我國海洋管理實行以部門管理為主的行業(yè)管理體制，各部門之間僅從自身利益出發(fā)，各自為政，缺少溝通協(xié)調(diào)，也使得這種矛盾愈演愈烈。

5.執(zhí)法隊伍水平較低。海洋功能區(qū)劃制度只有得到各級政府和海洋行政主管部門的高度重視，才能順利實施。但是，目前還有相當一部分海洋主管部門和人員只是把海洋功能區(qū)劃作為一般的空間規(guī)劃來看待，沒有認識到其在海域使用管理中的重要作用，也忽略了區(qū)劃制度的權(quán)威性和法定性。這也是導(dǎo)致海洋功能區(qū)劃沒有得到嚴格實施的重要原因之一。另外，海洋功能區(qū)劃不僅是一項行政工作，還具有很高的科技水平，是行政管理與科學研究相結(jié)合的產(chǎn)物，這就要求相關(guān)人員必須具備豐富的區(qū)劃知識。如在用海項目的審批過程中，海洋功能區(qū)劃的符合性判斷就需要很高的技術(shù)性。而目前，大部分海洋主管人員并不具備系統(tǒng)的區(qū)劃知識，導(dǎo)致其不能科學準確的判定用海項目申請與功能區(qū)是否相一致或兼容，加大了審核的隨意性。這不利于海洋功能區(qū)劃制度的貫徹落實，還難以發(fā)揮其在海洋管理中的作用。

三、海洋功能規(guī)劃之完善建議

(一)完善法律規(guī)定，增強可操作性

1.調(diào)整區(qū)劃體系。(1)調(diào)整區(qū)劃分類體系完善海洋功能區(qū)劃的分類體系，統(tǒng)一《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》與《海域使用分類體系》中的分類標準和類型，使其能夠更好的服務(wù)于海域使用申請審批工作。針對省級與市縣級區(qū)劃內(nèi)容重復(fù)、層次不明的問題，建議各級區(qū)劃實行不同的分類體系，市縣級區(qū)劃分類體系應(yīng)該比省級區(qū)劃分類體系更加的具體詳細，可以在二級類功能區(qū)的基礎(chǔ)上再進行細化。在新一輪的區(qū)劃修編工作中規(guī)定省級區(qū)劃只劃分一級類功能區(qū)，市縣級區(qū)劃劃分二級類功能區(qū)。(2)調(diào)整區(qū)劃分級體系針對市、縣兩級區(qū)劃中存在的區(qū)劃內(nèi)容重復(fù)、層次不明的突出問題，建議因地制宜的調(diào)整海洋功能區(qū)劃的層級體系，不同的地區(qū)可以結(jié)合本地區(qū)海洋資源與環(huán)境條件、開發(fā)程度和社會需求等情況，決定是否編制縣級海洋功能區(qū)劃。如有的縣海洋資源豐富，管理能力較強，有實行區(qū)劃的必要性，則可以編制縣級區(qū)劃。有的縣海域面積較小、海洋資源不豐富，則可以將市、縣兩級區(qū)劃合并為一級，不單獨編制縣級區(qū)劃。

正在進行的新一輪省級區(qū)劃修編工作，便將原先的四級區(qū)劃調(diào)整為三級，即國家、省、市縣級，將市、縣合并為一級。但本文認為，市、縣級區(qū)劃是否應(yīng)該合并，還是應(yīng)該因地制宜，不能一概而論。同時，在《海域使用管理法》中應(yīng)該明確規(guī)定海洋行政主管部門審核用海項目申請時，應(yīng)該以哪一級別的區(qū)劃為依據(jù)。另外，在調(diào)整區(qū)劃層級體系的同時，也應(yīng)該對各級區(qū)劃進行準確的定位，明確各級區(qū)劃的目標和任務(wù)。國家級海洋功能區(qū)劃是在全國范圍內(nèi)的海域劃定功能區(qū)，確定重點海域的主導(dǎo)功能和開發(fā)方向，具有宏觀性；省級區(qū)劃既是對全國海洋功能區(qū)劃的細化也是市縣級區(qū)劃編制的依據(jù)，可以定位為中觀型區(qū)劃；市縣級區(qū)劃則是對本行政區(qū)域內(nèi)的海域進行具體詳細的功能劃分，具有微觀性。各級區(qū)劃都應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實際情況，制定區(qū)劃的目標、任務(wù)和管理要求。

2.填補法律空白。(1)增加兼容功能。某一海域通常具有多種功能，除了主導(dǎo)功能外還具有其他功能。這些功能有的是相互沖突的，但有的是可以相互兼容并行不悖的，強行規(guī)定某一海域只適合干什么是不合理的。因此，建議在《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中明確每個功能區(qū)的兼容功能或排他性的功能。首先，明確主導(dǎo)功能，以引導(dǎo)海洋開發(fā)利用的方向；其次，給出兼容功能或者排他性功能，既能滿足各種用海需求，實現(xiàn)海洋資源的立體開發(fā)，也能減少海域使用審批的隨意性，增強了海洋功能區(qū)劃的可操作性。(2)明確符合性判定標準。明確了功能區(qū)的兼容功能或排他性功能后，還應(yīng)該建立一套用海項目與海洋功能區(qū)劃的符合性判定標準。在新一輪省級區(qū)劃的修編中，《省級海洋功能區(qū)劃修編技術(shù)要求》也要求明確海洋功能區(qū)劃的符合性。判斷一項用海項目是否符合海洋功能區(qū)劃的首要標準是看其是否符合海域的“功能”，且優(yōu)先安排主導(dǎo)功能。如果海域的主導(dǎo)功能已經(jīng)被開發(fā)，則可以安排與主導(dǎo)功能相兼容的功能；如果海域的主導(dǎo)功能未被開發(fā)利用，則可以按照功能順序安排其他功能，但是任何開發(fā)利用行為都不得妨礙日后主導(dǎo)功能的開發(fā)利用。

建議在《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中明確各類功能區(qū)的符合性判定標準，同時在《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中規(guī)定用海項目與海洋功能區(qū)符合性判定的具體程序。各級政府在區(qū)劃的修編過程中，可以依據(jù)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》和《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》的規(guī)定，并結(jié)合本地的實際情況，組織有關(guān)部門和專家經(jīng)過科學的論證，建立海洋功能區(qū)劃符合性判定標準，包括符合性判定原則和具體的操作步驟等，以便增強海域使用審批的科學性和客觀性，保證海洋功能區(qū)劃制度得到順利的實施。另外，除了對海域?qū)嵭杏猛竟苤仆?，還應(yīng)該加強用海方式的管制，在滿足海域功能性要求以外，還應(yīng)該明確開發(fā)方式和開發(fā)程度，限制粗放型開發(fā)利用行為，提高海資源的利用效率。

3.明確違法責任，加大執(zhí)法力度。(1)加強相關(guān)人員培訓。相關(guān)政府部門和海洋行政主管部門，應(yīng)該以提高技術(shù)水平和綜合素質(zhì)為核心，制定并完善培訓政策，使培訓系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化?？梢蚤_展各種形式的培訓班、研討班、進修班，尤其要依托海洋高等院校、科研機構(gòu)，與其建立長效合作機制，加強對相關(guān)技術(shù)部門專業(yè)知識的培訓。通過培訓，不僅可以增強各部門科學用海管海的觀念和依法行政的責任感、使命感，也提高了相關(guān)人員的技術(shù)水平和管理水平，為海洋功能區(qū)劃制度的順利實施提供了組織保證。(2)明確違法責任。 我國《海洋環(huán)境保護法》和《海域使用管理法》均沒有對區(qū)劃的違法責任作出專門的規(guī)定，只是在《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中有所提及，但此規(guī)定也只是援引《海域使用管理法》第四十六條和第四十三條的規(guī)定，沒有詳細具體的規(guī)定違反海洋功能區(qū)劃的處罰措施。本文在分析此規(guī)定的基礎(chǔ)上提出以下建議：在海域使用和管理中，存在兩個主體即用海主體和審批主體，因此海洋功能區(qū)劃的違法責任有兩個方面：一方面，用海主體不按照區(qū)劃的內(nèi)容使用海域，擅自改變海域用途的，《海域使用管理法》第四十六條規(guī)定，要求其限期改正，未在規(guī)定期限內(nèi)改正的，收回其海域使用權(quán)，并沒收違法所得，同時處以非法改變海域用途期間海域使用金五倍以上十倍以下的罰款。該條款規(guī)定較為穩(wěn)妥，只是對罰款金額的確定較為模糊，建議根據(jù)其擅自改變海域用途的行為對海洋資源和環(huán)境所造成的破壞程度做出具體規(guī)定，嚴重者還要追究其刑事責任。另一方面，不按海洋功能區(qū)劃的規(guī)定批準海域使用的，《海域使用管理法》第四十三條規(guī)定該批準無效，收回海域使用權(quán)，并對主管人員和其他直接負責人依法給予行政處分。在此款規(guī)定中“批準無效，收回非法使用的海域”是沒有任何疑議的，但對主管人員的處罰到底應(yīng)該依據(jù)什么法給予什么樣的行政處分沒有明確說明。本文認為審批海域使用申請、頒發(fā)使用權(quán)證書是一種行政許可行為。因此，可依據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定對其給予行政處分，至于該給予何種行政處分，也可按照其錯誤審批對海洋資源和環(huán)境所造成的破壞程度而定。最后，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》的效力等級較低，其對違法責任的規(guī)定效力也會大打折扣，因此建議在《海域使用管理法》中單獨明確的規(guī)定違反海洋功能區(qū)劃制度應(yīng)該承擔的法律責任。另外，對那些雖未改變海域用途，但未遵守海洋功能區(qū)劃的環(huán)境保護要求，對海洋生態(tài)環(huán)境造成污染破壞的用海行為，也應(yīng)該在《海洋環(huán)境保護法》中明確其違法責任?？梢詤⒄铡逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第九章法律責任的相關(guān)規(guī)定予以明確。

[1]楊 華.填海造地法律法規(guī)全書[M].上海：復(fù)旦大學出版社，2013.

[2]楊 華.廢棄物國際貿(mào)易的風險及法律控制[M].上海：復(fù)旦大學出版社，2011.

[3]傅金龍,苗永生,周世峰.海洋功能區(qū)劃的理論與實踐[M].北京：海洋出版社,2004.

[4]鐘慧穎.海域使用論證對海洋環(huán)境保護作用的研究[M].大連：大連海事大學出版社,2009.

[5]朱堅真.海洋區(qū)劃與規(guī)劃[M].北京：海洋出版社,2008.

(責任編輯：蘇 涵)

On the Improvement of Marine Functional Zoning for Preventing Coastal Engineering from Polluting the Marine Environment

ZHU Xiao-yan1, SU Zhan2

(1.ShanghaiUniversityOfPoliticalScienceandLaw,Shanghai201701,China;2.ShanghaiLigeLawFirm,Shanghai200940,China)

It is an unquestioned fact that coastal engineering has caused marine environmental pollution by varying degrees, and one of the causes of pollution is the unsound marine functional zoning system in China. On the basis of researching the problems in our marine functional zoning, the authors make a detailed demonstration and analysis through improving the legal provisions, enhancing operability, filling the legal gaps, clearing the illegal responsibility, and strengthening law enforcement, in order to gradually improve the approach to marine functional zoning.

coastal engineering; marine functional zoning; distinction system; illegal responsibility

2016-06-15

本文由上海高校青年教師培養(yǎng)資助計劃項目和上海政法學院“十二五內(nèi)涵建設(shè)”項目資助，項目編號：ZZszf13001

朱曉燕(1980-)，女，山東青島人，上海政法學院經(jīng)濟法學院講師,中國海洋大學環(huán)境與資源保護法學博士; 蘇 展(1982-)，男，廣東中山人，上海利歌律師事務(wù)所律師。

DF46

A

1672-1500(2016)03-0005-05