李祖興

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

【民商法研討】

基層自治組織人員侵占征地補(bǔ)償款的定性分歧與彌合

李祖興

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

通過分析2012-2014年我院辦理的6起農(nóng)村基層組織人員貪污案件的判決，發(fā)現(xiàn)檢法在此類案件偵訴與審判、基層實(shí)際與法律應(yīng)用方面存在不同的觀點(diǎn)。這進(jìn)一步導(dǎo)致檢法對(duì)基層組織人員協(xié)助事項(xiàng)、補(bǔ)償款性質(zhì)、從事公務(wù)內(nèi)涵等內(nèi)容認(rèn)識(shí)、理解的分歧，最終導(dǎo)致判決的不一致。針對(duì)此類案件有必要從基層實(shí)際、法律解釋出發(fā)，研討案件訴訟中存在的問題，從而為此類案件的管轄、預(yù)防及基層穩(wěn)定、信訪化解提供必要的法律支持，避免司法實(shí)踐脫離基層管理實(shí)際。

基層組織人員;侵占;征地補(bǔ)償款;貪污罪

近年來，隨著“以審判為中心”司法改革理念的不斷深入，檢法兩院司法人員對(duì)法律解釋、法律適用日益精準(zhǔn)，這無疑促進(jìn)了法律運(yùn)用水平的提升。但在個(gè)別案件上，檢法對(duì)于事實(shí)認(rèn)定、法律適用仍存在不同的理解，最終導(dǎo)致案件起訴罪名與判決結(jié)果存在分歧。以基層自治組織人員侵占補(bǔ)償款案件為例，我院近3年辦理的6起案件在事實(shí)基本相同的情況下，判決結(jié)果上卻不一致?？梢?，檢法兩院在此類案件中存在不同的認(rèn)識(shí)，甚至隨著時(shí)間的推移審判部門對(duì)同類案件判決的理由也發(fā)生了變化。這就有必要基于案件情況，對(duì)村兩委會(huì)人員侵占補(bǔ)償款的案件內(nèi)在事實(shí)與適用法律進(jìn)行歸納、總結(jié)，以期尋找判決不一致的原因，以此指導(dǎo)今后此類案件的管轄、偵查及起訴等環(huán)節(jié)，并使判決結(jié)果更加符合基層實(shí)際、符合法律的內(nèi)涵。

一、2012-2014年侵占補(bǔ)償款案件基本情況

(一)6起案件樣本的基本情況

2012年至2014年，我院共立案?jìng)刹檗r(nóng)村基層自治組織人員(村兩委會(huì)組成人員)涉嫌侵占補(bǔ)償款案件6件20人。其中，2012年1件4人，2013年1件4人，2014年4件12人。自偵部門全部以涉嫌貪污罪立案?jìng)刹椋鹪V部門以貪污罪移送審判，而除2014年2起案件法院以職務(wù)侵占作出判決外，其他案件均為貪污罪(詳見下表)。2014年2起案件的改判，與法院自身判決理念的更新、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握不同都存在一定關(guān)聯(lián)。

2012-2014年我院辦理的村干部侵占補(bǔ)償款案件

從上述表格中可以清楚看出，六起案件涉案人員主要包括村支書、村主任、村會(huì)計(jì)三類人員，此外在個(gè)別案件共同犯罪中還包括村委、支委兩委會(huì)組成人員及其他村民；作案時(shí)間均在2010年、2011年，反映出此時(shí)土地征收情況的普遍存在；案款來源方面，地上物補(bǔ)償款占絕大部分——更容易被侵占，從側(cè)面暴露出地上物補(bǔ)償款分配機(jī)制存在一定問題；偵查、起訴部門在案件性質(zhì)認(rèn)定上一致，起訴和判決罪名只是在兩起案件中存在不同，所立案件均在2014年。

(二)變更罪名的兩起案件與其他案件之比較

1.兩起案件介紹。白某等七人案情：2010年12月，鎮(zhèn)政府將補(bǔ)償給該村及村民的地上物補(bǔ)償款937000元撥付到村會(huì)計(jì)個(gè)人存折中。2011年1月，村支書白某未請(qǐng)示鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的情況下，召集其他六名村干部將補(bǔ)償款中14萬元私分。

張某等三人案情：2009年9月，在征收該村土地過程中，村支書張某與村支書、村會(huì)計(jì)提議將作廢村機(jī)井予以清點(diǎn)登記，事后補(bǔ)償款予以私分。2010年1月，此補(bǔ)償款撥付村帳，三人以他人名義將15000元補(bǔ)償款支出予以私分。

2.變更罪名理由分析及對(duì)比。通過分析兩起案件的判決，審判人員徑直將案件認(rèn)定為“村基層組織人員，利用職務(wù)上的便利，共同將村集體獲得地上物補(bǔ)償款合伙侵吞”(判決原文)，符合職務(wù)侵占罪的構(gòu)成要件。但判決對(duì)基層組織人員行使職權(quán)的屬性、補(bǔ)償款的性質(zhì)以及協(xié)助事項(xiàng)內(nèi)涵均缺乏必要的分析與闡述，忽略了此類案件的特殊性，這與當(dāng)前征地過程中村干部履行大量事務(wù)——掌握初始登記、確認(rèn)權(quán)力及領(lǐng)取、發(fā)放大額補(bǔ)償款的事實(shí)相去甚遠(yuǎn)。

首先，判決忽略了基層組織人員協(xié)助政府的職能分析。在征地過程中，村干部履行的是協(xié)助職能，從事的是公務(wù)，這一點(diǎn)對(duì)于認(rèn)定案件性質(zhì)極為重要。征地行為的存在，必然涉及到補(bǔ)償款的支配。這完全符合全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于基層組織人員屬于從事公務(wù)的解釋，即此類案件中村干部從事的是“土地征用補(bǔ)償費(fèi)的管理”。這是正確分析此類案件的出發(fā)點(diǎn)，而判決書沒有予以闡述。

其次，簡(jiǎn)單將涉案補(bǔ)償款認(rèn)定為村集體資金，不予區(qū)分。司法實(shí)踐中，村干部職務(wù)犯罪涉及的補(bǔ)償款包括以下幾種：第一類，完全歸村民所有的征地補(bǔ)償款。村干部只負(fù)責(zé)將此款發(fā)放到戶，對(duì)此認(rèn)定比較一致，均為公款。第二類，村自留地補(bǔ)償款。征地補(bǔ)償款即包括村民的征地補(bǔ)償款也包括村集體的補(bǔ)償款(自留地補(bǔ)償款)。第三類，地上附屬物補(bǔ)償款。此處的地上附屬物包括村民使用的機(jī)井、機(jī)井房等，此種補(bǔ)償款當(dāng)屬于全體村民所有。第四類，青苗費(fèi)及附屬種植物補(bǔ)償款。這些補(bǔ)償款被侵占時(shí)存在多種情況，如有的是該發(fā)而未發(fā)，有的是發(fā)后剩余，還有的是多報(bào)、虛報(bào)多得補(bǔ)償款。對(duì)于這些情況，判決視而不見，簡(jiǎn)單將補(bǔ)償款定性為村集體資金，這種模糊、不確定的裁判，與法律所要求的準(zhǔn)確性相差甚遠(yuǎn)。

最后，兩起案件無論是定罪還是量刑，與先前判決出入較大。(如圖)

案件涉案金額量刑結(jié)果管某等四人100645元四人均為緩刑白某等四人42000元四人均為有期徒刑一年半韓某某44000元緩刑張某某18296元緩刑白某等七人140000元白某徒刑五年，兩人徒刑兩年，其他緩刑張某等三人15000元張某有期徒刑八個(gè)月，其他緩刑

金額超過10萬元的，一起案件中被告人均為緩刑，而另一起案件中有實(shí)刑有緩刑；金額為4萬余元的兩起案件，韓某某獲緩刑，而另一案件中四人卻都是實(shí)刑。雖然每個(gè)案件都存在自身的量刑情節(jié)，絕對(duì)的對(duì)比并不存在，但從金額上入手，同案確實(shí)不同判。這不利于震懾基層組織人員犯罪、不利于此類職務(wù)犯罪的預(yù)防。

綜上所述，判決不符合現(xiàn)階段農(nóng)村基層征地、拆遷的實(shí)際情況，且與層出不窮的“村官大貪”的現(xiàn)實(shí)不對(duì)稱，造成刑罰對(duì)村干部的處罰不一，定性不準(zhǔn)、量刑不均。

二、基層自治組織人員侵占補(bǔ)償款案件認(rèn)定存在的主要問題

通過對(duì)對(duì)上述6起案件情況的介紹與分析，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)村基層組織人員侵占補(bǔ)償款案件存在一定的認(rèn)識(shí)分歧與法律適用不統(tǒng)一的情況。從司法實(shí)踐看，分歧和爭(zhēng)議不僅體現(xiàn)在審判與公訴之間；也表現(xiàn)在法院的判決上——審判機(jī)關(guān)對(duì)同一類型案件一部分認(rèn)定為貪污罪、一部分又認(rèn)定為職務(wù)侵占罪。因此，可以發(fā)現(xiàn)基層組織人員侵占補(bǔ)償款案件辦理存在以下問題：

(一)對(duì)基層自治組織人員組成范圍的認(rèn)定問題

“從事公務(wù)”是刑法上國(guó)家工作人員的本質(zhì)特征，從事公務(wù)是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理等職責(zé)。2002年6月《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》)指出，公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。因此，村委會(huì)組織人員從事七項(xiàng)協(xié)助職能應(yīng)認(rèn)定為從事公務(wù)的人員，村黨支部成員無疑也屬于其他依照法律從事公務(wù)的人員，這在司法實(shí)踐、理論上都沒有異議。但村會(huì)計(jì)和出納是否屬于村民委員會(huì)等村基層組織人員？《紀(jì)要》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法履行職責(zé)，如國(guó)有公司的會(huì)計(jì)、出納等管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)時(shí)屬于從事公務(wù)。因而，當(dāng)村會(huì)計(jì)、出納協(xié)助政府從事公務(wù)履行職責(zé)時(shí)，如侵占補(bǔ)償款應(yīng)視為農(nóng)村基層組織人員，構(gòu)成貪污罪。

村民委員會(huì)分設(shè)的村民小組長(zhǎng)和下屬委員會(huì)負(fù)責(zé)人是否屬于村基層組織人員？這些組織本身屬于村民委員會(huì)派生的機(jī)構(gòu)，是村民委員會(huì)下設(shè)的從事自治治理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織。在實(shí)際中土地補(bǔ)償費(fèi)用管理等直接交由村民小組等下設(shè)的組織具體完成，他們被賦予了相應(yīng)的行政管理職能，理應(yīng)為其他依照法律從事公務(wù)的人員。

(二)對(duì)協(xié)助事項(xiàng)內(nèi)涵理解的不同導(dǎo)致管轄不明

2000年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過立法解釋，明確了村民委員會(huì)等村基層組織人員在從事以下七項(xiàng)工作時(shí)屬于我國(guó)刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，屬于國(guó)家工作人員之列：“(1)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；(2)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；(3)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；(4)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；(5)代征、代繳稅款；(6)有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；(7)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”?！按骞佟敝挥性谛惺惯@七項(xiàng)職責(zé)時(shí)才屬于依法從事公務(wù)行為，才具有國(guó)家工作人員的身份。

征地補(bǔ)償款發(fā)放存在土地丈量、登記造冊(cè)、申報(bào)、領(lǐng)取、發(fā)放土地補(bǔ)償款等不同階段，這均是協(xié)助政府履行職務(wù)因而“協(xié)助”的認(rèn)定是一個(gè)過程，從兩起改變定性案件看，案發(fā)時(shí)涉案人員“協(xié)助”的職能并未結(jié)束，同處于補(bǔ)償款發(fā)放的過程，因此兩起案件侵吞的均是公款。對(duì)“協(xié)助”的認(rèn)定僅從靜態(tài)角度認(rèn)定，不符合基層征地的現(xiàn)實(shí)情況。

(三)對(duì)補(bǔ)償款屬性認(rèn)定存在隨意性、不確定性

現(xiàn)實(shí)情況下，補(bǔ)償款的性質(zhì)存在一定的特殊性，在確定具體款項(xiàng)性質(zhì)時(shí)需要綜合實(shí)際情況、準(zhǔn)確認(rèn)定其實(shí)質(zhì)。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。新《土地管理法》取消了關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)不得分配的規(guī)定后，村集體通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議產(chǎn)生決議，決定土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用。盡管征地補(bǔ)償款最終會(huì)發(fā)到集體或個(gè)人手中，但是征地款的來源是由國(guó)家或地方政府支付。為了保證國(guó)家的款項(xiàng)不流失，從而發(fā)到被征地集體組織或個(gè)人手中，對(duì)征地款的性質(zhì)應(yīng)從征地款辦理環(huán)節(jié)上給予正確的認(rèn)定，便于對(duì)該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪進(jìn)行準(zhǔn)確定性。就征地補(bǔ)償款而言，有的征地補(bǔ)償款是發(fā)給村民的，有的歸村集體所有，還有的是給村民發(fā)放后村集體剩余的，因此補(bǔ)償款是屬于公款還是村集體資金認(rèn)定并不一致。

涉案款的性質(zhì)要從來源、協(xié)助過程、侵吞手段予以總結(jié)分析，而不能簡(jiǎn)單以征地補(bǔ)償款是否補(bǔ)償村集體、撥款集體賬戶為判斷標(biāo)準(zhǔn)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，后兩起改變定性的案件中補(bǔ)償款的來源與張某某一案相同，僅以是否撥到村集體的賬戶判斷案件性質(zhì)存在偏差，容易導(dǎo)致判決罪名不一致，案件定性混亂。

(四)判決本身不統(tǒng)一、沒有做到同案同判

刑法修正案(九)出臺(tái)前，關(guān)于貪污犯罪是按照涉案金額量刑的，但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法律適用的進(jìn)程等因素的影響，量刑早已突破刑法原第三百八十三條的規(guī)定，1萬以下涉案金額實(shí)踐中基本已排除在立案范圍之外，甚至10萬元以下金額也多為緩刑，這一定程度上破壞了刑法適用的嚴(yán)肅性；另一方面由于村干部涉案金額相對(duì)較低，判決的隨意性導(dǎo)致法律適用的不統(tǒng)一。如上述我院辦理的六起案件，涉案金額與量刑沒有規(guī)律可言，一定程度上影響了判決的震懾作用，也不利于農(nóng)村職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

三、解決定性分歧的方法和思路

(一)立法上予以完善，明確基層組織人員案件管轄機(jī)關(guān)

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只對(duì)基層組織人員少數(shù)職務(wù)犯罪有管轄權(quán)，其他犯罪由公安機(jī)關(guān)管轄。而現(xiàn)實(shí)情況，隨著國(guó)家管理職能不斷落實(shí)到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將部分管理權(quán)限賦予村干部。由于村干部本身具有的素質(zhì)且缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，村干部掌管資金名目眾多，不同種類混同，致使司法實(shí)踐中村干部犯罪管轄難以界定、性質(zhì)難以把握。案件管轄的不確定性一方面造成推諉和爭(zhēng)議，致使案件不能得到及時(shí)查處；另一方面對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定造成了影響。所以應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況確定檢察機(jī)關(guān)為查辦此類犯罪案件的專門管轄部門，即凡屬農(nóng)村基層組織成員利用職務(wù)之便的犯罪案件，應(yīng)本著“誰(shuí)受理、誰(shuí)初查”的原則處理，以避免出現(xiàn)法律真空的現(xiàn)象，同時(shí)還可以節(jié)約司法成本，保持對(duì)此類犯罪的打擊力度。

(二)加強(qiáng)檢法機(jī)關(guān)溝通，共同頒布典型指導(dǎo)案例

由于村干部雙重身份、雙重職能、資金雙重屬性，司法機(jī)關(guān)在懲治此類犯罪時(shí)面臨兩難，導(dǎo)致此類案件兩罪(貪污罪、職務(wù)侵占罪)重合度越來越高、區(qū)分難度越來越大。這就有必要加強(qiáng)檢法機(jī)關(guān)的溝通，通過典型案例指導(dǎo)立案、審判。由于個(gè)別判決忽視說理闡述，以是否撥付村賬戶的形式予以定性，一定程度上造成了判決的不統(tǒng)一。如在張某等三人貪污案中，法院以此15000元撥付村集體賬戶為由，簡(jiǎn)單將款項(xiàng)認(rèn)定為集體資金。事實(shí)上，案件中張某三人從地上物清點(diǎn)、登記之初就著手騙取補(bǔ)償款，并通過協(xié)助職能，將不應(yīng)登記的地上物予以清點(diǎn)，事后從村集體賬戶將錢取出私分。涉案款項(xiàng)自始至終都是公款，不應(yīng)以撥付到村集體賬戶而性質(zhì)發(fā)生改變。國(guó)家已將款項(xiàng)撥出并轉(zhuǎn)移到農(nóng)村集體名下，但在沒有發(fā)放給村民前仍然是公款(白某等七人貪污即屬此種情況，判決卻改為職務(wù)侵占)。這些特殊情況都需要司法機(jī)關(guān)通過典型案例予以明確，不斷解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。

(三)改變立案考核模式，真正做到有案必管、有案必立

目前檢察機(jī)關(guān)的考核機(jī)制主要包含查辦職務(wù)犯罪案件數(shù)量，如果法院改變定性，不能算做立案數(shù)，這就影響了偵查人員處理案件的積極性。涉及到交叉管轄、管轄不明的情況，偵查人員在案件處理方式上不能真正做到有案必立，更多從考核計(jì)分方面考慮，影響了案件處理的及時(shí)性。如果現(xiàn)實(shí)中再次出現(xiàn)白某等七人與張某等三人類似案件，是由檢察機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)立案？因此，要破除現(xiàn)階段村干部職務(wù)犯罪管轄、定性的分歧，檢察機(jī)關(guān)要從自身入手，改變機(jī)械化的考核模式，從案件辦理的法律效果和社會(huì)效果入手，多角度、多層次評(píng)價(jià)案件辦理。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格遵循管轄制度，嚴(yán)禁辦理非管轄案件，但對(duì)于此類補(bǔ)償款案件不應(yīng)因?yàn)榉ㄔ旱膫€(gè)別判決，對(duì)現(xiàn)實(shí)案件予以推諉，要真正做到在法律規(guī)定下有案必管。

(四)同案同判，體現(xiàn)刑法嚴(yán)肅、展現(xiàn)案件影響力

罪刑均衡具體體現(xiàn)是重罪重判、輕罪輕判。要實(shí)現(xiàn)對(duì)侵占補(bǔ)償款犯罪處罰的罪刑均衡，就要準(zhǔn)確認(rèn)定資金性質(zhì)，以查明事實(shí)和現(xiàn)行法律規(guī)定為準(zhǔn)則，杜絕“罪刑異位”。如在白某等七人案件中，鎮(zhèn)政府撥付給村會(huì)計(jì)的補(bǔ)償款，除村自留款外還包括補(bǔ)償給個(gè)別村民的補(bǔ)償款，在補(bǔ)償款尚未發(fā)放前，其性質(zhì)沒有改變——公款。但從案件情節(jié)看，七人私分補(bǔ)償款，每人分得20000元，總金額140000元，對(duì)于主犯應(yīng)判處10年以上徒刑。在沒有其他減輕處罰的情況下，如判處十年以上有期徒刑，與其所得金額不對(duì)稱。審判機(jī)關(guān)考慮到此種原因，變更罪名使其刑期降檔判處，造成罪刑異位，破壞了刑法的嚴(yán)肅性。因此，審判機(jī)關(guān)要結(jié)合刑法修正案(九)，細(xì)化量刑標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確做到同案同判，體現(xiàn)判決影響力。

(責(zé)任編輯：李江貞)

2016-06-14

李祖興(1983-)，男，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院辦公室副主任。

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1672-1500(2016)03-0057-04