劉連成

我國土地征收制度存在的問題及其完善措施

劉連成

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠，233030

我國各地土地征收制度尚不完善，以致土地征收事件頻發(fā)，不少地方嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，影響了社會(huì)的安定。運(yùn)用定性分析的方法，闡釋了我國土地征收制度的相關(guān)理論，為土地征收提供合法性依據(jù)。指出了土地征收中的現(xiàn)實(shí)問題及引發(fā)的不良后果，進(jìn)而深入分析問題產(chǎn)生的原因。最后，針對(duì)存在的問題提出了完善土地征收制度的合理建議：我國土地征收制度的完善，需要從制度、法律等各方面綜合考量，統(tǒng)籌兼顧，才能真正發(fā)揮其保障作用。

集體土地所有權(quán)；土地征收；公共利益；權(quán)益保障

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民安身立命的根本，從古至今土地都與農(nóng)民生死攸關(guān)。隨著工業(yè)化與城市化的迅速發(fā)展，農(nóng)村土地被大量征收。但我國土地征收制度并不完善，如征收中行政權(quán)力濫用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、程序不健全等，使農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，激化社會(huì)矛盾，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

土地征收是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)性工作。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)土地征收已有較多研究，主要集中在集體土地產(chǎn)權(quán)改革、土地征收公益性、土地征收補(bǔ)償制度、土地征收程序等方面。關(guān)于集體土地產(chǎn)權(quán)改革，張紅等主張將集體土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰，引入市場機(jī)制，進(jìn)行股份化改革［1］；關(guān)于土地征收公益性，黃祖輝等主張公益性是依法行使土地征收權(quán)的唯一前提［2］，張峰學(xué)認(rèn)為公共利益的范圍應(yīng)采用概括式和列舉式相結(jié)合的方式［3］；關(guān)于土地征收補(bǔ)償制度，宋志強(qiáng)等認(rèn)為土地征收補(bǔ)償應(yīng)確立以市場定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［4］；張曉玲等認(rèn)為土地補(bǔ)償安置方式采取實(shí)物補(bǔ)償、入股安置補(bǔ)償、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式［5］；關(guān)于土地征收程序，梁慧星建議創(chuàng)新土地征收補(bǔ)償案件程序，將土地征收案件作為特別訴訟案件處理［6］，李長健等主張引入公共利益的審查程序［7］。我國對(duì)于土地征收的部分相關(guān)理論研究已相當(dāng)成熟，但仍有許多理論制度需要完善，如公共利益審查制度、公眾參與制度等。完善土地征收制度，不僅具有規(guī)范國家權(quán)力、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要作用，而且還蘊(yùn)含了關(guān)注農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要意義。

1 關(guān)于土地征收制度的相關(guān)理論

1.1 關(guān)于集體土地所有權(quán)

土地作為一種稀缺資源，是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地與權(quán)利密不可分。土地權(quán)利的歸屬影響土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，合理的土地制度有利于提高土地利用效率，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［8］。我國現(xiàn)有土地制度別具特色，實(shí)行二元土地所有制結(jié)構(gòu)，土地屬于國家所有和農(nóng)民集體所有［9］。

集體土地所有權(quán)是指土地屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)該土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是體現(xiàn)集體組織公共利益的私權(quán)利集合［10］。我國特殊的所有制結(jié)構(gòu)，使土地所有權(quán)具有獨(dú)特的法律特征。集體土地所有權(quán)作為物權(quán)形式的一種，并不是一種真正意義上的所有權(quán)，其收益權(quán)能和處分權(quán)權(quán)能并不完整［11］，加之權(quán)利主體的不確定性和權(quán)利性質(zhì)的模糊性，使農(nóng)民的權(quán)益易遭受侵害并難以救濟(jì)。

1.2 關(guān)于土地征收

1.2.1 土地征收

土地的稀缺性和不可再生性以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得土地的社會(huì)屬性日益突顯［12］。19世紀(jì)末期，許多國家基于公共利益的需要，開始對(duì)具有私權(quán)性質(zhì)的集體土地設(shè)定必要的限制，用來解決社會(huì)利益與個(gè)人利益之間的矛盾。

土地征收一般指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，強(qiáng)制取得其他民事主體的土地并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N行政行為［13］。盡管各個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地所有制形式千差萬別，但土地征收的本質(zhì)是一樣的：為了公共利益，國家強(qiáng)制取得土地，并給予補(bǔ)償。

1.2.2 土地征收的法律特征

（1）公益性。公共利益是土地征收權(quán)得以行使的前提。土地的社會(huì)屬性要求國家必須對(duì)集體土地進(jìn)行必要的限制。土地征收的出現(xiàn)，使公權(quán)力與私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)的原則發(fā)生沖突，甚至出現(xiàn)公權(quán)力嚴(yán)重侵害私有財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象［14］。但土地征收畢竟是強(qiáng)制取得私有財(cái)產(chǎn)的行為，為了防止土地征收權(quán)的濫用，各國都設(shè)定了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，以此來解決土地征收權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)之間的矛盾。為公共利益目的而征收土地，是世界各國普遍遵循的準(zhǔn)則。

（2）補(bǔ)償性。合理補(bǔ)償是土地征收的關(guān)鍵。西方發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的土地征收理論認(rèn)為，只有公共利益與補(bǔ)償同時(shí)具備方可進(jìn)行土地征收。法律必須對(duì)土地征收補(bǔ)償作出規(guī)定，若無相應(yīng)補(bǔ)償規(guī)定，土地征收則違憲，這就是所謂的一攬子條款。枟德國基本法枠規(guī)定，立法機(jī)關(guān)在制定土地征收法律時(shí)，必須同時(shí)規(guī)定相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法律不得委托或授權(quán)下級(jí)法規(guī)代為規(guī)定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，否則，該項(xiàng)土地征收規(guī)定就不能適用，這被稱作“唇齒條款”［15］。國家通過強(qiáng)制征收取得被征收人的土地，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人所作出的特別犧牲給予合理補(bǔ)償，這符合公平的法治觀念。

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（3）正當(dāng)程序性。土地征收過程中，除了要在實(shí)體方面設(shè)立公共利益的限制外，在程序方面也應(yīng)嚴(yán)格控制。西方發(fā)達(dá)國家尤為重視程序問題，國家在進(jìn)行土地征收時(shí)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，以此來避免政府濫用行政權(quán)力而損害農(nóng)民的合法權(quán)益。政府如果在土地征收過程中違反法定程序，濫用權(quán)力，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2 我國土地征收過程中存在的問題及其消極影響

2.1 我國土地征收過程中存在的問題

各國都普遍設(shè)立了土地征收的相關(guān)法律制度，其立法宗旨是：通過法律規(guī)制來規(guī)范政府的土地征收行為，防止權(quán)力濫用，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，保障土地征收順利進(jìn)行，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。我國現(xiàn)有的土地征收行為存在諸多問題，并引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾。我國土地征收存在的問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，征收頻繁，浪費(fèi)嚴(yán)重。自從土地征收制度產(chǎn)生以來，土地征收的頻率越來越高，征收的土地越來越多。然而，被征用來的土地并沒有完全開發(fā)利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有將近一半的征用土地處于閑置狀態(tài)，征而不用、農(nóng)田荒廢的現(xiàn)象十分突出，造成土地資源大量浪費(fèi)［16］268。第二，補(bǔ)償過低，分配不公。土地征收要保障征收以后被征收人的生活水平不低于征收之前，但我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，在法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，實(shí)際的補(bǔ)償采用較低標(biāo)準(zhǔn)，即使農(nóng)民依法獲得補(bǔ)償，許多補(bǔ)償款也沒有及時(shí)發(fā)放到農(nóng)民手中。農(nóng)民實(shí)際獲得的補(bǔ)償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際價(jià)值［17］。另外，在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，土地補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)混亂，分配方案不公。有的地方按人口補(bǔ)償，有的地方按土地?cái)?shù)量補(bǔ)償，對(duì)于出嫁女能否分得補(bǔ)償款問題，各地的標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別，這些都造成了土地征收補(bǔ)償?shù)幕靵y和不公。第三，權(quán)力濫用，腐敗頻發(fā)。在土地征收過程中，許多地方政府無視法律規(guī)定，越權(quán)審批、違法征地、不按法定程序征收等現(xiàn)象仍然存在。由于相關(guān)法律監(jiān)管體系不完善，因土地征收產(chǎn)生的腐敗案件大量存在，不少貪污賄賂案件多與土地征收有關(guān)［16］269。

2.2 我國土地征收問題引發(fā)的消極影響

土地征收中存在的問題引發(fā)了許多更為嚴(yán)重的社會(huì)問題，主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，耕地面積減少，危及糧食安全。由于征收過度，大量耕地被征用，為了規(guī)避法律，甚至有大量耕地先被閑置而后再進(jìn)行征收，造成了耕地面積大量減少。耕地面積的大量減少，使得糧食安全問題成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不容忽視的安全隱患。第二，失地農(nóng)民增多，貧富差距增大。土地征收使農(nóng)民失去了基本的物質(zhì)生產(chǎn)資料，也失去了基本的社會(huì)生活保障。農(nóng)民從土地征收中獲得的收益少之又少，開發(fā)商卻從房地產(chǎn)行業(yè)中攫取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，這使我國貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，既有悖于社會(huì)公平，又不利于社會(huì)穩(wěn)定。第三，暴力事件頻發(fā)，影響社會(huì)安定。土地征收引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，其中補(bǔ)償不合理是矛盾出現(xiàn)的首要根源［16］270。在土地征收過程中，矛盾重重，糾紛不斷，出現(xiàn)許多大規(guī)模的群體性沖突事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)的安定與發(fā)展。

為何土地征收頻頻出現(xiàn)問題，許多人甚至不惜以生命來對(duì)抗國家土地征收，歸根結(jié)底，都是一個(gè)關(guān)乎利益的問題，即農(nóng)民和農(nóng)村集體利益受到損害的問題?，F(xiàn)今，政府為了自身利益，將城市建設(shè)等同于公共利益，大肆征收土地，但對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償卻不盡合理，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。在土地征收中，公權(quán)力的濫用導(dǎo)致了私權(quán)利的損害。

3 我國土地征收問題產(chǎn)生的原因

我國土地征收問題是由多方面因素共同造成的，其中既有深層次原因，又有淺層次原因。深層次原因主要是利益誘導(dǎo)、雙方力量差異懸殊，淺層次原因主要是制度上的缺失與不合理。深淺層次原因往往相互影響，增加了問題的復(fù)雜性。

政府自身利益需求與商人逐利是土地征收啟動(dòng)的根本原因。

（1）關(guān)于政府利益。政府通過出賣土地獲得財(cái)政收入，即土地財(cái)政。土地財(cái)政在政府財(cái)政收入中占有重要地位，許多地方土地財(cái)政收入占到政府總財(cái)政收入的五成左右。之所以會(huì)形成土地財(cái)政，主要有如下幾個(gè)原因：第一，政府行政成本過高。我國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，部分職能交叉重疊，行政成本較高。第二，GDP政績觀。過去GDP總量一直是衡量政府官員業(yè)績的重要指標(biāo)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的首要任務(wù)，使政府財(cái)政支出力度不斷加大。第三，農(nóng)業(yè)稅的免除。2004年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅制度，極大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也使地方財(cái)政收入不斷減少，為滿足財(cái)政支出的需要，政府開始尋求其他途徑的收入。

（2）關(guān)于商人逐利。“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往”，追逐利益是商人的本性。我國人口眾多，住房需求大，中國人對(duì)私有住房的特殊偏好以及投機(jī)行為的盛行，給房地產(chǎn)行業(yè)帶來了巨大商機(jī)［16］271。大商人擁有雄厚的資金、廣泛的人脈，往往

能夠?qū)φ耐恋卣魇招袨楫a(chǎn)生重要影響。

3.2 政府強(qiáng)權(quán)與農(nóng)民權(quán)益保障缺位失衡嚴(yán)重

（1）政府的強(qiáng)勢(shì)地位。土地征收是法律賦予政府的權(quán)力，該權(quán)力的行使以國家強(qiáng)制力作為后盾。在土地征收過程中，政府可動(dòng)用警察、法院甚至軍隊(duì)來保證土地征收的順利進(jìn)行。另外，我國漫長的集權(quán)歷史，導(dǎo)致政府主導(dǎo)的集權(quán)觀念根深蒂固。在這一強(qiáng)權(quán)背景下，政府基本能夠按照自己意愿來“保質(zhì)保量按時(shí)完成拆遷目標(biāo)”。

（2）農(nóng)民的弱勢(shì)地位。首先，農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)，法律素養(yǎng)偏低，對(duì)土地征收法律規(guī)定知之甚少，對(duì)本村事務(wù)也了解的不多，難以運(yùn)用法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，多數(shù)農(nóng)民集體及村民自治組織的自治程度不高，村民自治在很大程度上就是村干部的“管制”，這并非真正意義上的自治，并不能真正代表農(nóng)民集體的意志和利益，造成農(nóng)民權(quán)益保障嚴(yán)重缺位。

3.3 土地征收相關(guān)法律規(guī)定模糊不清

我國至今沒有一部專門規(guī)定土地征收的法律，散見于規(guī)章等層面的相關(guān)規(guī)定又模糊不清，甚至有些相互矛盾，這為土地征收權(quán)濫用提供了操作空間。例如，我國法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。但“集體”這一稱謂并不是嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語，包括枟憲法枠在內(nèi)的現(xiàn)行法律都未明確“集體”的法律內(nèi)涵，“集體”這一稱謂在現(xiàn)實(shí)中也找不到對(duì)應(yīng)的載體，既然權(quán)利主體連現(xiàn)實(shí)載體都找不到，就更談不上對(duì)權(quán)利受到侵害時(shí)的法律救濟(jì)，“集體”這一稱謂很難發(fā)揮所有者的功能［18］。法律規(guī)定土地征收必須以公共利益為前提，但公共利益的范圍除了枟憲法枠和枟土地管理法枠中的籠統(tǒng)規(guī)定外并沒有明確清晰的界定［19］，這就給予了政府較大的自由裁量權(quán)，為土地征收權(quán)的濫用提供了可能。

3.4 征收補(bǔ)償非市場化，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公平

土地征收補(bǔ)償過低是土地征收問題產(chǎn)生的主要原因之一。過去，我國一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國的土地征收補(bǔ)償機(jī)制也帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色，一直以較低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這種較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地實(shí)際價(jià)值嚴(yán)重不符，顯失公平。

3.4.1 土地征收補(bǔ)償基準(zhǔn)不合理

依據(jù)枟土地管理法枠第74條，我國耕地補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)是“耕地的年均產(chǎn)值”，耕地年均產(chǎn)值根本就不是土地的價(jià)值，只是土地實(shí)際價(jià)值的一部分，與土地市場沒有任何關(guān)系［20］。該補(bǔ)償基準(zhǔn)必然損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.4.2 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍小

我國土地征收補(bǔ)償費(fèi)用是按照年產(chǎn)值的“產(chǎn)值倍數(shù)”來計(jì)算的，現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)”標(biāo)準(zhǔn)雖然比修改前有了較大提高，但對(duì)失地農(nóng)民來說依然很低，政府在實(shí)際土地征收過程中，為了盡可能降低成本，通常以最低的產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，然后高價(jià)轉(zhuǎn)出，這種巨大的土地差價(jià)犧牲的是農(nóng)民的利益。我國土地征收補(bǔ)償范圍只有三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，也就是說，我國土地征收補(bǔ)償范圍僅限于土地的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，潛在的、預(yù)期的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并沒有計(jì)算在內(nèi)。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，土地作為一種重要的稀缺資源，只補(bǔ)償土地的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯然是不合理的，有失公平［21］。

3.4.3 土地征收補(bǔ)償方式單一

土地征收補(bǔ)償是指在土地征收過程中，政府對(duì)因土地征收而使利益受到損害的被征收人給予某種形式的補(bǔ)償，使被征收人的生產(chǎn)、生活水平不因土地征收行為而降低。我國法定土地征收補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償。單純的貨幣補(bǔ)償并不能完全滿足農(nóng)民的實(shí)際需要，具有諸多缺陷。首先，貨幣補(bǔ)償只能暫時(shí)解決農(nóng)民的當(dāng)前困境，當(dāng)補(bǔ)償金用盡后，農(nóng)民生活就失去了著落，這種貨幣補(bǔ)償沒有考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。其次，失地農(nóng)民面臨嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，大部分農(nóng)民由于缺乏一技之長，難以找到穩(wěn)定的收入來源，使后期生活得不到保障。

3.5 土地征收程序不完善

正義，是法律追求的價(jià)值目標(biāo)之一。正義包括實(shí)體正義與程序正義。程序法作為一種外在正義，如果缺乏對(duì)實(shí)體法的保護(hù)，那么實(shí)體法無論如何完善也無異于空中樓閣。我國一直存在“重實(shí)體，輕程序”的法律傳統(tǒng)，土地征收程序沒有得到足夠的重視［22］。

3.5.1 土地征收程序法律不完備

許多國家都對(duì)土地征收程序作了具體而詳細(xì)的規(guī)定，用來保障土地征收的透明度與公平性。我國雖然也有土地征收程序的相關(guān)規(guī)定，但大都是原則性的規(guī)定，并散落于不同的法律、法規(guī)和政策性文件之中，這些規(guī)范性法律文件缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性，在實(shí)踐中缺乏可操作性，很難真正發(fā)揮作用。

3.5.2 農(nóng)民參與程度低

根據(jù)我國土地征收的相關(guān)規(guī)定可知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批只有在獲得批準(zhǔn)并辦理完相關(guān)手續(xù)后，政府才以公告的方式通知被征收人，這種公告在本質(zhì)上是一種事后通知，村集體和農(nóng)民只能被動(dòng)接受。在土地征收過程中，無論是對(duì)公共利益的審查，還是對(duì)“兩審”程序的審查，農(nóng)民都不享有參與權(quán)，被排除在審查程序之外［23］。土地征收程序的封閉性與申訴途徑的不暢通，使被征收人不能充分地參與土地征收的過程，也難以對(duì)違法土地征收行為進(jìn)行有效制約，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

4 土地征收制度完善的相關(guān)建議

土地征收屬于行政行為，其本質(zhì)是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)。解決土地征收中存在的問題，就應(yīng)當(dāng)對(duì)公權(quán)力的行使予以規(guī)范，讓公權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，最大限度地保護(hù)私有權(quán)利。

4.1 完善土地征收相關(guān)配套制度

完善土地征收制度，就要切斷與土地征收有關(guān)的利益鏈條，完善相關(guān)配套制度。首先，政府要改革官員政績考核指標(biāo)。對(duì)政府官員的考核，不能僅看GDP績效，要把當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展同社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，統(tǒng)籌考量，全面發(fā)展。其次，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場的規(guī)制與管理，嚴(yán)厲打擊投機(jī)倒把行為，避免出現(xiàn)房地產(chǎn)市場泡沫，保證土地市場與房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。最后，要建立健全監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于土地征收，應(yīng)建立全方位的監(jiān)督體系，特別是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，要充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，政府上級(jí)部門及內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)也應(yīng)履行監(jiān)督職能，依法行使監(jiān)督權(quán)。除此之外，還要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督形式的多元化，如民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。

4.2 完善土地征收法律制度

4.2.1 明確相關(guān)法律界定

權(quán)利保障的前提是要有明確的權(quán)利界定。權(quán)利界定是整個(gè)權(quán)利系統(tǒng)中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。如果一項(xiàng)權(quán)利的權(quán)屬范圍、權(quán)利主體都不明確，那么就談不上對(duì)權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)。如土地征收中“公共利益”的界定就很不明確，使“公共利益”這一限定標(biāo)準(zhǔn)只能流于形式。對(duì)“公共利益”的界定，可以將概括式和列舉式結(jié)合起來進(jìn)行，這樣，既能夠保持一定的靈活性，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，又能夠在一定程度上限制政府的自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用。明確相關(guān)法律界定是立法中的基礎(chǔ)性工作。

4.2.2 完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制相脫節(jié)，帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式已不適應(yīng)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，同時(shí)也是引發(fā)征地糾紛的首要因素。我國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)引入市場機(jī)制，與市場經(jīng)濟(jì)相接軌，土地征收補(bǔ)償要能夠反映土地的實(shí)際價(jià)值，這不僅包括土地的直接價(jià)值，還包括土地的潛在、預(yù)期價(jià)值。要賦予農(nóng)民真正的議價(jià)權(quán)，不可“強(qiáng)買強(qiáng)賣”。另外，要堅(jiān)持公平補(bǔ)償、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?。建立多元化的補(bǔ)償方式，采用財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償和安置補(bǔ)償相結(jié)合的方式，保障失地農(nóng)民長期的生存與發(fā)展。

4.2.3 完善土地征收程序

土地征收既要遵循實(shí)體法要求，又要遵循程序法要求。保障被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)是正當(dāng)土地征收程序的必然要求。我國土地征收程序不合理，有待完善。首先，應(yīng)當(dāng)建立“公共利益”審查程序?！肮怖妗笔峭恋卣魇臻_始的前提，對(duì)其進(jìn)行審查尤為必要，“公共利益”審查可以由中立機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，保證政府和農(nóng)民能夠參與其中。其次，改革通知公告制度。改變過去事后公告的做法，在前置程序、審批環(huán)節(jié)開始前預(yù)先公告，讓農(nóng)民能夠提前知曉，同時(shí)，推行多樣化的公告形式，切實(shí)保障被征收人的知情權(quán)。最后，建立公正的聽證制度。聽證程序是程序公正的核心，對(duì)于關(guān)乎農(nóng)民切身利益的決定和行為，應(yīng)當(dāng)組織聽證會(huì)，真正為相關(guān)農(nóng)民提供表達(dá)意愿的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，在充分協(xié)商討論的基礎(chǔ)上作出決定。這既有利于政府依法辦事，又便于農(nóng)民接受，提高效率。

5 結(jié)束語

綜上所述，土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于我國土地征收制度不完善，土地征收中出現(xiàn)了許多問題，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的需要，土地征收有其存在的必然合理性，不能因噎廢食，要不斷完善土地征收法律制度及其相關(guān)配套制度。土地征收是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，需要從制度、法律等方面綜合考量，穩(wěn)步推進(jìn)，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定。

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（責(zé)任編輯：胡永近）

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2015-12-06

劉連成（1991－），山東東營人，在讀碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。