劉　峰,段　艷,馬　妍

(水利部綜合開發(fā)管理中心,北京　100053)

典型區(qū)域水權(quán)交易水市場(chǎng)案例研究

劉峰,段艷,馬妍

(水利部綜合開發(fā)管理中心,北京100053)

摘要：為落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于建設(shè)和運(yùn)用水市場(chǎng)、提高水資源配置效率和效益的重要部署,推進(jìn)我國水權(quán)制度建設(shè),對(duì)寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣東省水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)踐開展調(diào)研?？偨Y(jié)我國各地區(qū)水權(quán)交易制度建設(shè)的路徑、模式和經(jīng)驗(yàn),通過實(shí)地調(diào)研、座談、資料收集等定量研究方法,分析3個(gè)典型省份的案例,明確了建設(shè)水權(quán)交易制度在提高水資源利用效率、拓寬水利設(shè)施融資渠道等方面的積極作用,提出有關(guān)省區(qū)在實(shí)踐中存在過分強(qiáng)調(diào)政府作用、定價(jià)機(jī)制不完善、缺乏社會(huì)參與、水資源監(jiān)控能力不夠等問題,并針對(duì)性地提出健全水權(quán)交易制度、建立價(jià)格形成機(jī)制、構(gòu)建多層次交易平臺(tái)、構(gòu)建有效監(jiān)督體系等政策建議。

關(guān)鍵詞：水權(quán)交易;制度建設(shè);寧夏回族自治區(qū);內(nèi)蒙古自治區(qū);廣東省

我國是一個(gè)水資源短缺的國家,長(zhǎng)期面臨人多水少和水資源時(shí)空分布不均的問題。這一問題對(duì)我國的現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。建立國家水權(quán)制度,促進(jìn)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)是提高水資源利用效率、控制用水總量、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的有力舉措。21世紀(jì)伊始,水權(quán)這一主題已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界注意。經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、水利學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科從不同角度對(duì)水權(quán)問題進(jìn)行了研究,包括國外水權(quán)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)介紹[1]、中國水權(quán)制度建設(shè)的案例研究[2]、水權(quán)制度的立法保障[3]、初始水權(quán)分配[4]和水權(quán)交易等制度設(shè)計(jì)[5]等,取得了豐碩的研究成果。

在學(xué)術(shù)界進(jìn)行研究的同時(shí),各級(jí)政府也逐步認(rèn)識(shí)到水權(quán)制度建設(shè)的重要意義。黨的十八大報(bào)告在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要部署中提出“積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”[6]。黨的十八屆三中全會(huì)和五中全會(huì)明確提出建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水權(quán)制度,推行水權(quán)交易。習(xí)近平提出的新時(shí)期治水思路也強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)和政府“兩手發(fā)力”的作用。為貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神以及習(xí)近平新時(shí)期治水思路,2014年7月,水利部選擇7個(gè)試點(diǎn)省區(qū)開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易試點(diǎn),進(jìn)行水權(quán)交易平臺(tái)搭建和配套制度建設(shè)。筆者在這些試點(diǎn)中選擇寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣東省,就水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)行調(diào)研,并對(duì)調(diào)研成果進(jìn)行案例分析,以期總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)過程中尚待完善的問題,為建立健全我國水權(quán)制度提供實(shí)踐參考和政策建議。

1寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣東省水權(quán)交易與水市場(chǎng)建設(shè)

1.1區(qū)域試點(diǎn)情況

目前我國尚未形成全國統(tǒng)一的水權(quán)交易市場(chǎng),水權(quán)制度也仍在試點(diǎn)探索的過程中,各地進(jìn)行的水權(quán)交易實(shí)踐各自體現(xiàn)了適應(yīng)本地區(qū)需求的特點(diǎn)。水利部根據(jù)水權(quán)試點(diǎn)的代表性、地方積極性和工作基礎(chǔ)等條件,選擇了7個(gè)省區(qū)作為水權(quán)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū),筆者又從中選取寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣東省3個(gè)省區(qū)作為典型案例進(jìn)行研究。這3個(gè)典型案例分別對(duì)應(yīng)水權(quán)制度建設(shè)的3項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

寧夏回族自治區(qū)的試點(diǎn)工作重點(diǎn)圍繞水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作展開,包括區(qū)域用水總量控制的指標(biāo)分解,以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的多種形式的用水權(quán)的確權(quán)登記。對(duì)寧夏回族自治區(qū)案例的分析重點(diǎn)關(guān)注用水權(quán)確權(quán)登記的操作經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)庫搭建、制度建設(shè)和水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)的試點(diǎn)工作重點(diǎn)圍繞巴彥淖爾與鄂爾多斯等跨盟市間的水權(quán)交易展開。對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)案例的分析重點(diǎn)關(guān)注已成立的內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲(chǔ)交易中心的試點(diǎn)工作,總結(jié)水權(quán)交易平臺(tái)在運(yùn)作機(jī)制、交易規(guī)則、定價(jià)機(jī)制、第三方影響評(píng)價(jià)等方面取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和表現(xiàn)的不足之處。

廣東省試點(diǎn)工作重點(diǎn)圍繞東江流域上下游水權(quán)交易展開。對(duì)廣東省案例的分析重點(diǎn)關(guān)注依托廣東省產(chǎn)權(quán)交易集團(tuán)開展的試點(diǎn)工作,包括水權(quán)交易的信息化管理系統(tǒng)建設(shè)和監(jiān)管體系建設(shè),總結(jié)試點(diǎn)工作在水權(quán)交易的資格核查、賬戶注冊(cè)、交易形成、價(jià)格確定、金額結(jié)算等交易環(huán)節(jié)的信息化管理經(jīng)驗(yàn),以及維護(hù)水權(quán)交易市場(chǎng)秩序的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

1.2實(shí)踐探索

1.2.1總量控制,配置水權(quán)

寧夏回族自治區(qū)根據(jù)1987年國務(wù)院《黃河可供水量分配方案》分配給自治區(qū)40億m3的耗水指標(biāo),聯(lián)合水利部黃河水利委員會(huì)共同批復(fù)了《寧夏黃河水資源初始水權(quán)分配方案》。2009年,自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)了《寧夏黃河水資源縣級(jí)初始水權(quán)分配方案》,建立了自治區(qū)、地級(jí)市、縣(區(qū))三級(jí)水權(quán)控制指標(biāo)體系。

內(nèi)蒙古自治區(qū)積極推行總量控制下的初始水權(quán)分配。鄂爾多斯市、巴彥淖爾市根據(jù)自治區(qū)對(duì)各盟市黃河水權(quán)細(xì)化成果,結(jié)合水權(quán)轉(zhuǎn)讓后灌區(qū)引黃指標(biāo)情況,對(duì)灌區(qū)水權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化工作,將水量分配給各斗口用水者協(xié)會(huì)并細(xì)化到各用水戶。

廣東省探索研究建立水權(quán)確權(quán)登記機(jī)制,以用水總量控制為基礎(chǔ),開展試點(diǎn)范圍內(nèi)取用水戶水權(quán)確權(quán)登記及用途管理試點(diǎn)工作,對(duì)已有取水許可證的取水戶進(jìn)行規(guī)范管理,確定取用水戶的取水權(quán)。

1.2.2建立制度,規(guī)范轉(zhuǎn)讓

寧夏回族自治區(qū)制訂了自治區(qū)《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施意見》、《水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施細(xì)則》、《水權(quán)轉(zhuǎn)換資金使用管理辦法》等,明確了出讓方和受讓方的責(zé)、權(quán)、利,使水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作有章可循。

內(nèi)蒙古自治區(qū)先后出臺(tái)了《關(guān)于黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施意見》和《自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造建設(shè)資金管理辦法》等,對(duì)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充,豐富和完善了水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)章制度,提高了水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的規(guī)范性和可操作性。

廣東省通過修訂《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》,為水權(quán)交易開展提供法規(guī)依據(jù)和保障。研究制訂廣東省水權(quán)交易規(guī)章及規(guī)范性文件,明確水權(quán)交易的基本規(guī)則、監(jiān)督管理等相關(guān)規(guī)定。

1.2.3投資節(jié)水,置換水權(quán)

自2003年起,寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)先后實(shí)施了“由工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目出資,建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程,把輸水過程中損失的水量節(jié)約下來,滿足擬建工業(yè)項(xiàng)目用水需求”的水權(quán)轉(zhuǎn)換工程。通過實(shí)施“投資節(jié)水,置換水權(quán)”工程,實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)節(jié)水,工業(yè)用水,富一方百姓,強(qiáng)一域經(jīng)濟(jì)”的多贏目標(biāo);在農(nóng)民得利的同時(shí)，工業(yè)項(xiàng)目獲得了不可或缺的重要資源，不僅改善了農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施,而且保證了新增工業(yè)項(xiàng)目用水,獲得巨大財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì),鄂爾多斯市轉(zhuǎn)換出的1.3億m3水,可保證14個(gè)工業(yè)項(xiàng)目正常生產(chǎn),每年能實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值265.5億元,新增利稅80多億元,增加財(cái)政收入近50億元。

1.2.4創(chuàng)新模式,注重實(shí)效

2006年以前,鄂爾多斯市水權(quán)轉(zhuǎn)讓是以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”方式展開的,即一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目的水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)應(yīng)一定規(guī)模的節(jié)水改造工程,各項(xiàng)目各自開展前期工作和灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)。近年來,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,鄂爾多斯市政府提出統(tǒng)一組織節(jié)水工程的建設(shè),從過去的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”方式改為“點(diǎn)對(duì)面”方式,即由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織進(jìn)行前期工作和工程建設(shè),統(tǒng)一水權(quán)轉(zhuǎn)讓單方水價(jià)格,綜合考慮項(xiàng)目的核準(zhǔn)進(jìn)度、資金到位情況、項(xiàng)目需水和節(jié)水工程節(jié)水量,虛擬劃分企業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓所對(duì)應(yīng)的地塊或渠道,大幅度提高了水資源配置的效益和效率,取得了“多贏”的效果。

1.3成效

1.3.1破解了水資源短缺與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的突出矛盾

寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓,把農(nóng)業(yè)節(jié)余下來的水權(quán)讓給工業(yè),引導(dǎo)水資源有序地由水資源利用效率與效益較低的農(nóng)業(yè)用水向水資源利用效率與效益較高的工業(yè)用水轉(zhuǎn)移,實(shí)現(xiàn)了同一區(qū)域內(nèi)不同行業(yè)之間水資源的優(yōu)化配置,形成了以工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè),以農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)發(fā)展用水,經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制,走出了一條成功解決干旱地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水的新路子。

1.3.2拓寬了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)施,拓寬了灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金渠道,推動(dòng)了灌區(qū)節(jié)水改造步伐。據(jù)初步測(cè)算,內(nèi)蒙古自治區(qū)50多個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目為灌區(qū)募集節(jié)水改造資金達(dá)30億元,有效彌補(bǔ)了灌區(qū)節(jié)水改造資金不足,也使灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善,按照水權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定,獲得水權(quán)的企業(yè)每年還應(yīng)繳納一定費(fèi)用,用于灌區(qū)水利工程維修,為灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

1.3.3提高了水資源的利用效率和綜合效益

通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)了在政府宏觀調(diào)控下水資源的優(yōu)化配置,有效緩解水資源的供需矛盾,解決了新上工業(yè)項(xiàng)目的用水問題,促進(jìn)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；促進(jìn)了水資源從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn),以投資節(jié)水來提高水資源的利用效率,使有限的水資源獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。目前,寧夏回族自治區(qū)單方水用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益為2.9元,而用于工業(yè)可達(dá)到156元,到2015年實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓水量4.94億m3,按當(dāng)前產(chǎn)出率將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益756億元;內(nèi)蒙古自治區(qū)通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓,籌措節(jié)水改造資金30余億元,計(jì)劃轉(zhuǎn)讓水量3.32億m3,不僅解決了50多個(gè)工業(yè)項(xiàng)目用水問題,還為區(qū)域增加了約1000億元的工業(yè)增加值；改善灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施,提高了農(nóng)業(yè)用水效率,通過實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水改造工程,節(jié)約了農(nóng)業(yè)用水,減少了農(nóng)民水費(fèi)支出。

1.3.4促進(jìn)了區(qū)域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓在不新增黃河用水指標(biāo)的前提下,把“投資節(jié)水,轉(zhuǎn)讓水權(quán)”有機(jī)結(jié)合起來,搭建了符合市場(chǎng)規(guī)律的節(jié)水激勵(lì)機(jī)制和投入管理體制的框架,豐富了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中的水權(quán)制度建設(shè)內(nèi)容。同時(shí),對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉工程進(jìn)行節(jié)水改造,調(diào)整種植結(jié)構(gòu),節(jié)約農(nóng)業(yè)用水;通過價(jià)格機(jī)制促進(jìn)工業(yè)企業(yè)采用新的工藝技術(shù),促進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目采用先進(jìn)設(shè)備和工藝,提高工業(yè)用水的利用效率,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、工業(yè)重點(diǎn)行業(yè)節(jié)水,促進(jìn)了區(qū)域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

1.3.5推動(dòng)了國家水權(quán)制度建設(shè)步伐

實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓,引入市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源,探索出了一條解決干旱缺水地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水新途徑,對(duì)于促進(jìn)水資源的高效利用和有效保護(hù)具有重要的意義。三省區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓是運(yùn)用水權(quán)、水市場(chǎng)理論的成功實(shí)踐,是水資源管理制度的創(chuàng)新,極大地推動(dòng)了國家水權(quán)制度建設(shè)步伐,為培育水市場(chǎng)健康發(fā)展提供了重要的示范和借鑒。

2存在的問題

2.1過分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用,“兩手發(fā)力”機(jī)制尚未建立

目前的水權(quán)轉(zhuǎn)讓完全由政府部門主導(dǎo)完成,市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不夠。內(nèi)蒙古自治區(qū)在河套灌區(qū)跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓上,區(qū)政府確定了水權(quán)轉(zhuǎn)讓目標(biāo)為3.6億m3,明確了出讓方為河套灌區(qū),受讓方為烏海市、阿拉善盟和鄂爾多斯的工業(yè)項(xiàng)目用水,實(shí)施方為內(nèi)蒙古自治區(qū)水務(wù)投資公司,水利廳灌溉管理局為項(xiàng)目建設(shè)法人單位,負(fù)責(zé)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工組織與管理;寧夏回族自治區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓,由區(qū)水利廳負(fù)責(zé)組織實(shí)施,協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)讓方、出資方、受讓方和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門。自治區(qū)水利廳灌溉管理局為項(xiàng)目建設(shè)法人單位,負(fù)責(zé)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工組織與管理。而真正的水權(quán)主體——灌區(qū)用水戶和用水組織基本上都是“被動(dòng)主體”,政府與市場(chǎng)的界限不清,市場(chǎng)機(jī)制作用十分有限。

2.2定價(jià)機(jī)制不完善,交易價(jià)格未能反映水資源的真實(shí)價(jià)值

從水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制看,寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的“水價(jià)”制定是政府根據(jù)灌區(qū)節(jié)水工程的造價(jià)確定的,主要包括節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)、節(jié)水工程和量水設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、節(jié)水工程更新改造費(fèi)三部分,缺乏工業(yè)供水因保證率較高致使農(nóng)業(yè)損失的補(bǔ)償費(fèi)用以及必要的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償,既沒有完全反映水權(quán)交易的成本價(jià)格,也沒有體現(xiàn)出市場(chǎng)的供求關(guān)系和水資源的稀缺性價(jià)值。

2.3水權(quán)交易仍處探索階段,統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則體系尚未形成

目前,水權(quán)交易仍處于探索階段,水權(quán)交易制度建設(shè)相對(duì)滯后,統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則體系尚未形成。一方面，尚無統(tǒng)一通用的規(guī)則。區(qū)域間的水量交易尚無交易規(guī)則和相關(guān)管理規(guī)定可以遵循,對(duì)于僅開展節(jié)水進(jìn)行的水權(quán)轉(zhuǎn)換和流轉(zhuǎn)的規(guī)則也無具體規(guī)定。另一方面，已有的規(guī)則不統(tǒng)一。用水權(quán)交易在國家層面尚缺乏明確的規(guī)則依據(jù),地方上對(duì)水權(quán)交易規(guī)則的探索缺乏完備性。

2.4社會(huì)監(jiān)督與公眾參與不夠,相關(guān)利益主體保護(hù)機(jī)制不健全

調(diào)研發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的水權(quán)交易實(shí)踐普遍存在社會(huì)監(jiān)督與公眾參與不夠的問題,基本局限于水行政主管部門或政府部門與個(gè)別企業(yè)之間,尚未形成公眾與社會(huì)對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)督的局面,水權(quán)交易成為局限于合同當(dāng)事人的協(xié)議。因此,水權(quán)交易對(duì)于第三方利益的保障機(jī)制也就很難真正地建立起來。如農(nóng)業(yè)用水保證率相對(duì)比較低,工業(yè)等其他行業(yè)用水保證率要高很多,在遇到枯水年份時(shí),為保證工業(yè)等其他行業(yè)用水,對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益都會(huì)產(chǎn)生直接影響。另外,一些缺水地區(qū)農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)用水問題突出,內(nèi)蒙古黃河南岸灌區(qū)的引黃水量轉(zhuǎn)讓已影響到灌溉面積發(fā)展,呈現(xiàn)出萎縮趨勢(shì)。

2.5水資源監(jiān)控能力不足,水權(quán)交易和監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)支撐

在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)施過程中,寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙自治區(qū)在水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水效果、對(duì)地下水影響等方面分別開展了一定范圍和規(guī)模的監(jiān)測(cè)。但是總體看,存在不足的水資源監(jiān)控能力問題。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),全國約38%的工業(yè)和70%的農(nóng)業(yè)取用水還未進(jìn)行監(jiān)測(cè)計(jì)量,50%的水功能區(qū)沒有監(jiān)測(cè)手段,52%的省界斷面未開展水質(zhì)監(jiān)測(cè),且監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布設(shè)不完善,退水控制差,監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)滯后,計(jì)量監(jiān)測(cè)誤差大,數(shù)據(jù)采集、運(yùn)輸和處理手段落后,水權(quán)交易和監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)支撐。

3政策建議

a. 堅(jiān)持政府和市場(chǎng)“兩手發(fā)力”。水資源是典型的公共產(chǎn)品,水市場(chǎng)嚴(yán)格來說是一種準(zhǔn)市場(chǎng),水權(quán)、水市場(chǎng)建設(shè)要堅(jiān)持政府和市場(chǎng)“兩手發(fā)力”。政府要在用水總量控制、水量分配、水資源確權(quán)登記、用途管制、水市場(chǎng)培育與監(jiān)管等方面更好地發(fā)揮作用,保障農(nóng)業(yè)灌溉合理用水,防止擠占生態(tài)用水。水權(quán)歸屬明晰之后,要積極引入市場(chǎng)機(jī)制,建立水權(quán)交易制度,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用,促進(jìn)水權(quán)合理流轉(zhuǎn),激勵(lì)用水戶節(jié)約用水,提高水資源利用效率與效益。

b. 建立健全水權(quán)交易制度。盡快出臺(tái)《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》,進(jìn)一步明確對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、審批程序、權(quán)益和責(zé)任轉(zhuǎn)移以及對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓與其他市場(chǎng)行為關(guān)系的規(guī)定。建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓第三方利益補(bǔ)償制度,明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等造成的影響進(jìn)行評(píng)估、補(bǔ)償?shù)霓k法,研究建立與完善農(nóng)民用水戶枯水年減產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、水管單位水費(fèi)減少補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)润w制與機(jī)制。

c. 建立水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制。①國家壟斷一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)的水權(quán)價(jià)格。主要體現(xiàn)為國家作為水資源所有者對(duì)水資源使用權(quán)和取水權(quán)的出讓價(jià)格作出規(guī)定。②適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,特別是對(duì)用于經(jīng)營(yíng)性的水權(quán)出讓，可采取拍賣、競(jìng)標(biāo)等出讓形式。③開放二級(jí)水權(quán)市場(chǎng)的水權(quán)價(jià)格。為防止水權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的大幅度漲落,應(yīng)借鑒我國證券二級(jí)市場(chǎng)股價(jià)漲跌幅度、停牌限制的監(jiān)管做法,建立有效市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。④建立完善的水權(quán)供求和價(jià)格信息披露制度。及時(shí)向社會(huì)公布交易市場(chǎng)有關(guān)數(shù)據(jù),減少市場(chǎng)信息不對(duì)稱對(duì)交易價(jià)格的影響。⑤對(duì)于居民基本生活用水、關(guān)系國計(jì)民生的生產(chǎn)用水和公益用水的水權(quán)價(jià)格必須實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。

d. 逐步建立多層次交易平臺(tái)體系。①加快組建國家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)。由水利部綜合事業(yè)局牽頭聯(lián)合有關(guān)部門發(fā)起設(shè)立中國水權(quán)交易所,主要從事跨流域、區(qū)域的大宗交易,積累經(jīng)驗(yàn)后逐步向排污權(quán)、水金融等擴(kuò)展。②在中國水權(quán)交易所基礎(chǔ)上,按照“1+7”模式中國水權(quán)交易所+七大流域機(jī)構(gòu)分支交易機(jī)構(gòu),逐步構(gòu)建七大流域片分支機(jī)構(gòu),主要從事流域內(nèi)省域間、區(qū)域內(nèi)較大規(guī)模的水權(quán)交易。③穩(wěn)妥推進(jìn)省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè),主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)地市間、地市內(nèi)全部水權(quán)交易。同時(shí),按照中國水權(quán)交易所制定的統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的鑒證程序、統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并通過統(tǒng)一的信息平臺(tái)開展水權(quán)交易活動(dòng)。

e. 構(gòu)建有效的水市場(chǎng)監(jiān)管體系。①建立水市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。制定水權(quán)交易機(jī)構(gòu)、水權(quán)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、水權(quán)保險(xiǎn)公司、水權(quán)糾紛中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,制定從事水權(quán)交易業(yè)務(wù)人員的資格標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則,并監(jiān)督實(shí)施。②建立水權(quán)用途管制制度。嚴(yán)格落實(shí)水資源規(guī)劃和水功能區(qū)劃,強(qiáng)化對(duì)水資源開發(fā)利用和水權(quán)交易的用途管制,明確水資源使用用途、利用方式和利用程度,保障公益性用水的基本需求,建立水資源用途變更審查制度。③建立水權(quán)保護(hù)制度。建立保障基層用水者尤其是農(nóng)民用水權(quán)益保障制度、第三方影響評(píng)價(jià)與補(bǔ)償制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。④建立交易風(fēng)險(xiǎn)防范制度。加強(qiáng)對(duì)交易場(chǎng)所內(nèi)各類水交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理,建立場(chǎng)內(nèi)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員不良記錄披露制度和強(qiáng)制離場(chǎng)制度,完善場(chǎng)內(nèi)交易秩序,規(guī)范交易行為。

f. 探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式。結(jié)合水利部正在開展的水權(quán)試點(diǎn)工作,在7個(gè)試點(diǎn)省區(qū)因地制宜探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式。隨著區(qū)域用水總量控制制度的施行,將出現(xiàn)區(qū)域間的水量交易,即區(qū)域政府之間以用水總量控制指標(biāo)或江河水量分配方案為基礎(chǔ),協(xié)商開展年度或一定期限內(nèi)結(jié)余水量的交易等,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同用水層面實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓,有利于提高水資源利用效率及效益,對(duì)水資源進(jìn)行更優(yōu)化的配置。通過試點(diǎn)地區(qū)先行先試,積累工作經(jīng)驗(yàn),為加快形成全國統(tǒng)一的水權(quán)交易市場(chǎng)提供借鑒示范。

g. 加強(qiáng)水權(quán)交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè),完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)測(cè)點(diǎn)的布設(shè),對(duì)灌區(qū)節(jié)水量、企業(yè)取水量、地下水位等均需要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。逐步形成完善的取水、用水、排水過程，進(jìn)行實(shí)施調(diào)控、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)和實(shí)時(shí)管理,為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供有力的數(shù)據(jù)支撐和考核支持。

h. 培育發(fā)展市場(chǎng)中介服務(wù)組織。當(dāng)前,我國在水權(quán)交易咨詢公司等第三方組織方面還是空白,諸如此類的問題限制著我國水權(quán)交易的進(jìn)一步發(fā)展。因此,要積極培育水權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展,充分發(fā)揮第三方組織在交易代理、盡職調(diào)查、水權(quán)評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)、資金結(jié)算、決策論證等方面的重要作用,為規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)提供專業(yè)化技術(shù)支撐,提高社會(huì)化監(jiān)督水平。

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(收稿日期：2015-11-10編輯：方宇彤)

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)01-0023-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.007

作者簡(jiǎn)介：劉峰(1963—),男,江蘇宿遷人,研究員,博士,主要從事經(jīng)濟(jì)管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管、水權(quán)水市場(chǎng)研究。E-mail: lf0423@126.com