慶 玲（中共四川省委黨校 四川 成都 610000）

從第三方評估角度看基層政府依法行政現(xiàn)狀

慶 玲（中共四川省委黨校 四川 成都 610000）

依法行政是依法治國的核心內(nèi)容，基層政府是實現(xiàn)依法行政這一執(zhí)政理念的第一戰(zhàn)場，基層群眾作為最大的執(zhí)法客體，其行政人員和群眾法律意識及文化素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到我國依法治國進程，依據(jù)多次對部分基層人民政府依法行政狀況的調(diào)研結(jié)果，從第三方評估的客觀角度看，現(xiàn)階段基層人民政府的行政管理正逐步向法治方向邁進，但在執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、違法不究、體制不順、行政救濟及時性差、行政權(quán)力受制約監(jiān)督程度不夠等方面問題的依舊存在。

第三方評估 基層政府 依法行政現(xiàn)狀

一、現(xiàn)階段第三方評估的基本情況

第三方評估，就是由獨立的第三者，或者委托一個第三者，對政府的績效進行評估。第三方評估彌補了以往政府自我評估的嚴重缺陷，在促進政府建設(shè)、政府管理創(chuàng)新方面都起到了重大的作用。本屆政府將第三方評估作為了政府管理創(chuàng)新的一個重要突破口。2014年，國務(wù)院督查政策落實時首次引入第三方評估。2015年8月，國務(wù)院常務(wù)會議專門聽取了重點落實第三方評估的情況。①此后，一些中央機構(gòu)和地方部門紛紛委托第三方進行有關(guān)評估。第三方評估彌補了以往政府自我評估的嚴重缺陷，在促進政府建設(shè)、政府制度創(chuàng)新等方面都起到了巨大的推動作用。為貫徹落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，依據(jù)川府發(fā)[2011]6號文印發(fā)的《四川省市縣政府依法行政評估指標(biāo)》及其修訂版《四川省市縣政府依法行政評估指標(biāo)細則》規(guī)定的：依法行使行政職權(quán)、行政決策行為規(guī)范、行政執(zhí)法機制完善、行政執(zhí)法行為規(guī)范、行政審批高效便民、嚴格行政執(zhí)法人員管理、政府信息依法公開、行政救濟合法公正及時、行政權(quán)力受到制約監(jiān)督、追究執(zhí)法過錯責(zé)任、提升法治意識和能力、落實保障措施共計十二個大項指標(biāo)，我們對四川省部分基層政府依法行政的現(xiàn)狀進行了跟蹤調(diào)查。通過大量一對一的調(diào)查問卷、深度訪談、分組座談會等調(diào)查手段的綜合運用，掌握了部分基層政府依法行政情況的客觀數(shù)據(jù)，并在科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)上形成了現(xiàn)階段基層政府依法行政情況的概況分析。雖然只是針對了部分基層政府的第三方評估采樣，但由于在進行評估選點時就先行對評估對象進行了篩選，注意了不同行政區(qū)劃、不同區(qū)域位置、不同政治經(jīng)濟文化發(fā)展水平的兼顧，所以，論文中從第三方評估角度得出的基層政府依法行政現(xiàn)狀的結(jié)論是真實、可靠、有效的。

二、第三方評估中折射的基層政府依法行政現(xiàn)狀

（一）從第三方評估的角度反映出的我國基層依法行政工作取得主要的成效

依法行政是依法治國的核心內(nèi)容?；鶎诱菍崿F(xiàn)依法行政這一執(zhí)政理念的第一戰(zhàn)線，基層群眾作為最大的執(zhí)法客體，其行政人員和群眾法律意識及文化素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到我國依法治國進程，從第三方評估的客觀角度看，現(xiàn)階段基層人民政府的行政管理在逐步向法治方向邁進，但在執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、違法不究、體制不順、行政救濟及時性差、行政權(quán)力受制約監(jiān)督程度不夠等方面的問題依舊存在。通過對部分基層政府第三方評估結(jié)果的歸納分析，可以看到，近年來，基層人民政府的工作面貌發(fā)生較大變化，在推進依法行政的道路上取得了一定成效。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．從行政觀念與意識轉(zhuǎn)變上看，基層行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員行政合法性、行政合理性觀念有所加強，思想觀念開始由人治向法治的邁進。在日常工作中，基層行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話基本能體現(xiàn)依法行政的內(nèi)容，發(fā)布的行政管理文件也能體現(xiàn)依法行政的精神。整體來看，行政機關(guān)工作人員依法行政的基本知識普遍得到提高，合法行政、程序至上觀念較以前有了顯著增強，行政職權(quán)和行政職責(zé)相關(guān)聯(lián)的責(zé)任意識初步形成，在執(zhí)法中，需防止因違法行政導(dǎo)致行政訴訟的意識逐步增強。第三方評估中發(fā)現(xiàn)，基層行政機關(guān)工作人員的執(zhí)法手段上有了一定的改進。據(jù)受訪群眾反映，基層執(zhí)法中基本上杜絕了暴力執(zhí)法現(xiàn)象，針對行政執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)培訓(xùn)工作開展較多，大多數(shù)執(zhí)法人員沒有出現(xiàn)“甩臉色”現(xiàn)象。

2．從行政服務(wù)觀念上看，行政權(quán)力的民主性、公開性、公正性、便民性正得到越來越多的重視?；鶎有姓C關(guān)普遍認識到傳統(tǒng)行政“管理性”特征的弊端，積極的向“服務(wù)型”行政邁進，并在自身改革內(nèi)需的推進下積極探索適應(yīng)新常態(tài)發(fā)展，適應(yīng)人民群眾新要求的一些改革舉措，包括建立完善各類行政服務(wù)中心、清理各種行政規(guī)范性文件、簡化行政程序等。受訪群眾普遍表示政府公共服務(wù)能力有所提升，體現(xiàn)在：首先，大部分區(qū)縣的市容、市貌以及社會治安狀況近年來有很大的改善，市民對生活環(huán)境的滿意度較高；其次行政審批較為規(guī)范，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)完善。絕大多數(shù)第三方評估受訪群眾認為，社區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的建設(shè)有成效，群眾去政務(wù)中心辦理相關(guān)手續(xù)，快捷便利，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施完善。

3．從行政管理機制上看，行政決策合法化機制，行政執(zhí)法規(guī)范化機制，行政監(jiān)督制度化機制，行政評估民主化機制不斷建立、完善。第三方評估中，受訪群眾反映，基層政府建立和完善了社會公示和社會聽證制度，疏通了公眾參政議政渠道，政務(wù)公開的基礎(chǔ)工作得到了較大改善。尤其是聽證制度在實踐中逐步開展。

（二）從第三方評估的角度審視當(dāng)前基層依法行政工作存在的具體問題：

通過一定數(shù)量基層政府依法行政第三方評估的采樣，在總結(jié)了大量一對一的深度訪談記錄和座談會紀(jì)要后發(fā)現(xiàn)，參訪人員對基層政府依法行政工作存在的問題較有共識。總結(jié)起來，主要有以下幾點：

1．依法行政工作宣傳不到位。依法行政工作在基層開展起來仍有困難，群眾對工作理解不到位，政府部門主動深入群眾不夠，溝通交流不暢，主要體現(xiàn)在干部依法行政的做法群眾不理解，局部地方還有干群關(guān)系不和諧的例子。例如在重點項目的拆遷工作中，部分群眾不理解、不支持甚至有抵觸情緒。

2．基層政府的誠信力度欠缺。在第三方評估調(diào)查中，群眾反應(yīng)很謹慎，甚至有受訪群眾擔(dān)憂受到打擊報復(fù)。受訪群眾反映，依法行政的制度有，但是基層群眾更希望看到落實，特別是監(jiān)督機制的落實。此外，部分地方基層干群關(guān)系較為對立，尤其是村支書和村民之間的關(guān)系，第三方評估調(diào)查中甚至有村支書指斥“所有的群眾都是刁民，都應(yīng)該立即抓起來”，可見，雙方的矛盾還有待化解。當(dāng)然，大部分群眾對村干部還是較為信任。某些地方的群眾也表示“村干部是自己選舉出來的，他們很信任村干部，少數(shù)村民確實存在刁難情形”。

3．基層政府目標(biāo)管理責(zé)任制尚待細化?；鶎诱娜粘９ぷ鞣绞胶头秶枰鞔_，對職權(quán)、職責(zé)、程序的規(guī)定亟待完善，具體體現(xiàn)在受訪群眾認為，干部該管的沒管好，不該管的管了，和政府打交道的過程繁瑣，較難適應(yīng)。

4．“信法”、“信訪”理念沖突依舊存在。受訪群眾多數(shù)談到了當(dāng)前一個普遍的現(xiàn)象，群眾信訪不信法。這一現(xiàn)象從側(cè)面反映出當(dāng)前基層政府的依法行政工作的群眾基礎(chǔ)不夠深，依法行政工作還沒有在基層群眾心里扎根。政府對依法行政工作宣傳培訓(xùn)力度不夠是造成群眾的法律意識不夠的原因之一。

5．基層政府懶政現(xiàn)象突出，公正執(zhí)法、文明執(zhí)法亟待加強。具體體現(xiàn)在有不少受訪群眾反映：超載、運沙車威脅生命安全，長期得不到根治；食品衛(wèi)生安全狀況依舊令人擔(dān)憂；建筑材料安全隱患嚴重，長期無相關(guān)行政機關(guān)啟動實質(zhì)性檢查；城區(qū)公管房的衛(wèi)生、綠化問題無人重視；部分公共設(shè)施維護工作差等；注水豬肉的問題長期存在，執(zhí)法部門長期不能根治，在群眾反映強烈之后，才對個別攤點進行突擊整治。黨的十八屆四中全會提出：“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度……建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度……全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制?！雹谌欢?，在第三方評估采樣中，群眾對基層政府行政執(zhí)法中的“行政不作為”“選擇性執(zhí)法”，“運動式執(zhí)法”現(xiàn)象反映較多，且在執(zhí)法過程中采用的柔性執(zhí)法的手段不夠。這說明，我們的基層政府在在規(guī)范執(zhí)法、創(chuàng)新執(zhí)法方面尚待改進，相關(guān)機構(gòu)和人員的執(zhí)法責(zé)任必須進一步認真落實。③

6．部分基層政府在行政決策的科學(xué)化、民主化方面重形式輕落實。首先，某些基層政府行政決策的聽證程序流于形式。政府采用了聽證程序，但從座談人員的反映來看，他們都認為聽證程序“沒有用”、“用處不大”或者“還是領(lǐng)導(dǎo)說了算”；其次，行政決策群眾參與的深度和廣度太窄。在某些事項上能公開聽取群眾的意見，但涉及到某些與民生相關(guān)的重大事項上仍然做的不夠。再次，行政決策的科學(xué)化存在問題，使執(zhí)法的可控性較差。例如，評估中群眾反復(fù)提到農(nóng)村的拆遷征地補償辦法的補償標(biāo)準(zhǔn)問題，普遍認為相對于現(xiàn)在物價的水平明顯過低，原有的賠償標(biāo)準(zhǔn)遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)有的形勢需要；集體土地上的附著物沒有具體的補償標(biāo)準(zhǔn)，造成部分農(nóng)民漫天要價，執(zhí)法人員無法控制，易導(dǎo)致暴力執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)；最后，堅持政府規(guī)范性文件合法性審查方面仍存在某些問題，部分群眾認為，應(yīng)確保政府制定的行政規(guī)范性文件的合法性、可行性。

7．政務(wù)公開工作須要進一步加強。從形式上看政務(wù)公開工作初具模型，一些常規(guī)工作流程實現(xiàn)了公開，基本的公開設(shè)施渠道已經(jīng)建立，但對重大事項的宣傳、群眾參與以及公示工作還不夠到位。例如有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)建立了電子政務(wù)系統(tǒng)，但因系統(tǒng)信息更新速度慢、村民的輔導(dǎo)工作不到位，致使電子政務(wù)系統(tǒng)功效發(fā)揮不夠。

認真總結(jié)第三方評估中各級基層政府依法行政所取得的成效與經(jīng)驗，我們可以看到，近年來，各級基層政府在推進依法行政工作中進行了積極的探索，取得了初步的成效。在第三方評估涉及的各個地方和各個評估階段都可以感受到廣大人民群眾對加快基層政府依法行政進程的期待。從這種期待中可以感受到基層政府依法行政的現(xiàn)實狀態(tài)離廣大人民群眾的要求還有較大的差距。依法行政是一個具有長期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，在推進依法行政的過程中必然面臨很多困難、問題和阻力。但盡管如此，基層政府依法行政的進程不能停滯，必須采取切實有力的措施，使得我們依法行政工作能夠達到更好的實際效果。基層的依法行政工作直接影響著黨群、干群關(guān)系，阻礙著社會經(jīng)濟健康發(fā)展，若不及時予以解決，將影響依法治國，建設(shè)法治國家的進程。

【責(zé)任編輯：金煒】

注釋

①http://www.chinanews.com/gn/2014/09-01/6551510.shtml.中國新聞網(wǎng).2016年10月20日訪問.

②十八屆四中全會公報[N].http://www.gx.xinhuanet.com/focus/2015-01/22/c_1114087041.htm新華網(wǎng).2016.10月20訪問..

③http://news.ifeng.com/a/20151125/46378823_0.shtml.鳳凰資訊.2016年10月10訪問.

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2016-09-12

慶 玲（1975—），碩士，中共四川省委黨校行政學(xué)院，副教授，研究方向：行政法、行政訴訟法、勞動與社會保障法。