崔紅東

河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng),453007

韓國《環(huán)境政策基本法》的解析與啟示

崔紅東

河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng),453007

摘要：為完善我國新《環(huán)境保護(hù)法》中存在的環(huán)境權(quán)概念缺失、術(shù)語解釋欠缺、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際合作內(nèi)容未涉及、政府環(huán)境責(zé)任不清等方面的諸多問題和不足，通過研究韓國環(huán)境保護(hù)法體系，從法律的基本框架、主要內(nèi)容以及環(huán)境行政機(jī)構(gòu)體系等方面與韓國2013年新修改的《環(huán)境政策基本法》進(jìn)行對比分析，進(jìn)而從合理設(shè)置環(huán)境監(jiān)管模式、明確政府權(quán)責(zé)、引進(jìn)環(huán)境行政訴訟制度、政府轉(zhuǎn)型及簡政放權(quán)、建立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育等方面對今后我國新《環(huán)境保護(hù)法》的修改提出一些建議。

關(guān)鍵詞：新《環(huán)境保護(hù)法》；《環(huán)境政策基本法》；環(huán)境權(quán)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；環(huán)境保護(hù)法體系

目前,環(huán)境問題是我國面臨的最為嚴(yán)峻的問題，也是亟待解決的問題。而環(huán)境保護(hù)法在保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國家和個人的環(huán)境權(quán)益以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面起著相當(dāng)重要的作用。韓國政府根據(jù)環(huán)境發(fā)展的需要，最近三年修改或制定的環(huán)境單行法已達(dá)到90%以上，最終形成了以《環(huán)境政策基本法》為中心的比較完善的環(huán)境法體系。

目前，我國環(huán)境保護(hù)法體系還不夠完善，正處在調(diào)整環(huán)境保護(hù)政策、制定或修改環(huán)境保護(hù)法階段。我國新《環(huán)境保護(hù)法》尚存在環(huán)境權(quán)概念缺失、術(shù)語解釋欠缺、國際合作內(nèi)容未涉及、政府責(zé)任不清等方面的不足。本文研究分析韓國的《環(huán)境政策基本法》，以便為我國新《環(huán)境保護(hù)法》的制定提供借鑒和參考。

1韓國環(huán)境保護(hù)法

1.1韓國環(huán)境法律體系

韓國環(huán)境立法始于1963年的《公害防止法》。根據(jù)全北大學(xué)教授劉晨植教授的觀點(diǎn)，環(huán)境法的發(fā)展經(jīng)歷了公害防止法時代、環(huán)境保全法時代、環(huán)境政策基本法時代三個階段[1]。韓國環(huán)境問題始于經(jīng)濟(jì)開發(fā)5年計(jì)劃。伴隨著經(jīng)濟(jì)開發(fā)和工業(yè)化，韓國環(huán)境不斷遭到破壞，由此引發(fā)了諸多環(huán)境公害問題。為此，韓國政府于1963年11月5日頒布了第一部環(huán)境基本法——《公害防止法》。該法僅有21條，其主要目的是防止因工廠或重工業(yè)排放引起的大氣污染、水污染、噪音污染等。

由于《公害防止法》強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念，缺乏實(shí)效性，再加上工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，韓國環(huán)境問題越發(fā)嚴(yán)重，僅靠《公害防止法》已無法有效解決多樣化的環(huán)境問題。韓國政府為此調(diào)整了環(huán)境保護(hù)政策，于1977年12月31日又頒布了《環(huán)境保全法》，以此取代了《公害防止法》?！董h(huán)境保全法》的目的是為保障當(dāng)前國民及其子孫后代享有生活在健康舒適環(huán)境中的權(quán)利，并以全部環(huán)境問題為規(guī)制對象。另外，還新引入了環(huán)境影響評價制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物的總量控制制度、環(huán)境破壞或環(huán)境污染的事前預(yù)防措施。此時，韓國政府已認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，并在1980年修改憲法時增加了環(huán)境權(quán)。

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重工業(yè)的高速發(fā)展，環(huán)境問題呈現(xiàn)出多樣化趨勢，導(dǎo)致韓國政府必須根據(jù)污染領(lǐng)域的類別制定相應(yīng)的政策來應(yīng)對環(huán)境的惡化和各種環(huán)境問題。韓國政府于1990年8月1日又頒布了《環(huán)境政策基本法》，從此《環(huán)境保全法》被取代。在該法的指導(dǎo)下，又制定了《大氣環(huán)境保全法》《土壤環(huán)境保全法》《水質(zhì)及水生態(tài)系保全法》《飲用水管理法》《自然環(huán)境保全法》《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境犯罪管制特別措施法》《廢棄物國際移動及處理法》《有害化學(xué)物質(zhì)管理法》《下水道法》等一系列的單行環(huán)境法。從此，韓國形成了以《環(huán)境政策基本法》為中心的較為健全的環(huán)境法體系。

1.2韓國《環(huán)境政策基本法》的基本框架和主要內(nèi)容

1990年《環(huán)境政策基本法》頒布后，分別于1997年、1999年、2002年、2005年、2006年、2007年、2010年、2011年、2012年、2013年進(jìn)行了多次修改，其中2011年進(jìn)行了全面修改，形成了涵蓋可持續(xù)發(fā)展理念的比較健全的環(huán)境基本法體系。

1.2.1基本框架

韓國《環(huán)境政策基本法》共5章61條，由總則、環(huán)境保全計(jì)劃的制定、法制及財(cái)政上的措施、環(huán)境政策委員會和附則構(gòu)成。

第一章總則包括立法目的、立法理念、相關(guān)概念、國家及地方自治團(tuán)體職責(zé)和事業(yè)者的責(zé)任、國民的權(quán)利和義務(wù)、制污染者的責(zé)任原則、事前預(yù)防措施、促進(jìn)資源的節(jié)約及循環(huán)利用等。

第二章環(huán)境保全計(jì)劃的制定主要包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、基本國策、自然環(huán)境的保全及環(huán)境影響評價、紛爭調(diào)解及受害救濟(jì)等。

第三章法制和財(cái)政方面的措施主要有法律制度上的措施，給予地方自治團(tuán)體、事業(yè)者和在調(diào)查、研究及技術(shù)開發(fā)方面給予的財(cái)政支持。

第四章環(huán)境政策委員會及環(huán)境保護(hù)協(xié)會的設(shè)立。

第五章有關(guān)環(huán)境部長官的部分權(quán)限下放的事項(xiàng)。

1.2.2主要內(nèi)容

(1)立法目的。韓國《環(huán)境政策基本法》第一條規(guī)定：“本法通過明確有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國民權(quán)利和義務(wù)及國家的職責(zé)，確定環(huán)境政策的基本事項(xiàng)，從而預(yù)防污染環(huán)境和破壞環(huán)境，持續(xù)合理地管理和維護(hù)環(huán)境，使所有國民都能享受健康舒適的生活為本法的立法目的?！庇纱藖砜?，本法將可持續(xù)發(fā)展理念融入其中，并將之作為本法的基本原則。

(2)立法的基本理念。人與環(huán)境的和諧與平衡是本法的基本立法理念。通過改善環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)環(huán)境以營造舒適的環(huán)境，維持人與環(huán)境的和諧與平衡。

(3)基本原則。從該法的內(nèi)容來看，環(huán)境保護(hù)應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則、事前預(yù)防原則、促進(jìn)資源節(jié)約及循環(huán)利用的原則和制污者的責(zé)任原則等?？沙掷m(xù)發(fā)展原則早已成為韓國環(huán)境政策和環(huán)境立法的最根本的原則，并體現(xiàn)在各種環(huán)境保護(hù)法以及環(huán)境管理制度中[2]。

事前預(yù)防原則是預(yù)防環(huán)境污染和科學(xué)技術(shù)的危害性方面的具體體現(xiàn)，如《環(huán)境政策基本法》第35條和第41條分別明確規(guī)定了科學(xué)技術(shù)有害性的評價制度和環(huán)境影響評價制度。因此，環(huán)境法上的事前預(yù)防是指致力于在具體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和危險(xiǎn)防范的最初階段回避和減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，形成可預(yù)測的未來環(huán)境，尤其是保護(hù)和保存自然生活基礎(chǔ)的環(huán)境[3]。促進(jìn)資源節(jié)約及循環(huán)利用的原則在該法第1章第10條中有詳細(xì)規(guī)定。制污者責(zé)任原則在該法第7條中有明確規(guī)定*制污者責(zé)任原則主要是指因自身的行為或事業(yè)活動引起的環(huán)境污染或環(huán)境破壞，負(fù)有主動防止由此可能帶來的環(huán)境污染或環(huán)境破壞，對造成的環(huán)境污染或環(huán)境破壞負(fù)有恢復(fù)原狀的責(zé)任，并負(fù)擔(dān)受害者救濟(jì)費(fèi)用的原則。。

(4)環(huán)境保護(hù)基本制度及措施。環(huán)境保護(hù)基本制度主要有環(huán)境影響評價制度、環(huán)境容量制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、排放許可標(biāo)準(zhǔn)及其預(yù)告制度、環(huán)境信息公開制度、影響圈分類管理制度、環(huán)境保護(hù)教育制度、自然環(huán)境保護(hù)制度和紛爭調(diào)解及被害救濟(jì)制度等。

環(huán)境保護(hù)的基本措施主要有加強(qiáng)國際合作、地球環(huán)境保全措施、環(huán)境科學(xué)技術(shù)振興措施、促進(jìn)民間團(tuán)體的環(huán)保活動、科學(xué)技術(shù)有害性的評價措施、有關(guān)放射性物質(zhì)、環(huán)境性疾病及有害化學(xué)物質(zhì)的控制措施等。

(5)環(huán)境保護(hù)中各方的職責(zé)?！董h(huán)境政策基本法》第4～6條分別規(guī)定了環(huán)境保護(hù)中國家、地方自治團(tuán)體、事業(yè)者及國民的職責(zé)。

(6)成立環(huán)境政策委員會和環(huán)境保護(hù)協(xié)會。環(huán)境政策委員會是環(huán)境部長官為審議、咨詢《環(huán)境政策基本法》第58條第1款各項(xiàng)的事項(xiàng)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)。其中包括制定及修改國家環(huán)境綜合計(jì)劃的相關(guān)事項(xiàng)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、污染物排出許可標(biāo)準(zhǔn)及放流水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)事項(xiàng)。

環(huán)境保護(hù)協(xié)會屬于法人，主要負(fù)責(zé)環(huán)境保全的調(diào)查研究、技術(shù)開發(fā)及教育和宣傳、生態(tài)復(fù)原等方面的工作。

1.3韓國環(huán)境行政機(jī)構(gòu)體系

韓國環(huán)境部是主管環(huán)境的中央行政機(jī)關(guān)，也是環(huán)境領(lǐng)域的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)管有關(guān)自然環(huán)境和生活環(huán)境的保全以及環(huán)境污染防止的事務(wù)。其直屬機(jī)關(guān)主要有國立環(huán)境科學(xué)院、國立環(huán)境人力開發(fā)院、溫室氣體綜合情報(bào)中心、化學(xué)物質(zhì)安全院、流域環(huán)境廳*流域環(huán)境廳包括漢江流域環(huán)境廳、洛東流域環(huán)境廳、錦江流域環(huán)境廳和榮山流域環(huán)境廳。、首都圈大氣環(huán)境廳、地方環(huán)境廳*地方環(huán)境廳包括原州地方環(huán)境廳、大邱地方環(huán)境廳、新萬金地方環(huán)境廳。、中央環(huán)境糾紛調(diào)整委員會和國立生物資源館。

根據(jù)《環(huán)境政策基本法》和《環(huán)境部及其附屬機(jī)構(gòu)職責(zé)》的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)管理工作由中央和地方分擔(dān)，各環(huán)境行政機(jī)構(gòu)分工明確、權(quán)責(zé)分明。特別是地方環(huán)境廳和地方自治團(tuán)體負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境部制定的政策和法規(guī)，并制定和施行本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)對策及執(zhí)行環(huán)境部部長委任的其他事務(wù)等。環(huán)境部在地方設(shè)有首都圈環(huán)境廳、流域環(huán)境廳和地方環(huán)境廳，在各廣域自治體設(shè)有環(huán)境管理室、環(huán)境局等，并在基礎(chǔ)自治體設(shè)有環(huán)境保護(hù)科、環(huán)境管理科等。由此，韓國形成了以環(huán)境部為中心，相關(guān)部委密切配合分工協(xié)作和地方自治團(tuán)體環(huán)境管理為補(bǔ)充的中央主導(dǎo)型環(huán)境管理體制[4]。

2中國新《環(huán)境保護(hù)法》的基本框架及其主要內(nèi)容

我國新《環(huán)境保護(hù)法》在立法理念、基本原則、基本制度、監(jiān)管模式、政府環(huán)境責(zé)任、環(huán)境執(zhí)法等方面都進(jìn)行了全面修改。該法共7章70條，分別由總則、監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與、法律責(zé)任及附則七部分構(gòu)成。

該法首次將生態(tài)文明理念納入環(huán)境保護(hù)法體系，明確了環(huán)境保護(hù)法的目的*《新環(huán)境保護(hù)法》的目的是保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。，同時，該法還明確規(guī)定了堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。除此之外，該法在創(chuàng)新方面還有生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境影響評價制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度、總量控制、排污許可管理等內(nèi)容。

3中國新《環(huán)境保護(hù)法》存在的問題

3.1新《環(huán)境保護(hù)法》的定位不明確

我國新《環(huán)境保護(hù)法》并未明確規(guī)定其基本法的地位。張德江委員長曾在第十二屆人大常委會第八次會議閉幕式上指出：“新《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律?！蔽覈h(huán)境部部長陳吉寧也曾在十二屆人大三次會議的記者會上指出，為落實(shí)好新《環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)保部將出臺和完善環(huán)保法的實(shí)施細(xì)則。環(huán)保部并于2015年3月19日在環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會議上通過《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》，同年6月5日起開始施行。并且黨中央、國務(wù)院為加快建立生態(tài)文明法律制度，依靠嚴(yán)格法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，相繼發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》。這些都充分說明了新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法地位，但在該法中并未得到體現(xiàn)。

3.2環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制不暢

我國環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制不夠通暢，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，新《環(huán)境保護(hù)法》沒能很好地厘清統(tǒng)一監(jiān)管和分工監(jiān)管的關(guān)系與級別，統(tǒng)管和分管職責(zé)權(quán)限不夠明確，更沒明確中央和地方的監(jiān)管關(guān)系等*新《環(huán)境保護(hù)法》第10條只規(guī)定國務(wù)院環(huán)保主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。。

其次，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體系混亂。地方政府是環(huán)境保護(hù)的主管部門掌握著環(huán)境政策的決策大權(quán)，統(tǒng)管著本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，承擔(dān)著組織、管理、監(jiān)督本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)境保護(hù)部是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的最高權(quán)力部門，但地方各級環(huán)境保護(hù)部門不是直接隸屬于環(huán)保部，而是隸屬于地方各級政府。環(huán)境保護(hù)部和地方各級環(huán)境保護(hù)部門之間這種非直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系勢必會導(dǎo)致上下級之間缺乏應(yīng)有的制約力。與此同時，地方環(huán)境保護(hù)部門在上級主管部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，在環(huán)境執(zhí)法過程中勢必會受到同級地方政府的控制和干擾，導(dǎo)致地方環(huán)保部門形同虛設(shè)，無法有效地履行保護(hù)環(huán)境的職能。

3.3政府環(huán)境決策責(zé)任不明

環(huán)境行政訴訟是追究政府機(jī)關(guān)的環(huán)境違法行為或不作為的重要法律手段。韓國《環(huán)境政策基本法》中沒有明確環(huán)境行政訴訟制度，但《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第66條明確規(guī)定對政府環(huán)境監(jiān)督管理人員的不當(dāng)決定可以提起訴訟，這就意味著相關(guān)的環(huán)境行政管理人員對自己的決定要承擔(dān)一定法律責(zé)任[5]。

我國新《環(huán)境保護(hù)法》對政府環(huán)境決策責(zé)任規(guī)定得不夠明確。該法第13條只規(guī)定了政府規(guī)劃環(huán)境的職責(zé)，第26條只規(guī)定了政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。但在法律責(zé)任方面，該法對因政府決策失誤、執(zhí)法不當(dāng)或不作為等原因造成的重大環(huán)境污染事故或損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任問題并未作出相應(yīng)的規(guī)定。

目前，我國地方政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙[6]。在政府為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度下，如果只規(guī)定政府享有行政許可權(quán)、監(jiān)管權(quán)，對因其決策失誤或不作為可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，將會對今后社會的健康發(fā)展帶來極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。為此，我國頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》*《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》劃定了縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線，明確了追責(zé)對象、追責(zé)情形以及追責(zé)辦法，充分體現(xiàn)了用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，并詳細(xì)列舉了應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任和情形，以及相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任和情形。，該辦法只是明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部損壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任及追究辦法，沒有規(guī)定相應(yīng)的環(huán)境行政訴訟制度。

3.4環(huán)境權(quán)概念的缺失

環(huán)境權(quán)是公民享有生活在健康舒適的環(huán)境的權(quán)利，是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障，也是每個公民享有健康生活的基礎(chǔ)。但新《環(huán)境保護(hù)法》第53條只規(guī)定了公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而沒有涉及環(huán)境權(quán)；總則第6條中也只規(guī)定了公民負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，而沒明確公民的環(huán)境權(quán)益。因此，今后我國也應(yīng)該在立法上明確環(huán)境權(quán)，使環(huán)境權(quán)成為我國環(huán)境保護(hù)法的重心，同時環(huán)境權(quán)也是構(gòu)成整個環(huán)境保護(hù)法律體系的基石[7]。

3.5相關(guān)術(shù)語解釋欠缺

我國的立法通常不習(xí)慣在總則中對條文中涉及的基本法律術(shù)語作出解釋。事實(shí)上，法律解釋不僅是有效實(shí)施法律的前提和基礎(chǔ)，而且也是完善和發(fā)展法律的一種方式。近年來，許多國家在環(huán)境立法中非常注重對法律條文中易引起歧義或執(zhí)法人員在實(shí)踐中不易把握的一些基本概念術(shù)語進(jìn)行相應(yīng)的法律解釋，目的在于使執(zhí)法人員能夠更準(zhǔn)確地理解法律以及更好地執(zhí)法。韓國在《環(huán)境政策基本法》總則中對本法中涉及的術(shù)語給出了詳盡的解釋，如環(huán)境、自然環(huán)境、生活環(huán)境、環(huán)境污染、環(huán)境破壞、環(huán)境保全、環(huán)境容量、環(huán)境基準(zhǔn)等。而我國新《環(huán)境保護(hù)法》中只對“環(huán)境”作出了解釋，對環(huán)境基準(zhǔn)、環(huán)境容量、生態(tài)紅線、保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等大量關(guān)鍵性概念術(shù)語沒有作出法律意義上的解釋。

3.6環(huán)境保護(hù)國際合作方面內(nèi)容缺失

由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和跨區(qū)域性，如氣候變暖、霧霾蔓延、臭氧層的嚴(yán)重破壞等問題僅靠一個國家的力量是無法解決的，這就需要各國之間的密切合作才能得到有效控制和解決。大多數(shù)國家的環(huán)境立法中都有國際合作的相關(guān)內(nèi)容，有些國家甚至在環(huán)境保護(hù)法中專門規(guī)定了環(huán)境保護(hù)國際合作的內(nèi)容，如韓國《環(huán)境政策基本法》第27條專門規(guī)定了國際合作及地球環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，而我國新《環(huán)境保護(hù)法》中未涉及環(huán)境保護(hù)國際合作方面的內(nèi)容。

4中國新《環(huán)境保護(hù)法》的完善

4.1合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制

首先，明確劃分中央和地方各級環(huán)保部門的職責(zé)，將統(tǒng)一監(jiān)管與分級、分部門監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)行國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)制度，在環(huán)境保護(hù)部和地方各級環(huán)保部門間建立垂直型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部作為環(huán)保領(lǐng)域的最高行政機(jī)構(gòu)，其職責(zé)應(yīng)是行使宏觀調(diào)控的最高決策權(quán)，制定環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，同時協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境保護(hù)問題，并監(jiān)督地方環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)行工作[8]?；鶎拥胤江h(huán)保部門應(yīng)對本轄區(qū)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)所轄范圍內(nèi)的具體情況，制定具體的環(huán)境保護(hù)方案并予以實(shí)施，從而形成一個以環(huán)保部為首的健全有效的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制。

其次，轉(zhuǎn)變地方管制型政府模式，打造新型地方服務(wù)型政府，明確政府權(quán)責(zé)，適當(dāng)放權(quán)，建立地方政府和環(huán)保部門的環(huán)保責(zé)任清單制度。地方政府可以通過立法進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，在環(huán)境管理方面合理設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將有關(guān)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強(qiáng)制劃撥等權(quán)力以及限期治理的決定權(quán)、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)力下放給環(huán)保部門，讓地方環(huán)保部門擁有一定程度的監(jiān)督權(quán)和緊急情況下的應(yīng)急執(zhí)法權(quán)；同時，合理配置各部門的管理權(quán)限，建立區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府各部門執(zhí)法合作與協(xié)調(diào)，增強(qiáng)環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力。

再次，積極探索監(jiān)督地方政府機(jī)制，建立國務(wù)院及環(huán)境保護(hù)部分別對省級政府主要負(fù)責(zé)人和地方政府負(fù)責(zé)人的約談和回訪制度*約談是積極的行政行為，是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的約談，在一定程度上可以起到警示和強(qiáng)制作用，也具有一定的威懾力。對約談的主體、約談的方式及情形、約談的范圍及性質(zhì)、程序以及約談的效果等進(jìn)行具體的規(guī)定，形成一種有效的約談機(jī)制。因此，建立約談機(jī)制有助于杜絕或減少地方政府的執(zhí)法不力或不作為現(xiàn)象。回訪是對約談對象的不作為進(jìn)行限期整改落實(shí)情況的一種監(jiān)督機(jī)制。，推動地方政府積極整改、限期治理，制定地方發(fā)展和生態(tài)環(huán)保的具體方案，用法治來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

最后，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力和意識，完善環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。首先，要提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和水平，提供充分的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和裝備；其次，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域間的環(huán)境合作與協(xié)調(diào)，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法和強(qiáng)化執(zhí)法，并通過大膽實(shí)踐環(huán)保、公安、檢察和司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，推動“兩法銜接”工作，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫銜接[9]。

4.2完善環(huán)境保護(hù)法體系，依靠制度和法治加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)

4.2.1環(huán)境權(quán)的完善

環(huán)境權(quán)是每個公民都享有生活在健康舒適的環(huán)境下的權(quán)利，是公民擁有健康身體、改善生活質(zhì)量的基本保障。韓國、美國、日本等國都在各自的憲法中明確環(huán)境權(quán)或有關(guān)環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，如韓國憲法第35條*韓國憲法第35條規(guī)定：“所有國民都享有生活在健康舒適環(huán)境的權(quán)利，國家和國民都應(yīng)為保護(hù)環(huán)境而努力?！焙汀董h(huán)境政策基本法》第15條。

為了能更好地與世界接軌，我國應(yīng)根據(jù)具體情況和環(huán)境立法的需要，在環(huán)境保護(hù)基本法中具體規(guī)定環(huán)境權(quán)的內(nèi)容及其行使等，使環(huán)境權(quán)成為環(huán)境保護(hù)法的重心，從而更好地保障國家和人民的環(huán)境權(quán)益，使我國公民都能享有一個健康舒適的生活環(huán)境。

4.2.2增加關(guān)鍵性術(shù)語的解釋

實(shí)施法律的過程，其實(shí)就是理解和解釋法律的過程?？梢?，法條中關(guān)鍵性術(shù)語的解釋顯得尤為重要。因此，對新《環(huán)境保護(hù)法》中生態(tài)文明、環(huán)境基準(zhǔn)、環(huán)境容量、生態(tài)紅線、保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等專業(yè)術(shù)語需要作出具體的解釋，以便更準(zhǔn)確地理解和適用新《環(huán)境保護(hù)法》以及降低非專業(yè)人員的執(zhí)法難度。

4.2.3增加環(huán)境保護(hù)國際合作方面的內(nèi)容

環(huán)境問題已成為危及人類生存與發(fā)展的日益嚴(yán)峻的全球性問題，因此，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際合作，是有效解決環(huán)境問題的必然選擇，也是世界各國的共同責(zé)任。盡管我國積極參與區(qū)域和雙邊環(huán)境保護(hù)國際合作，如中韓、中俄、中美、中歐、中國-東盟，但為了迎合國際環(huán)境立法的主流，我國也有必要在新《環(huán)境保護(hù)法》中增加有關(guān)環(huán)境保護(hù)國際合作方面的相關(guān)內(nèi)容，彰顯出國家對環(huán)境保護(hù)國際合作的重視。

4.2.4引進(jìn)環(huán)境行政訴訟制度，建構(gòu)完善的環(huán)境信息公開制度體系

完善的環(huán)境信息公開制度將環(huán)境信息的監(jiān)測機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、發(fā)布機(jī)構(gòu)的職能有機(jī)結(jié)合起來，用制度規(guī)范和約束監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和發(fā)布過程，確保公眾的知情權(quán)[10]。引進(jìn)環(huán)境行政訴訟制度，設(shè)立環(huán)境投訴中心，鼓勵公眾檢舉政府及環(huán)境相關(guān)部門的違法行為，賦予公眾環(huán)境行政訴訟的權(quán)利，開通公眾對政府及環(huán)境主管部門的環(huán)境違法行為的訴訟渠道，使公眾盡可能多地行使自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)從命令式管制到參與式治理的轉(zhuǎn)型。

另外，為加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，盡快與新《環(huán)境保護(hù)法》相銜接，加快推進(jìn)水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制(修)訂進(jìn)程，積極推動環(huán)境影響評價法、固體廢物污染環(huán)境防治法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例、排污許可條例、環(huán)境監(jiān)測條例等法律法規(guī)的制(修)訂工作[11]。在我國環(huán)境法領(lǐng)域，新《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)充分發(fā)揮其綜合性、基礎(chǔ)性法律的統(tǒng)領(lǐng)作用，規(guī)定環(huán)保領(lǐng)域的基本原則和基本制度、大致的方針和政策，解決共性問題；單行環(huán)境保護(hù)法對各部門進(jìn)行具體規(guī)定，解決具體的問題。由此形成以新《環(huán)境保護(hù)法》為核心，單行環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件相配套的環(huán)境保護(hù)法體系。

4.3加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作

一部好的法律需要執(zhí)法部門的貫徹落實(shí),環(huán)境宣傳教育在環(huán)境保護(hù)法的貫徹落實(shí)過程中起著非常重要的作用。為此，美國、日本等國頒布了《國家環(huán)境教育法》，韓國為使《環(huán)境政策基本法》能很好地貫徹實(shí)施，加強(qiáng)宣傳教育及普及環(huán)境保護(hù)的法律知識，提高環(huán)保意識，專門頒布了《環(huán)境教育振興法》。

在我國，人們的環(huán)境保護(hù)法律意識比較淡薄，對新《環(huán)境保護(hù)法》的立法精神及各項(xiàng)條款了解甚少，結(jié)合我國的具體情況，有必要從以下幾個方面加強(qiáng)新《環(huán)境保護(hù)法》及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的宣傳教育工作。

第一，加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)及其高管層人員的宣傳學(xué)習(xí)和教育工作，定期舉辦環(huán)保法培訓(xùn)班和講座，普及環(huán)保法知識，使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和環(huán)保等監(jiān)管部門的所有工作人員以及企事業(yè)單位的高層管理人員都熟悉、了解新《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容及相關(guān)知識，解決“有法不知”的問題，尤其是增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)法律意識。

第二，重視環(huán)境教育，在中小學(xué)開設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育課程，讓中小學(xué)生認(rèn)識到保護(hù)環(huán)境的重要性；樹立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從我做起”的環(huán)境保護(hù)觀念，培養(yǎng)知法守法的意識，從小形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人人有責(zé)的生態(tài)環(huán)保習(xí)慣。

第三，廣泛深入社區(qū)、農(nóng)村進(jìn)行環(huán)保教育，大力宣傳環(huán)境保護(hù)法律知識，增強(qiáng)環(huán)保意識和觀念。首先，在地方政府和環(huán)保部門的幫助下，將環(huán)保法律知識編成小品，下鄉(xiāng)、進(jìn)村到社區(qū)進(jìn)行環(huán)保宣傳；其次，堅(jiān)持辦好普及環(huán)境保護(hù)法宣傳教育工作，在企事業(yè)單位、農(nóng)村、社區(qū)多設(shè)置有關(guān)環(huán)境保護(hù)的漫畫宣傳欄及發(fā)放宣傳冊，同時，在地方電視臺開設(shè)普及環(huán)境保護(hù)法欄目，插播一些相關(guān)的微電影、小短劇以及公益公告等，從而達(dá)到普法教育的效果。

5結(jié) 語

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施將我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作引入了新常態(tài)，為我國環(huán)境保護(hù)提供了法律依據(jù)。但新《環(huán)境保護(hù)法》的有效實(shí)施，必須依靠健全的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置、提高環(huán)境執(zhí)法能力、落實(shí)政府責(zé)任等是嚴(yán)格執(zhí)行新《環(huán)境好保護(hù)法》的關(guān)鍵。為此，今后我國在新《環(huán)境保護(hù)法》的修改及完善方面，還需要進(jìn)一步明確各環(huán)境監(jiān)管部門的職責(zé)和權(quán)限，建立垂直型的環(huán)境監(jiān)管模式，擺脫地方政府的干涉與限制，有針對性地完善環(huán)境保護(hù)法體系。只有這樣，才能依靠健全的環(huán)境保護(hù)制度治理和保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境。

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(責(zé)任編輯：周博)

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2016.05.003

收稿日期：2016-01-12

基金項(xiàng)目：河南師范大學(xué)博士啟動課題資助項(xiàng)目“中韓環(huán)境保護(hù)法研究”(qd15105)。

作者簡介：崔紅東(1978—)，女，河南濮陽人，法學(xué)博士，副教授，主要從事國際法學(xué)研究。

中圖分類號：D931.26

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-2006(2016)05-0008-06