李家福，茍曉曼

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

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高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式研究

李家福，茍曉曼

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

我國(guó)高?，F(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理存在諸多問題，“負(fù)面清單”管理模式為其改革提供了嶄新的思路?；谥卫砝碚撝姓c高校、高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間平等、協(xié)商、互動(dòng)的關(guān)系，構(gòu)建高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式需要遵循以人為本、去行政化、效益優(yōu)先、分類管理的原則，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)打造統(tǒng)籌兼顧平臺(tái)、科學(xué)規(guī)劃明確負(fù)面清單內(nèi)容、依托信息技術(shù)構(gòu)建管理監(jiān)督體系、重視成果產(chǎn)出完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系、強(qiáng)調(diào)人力資本優(yōu)化薪酬激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)在推動(dòng)高校科研事業(yè)發(fā)展中的積極作用。

高等院校；科研經(jīng)費(fèi)；負(fù)面清單；管理模式

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的合理使用和科學(xué)管理是推動(dòng)我國(guó)科研工作蓬勃發(fā)展乃至國(guó)家創(chuàng)新實(shí)力不斷提升的重要保障。在現(xiàn)有的行政審批制度下，作為事業(yè)單位的高等院校，其科研經(jīng)費(fèi)管理一直延續(xù)極富“管制型”色彩的行政審批制度，這種管理制度存在著科研經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不均衡，基礎(chǔ)研究投入比重較低；科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理僵化苛刻，不符合科研工作的客觀規(guī)律；項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理相對(duì)脫節(jié)，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管漏洞頻現(xiàn)；科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)違法使用現(xiàn)象突出，學(xué)術(shù)不端行為屢禁不止；科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出效益低下，科研成果低水平重復(fù)等諸多問題。因此，近年來深化高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革的訴求越來越強(qiáng)烈。2015年5月4日教育部發(fā)布的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》明確提出“在有條件的地方和學(xué)校開展負(fù)面清單管理試點(diǎn)，清單之外的事項(xiàng)學(xué)校可自主施行，要盡量縮減負(fù)面清單事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式”[1]。引入“負(fù)面清單”管理理念為高等教育領(lǐng)域突破科研經(jīng)費(fèi)管理“瓶頸”提供了新的視角和路徑。有學(xué)者提出高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理可以借鑒負(fù)面清單的管理理念[2]，以規(guī)避原有管理制度的負(fù)面效應(yīng)，激發(fā)科研創(chuàng)新活力[3]。教育主管部門鼓勵(lì)高校改革試點(diǎn)負(fù)面清單管理，弱化高校管理中的行政化色彩,讓自主治理權(quán)真正回歸高校。教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出可以將大學(xué)章程作為高校實(shí)行負(fù)面清單管理的依據(jù)或組成部分[4]。這一切為高校科研經(jīng)費(fèi)管理改革采用負(fù)面清單管理模式提供了良好的政策環(huán)境。

一、負(fù)面清單管理的含義

負(fù)面清單(Negative list)，又稱否定清單、負(fù)面列表、否定列表、消極清單，它最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。負(fù)面清單是一種與正面清單相對(duì)應(yīng)而言的外商投資管理辦法，指的是“一個(gè)國(guó)家禁止外資進(jìn)入或限定外資股權(quán)比例的行業(yè)清單”[5]。負(fù)面清單以外的領(lǐng)域完全對(duì)外資開放，締約方國(guó)家履行給予外資國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等“正面”義務(wù)，而負(fù)面清單明確列出的領(lǐng)域則或者禁止外商投資進(jìn)入，或者在投資數(shù)額、業(yè)務(wù)種類等多方面予以設(shè)限。負(fù)面清單管理模式的意義在于創(chuàng)造更為自由、開放、公開、透明的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。隨著國(guó)家治理體系的不斷完善和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，負(fù)面清單的理念越來越被公共管理領(lǐng)域認(rèn)同和引用。對(duì)于高等教育管理而言，高校運(yùn)用負(fù)面清單是指政府將高校管理中因?qū)儆凇皣?guó)家事務(wù)”而需要政府管控的事項(xiàng)以負(fù)面清單的形式列舉出來，除了負(fù)面清單列出的“禁區(qū)”以外，高校都擁有完整的自主治理權(quán)[6]。在負(fù)面清單管理模式下，政府將自身定位于提供服務(wù)和實(shí)施監(jiān)督的“小政府”角色，給予高校更多的自主權(quán)。

高校管理引入負(fù)面清單理念符合治理理論主張的治理主體多元化趨勢(shì)。治理理論強(qiáng)調(diào)政府并非權(quán)威的唯一來源，治理主體的權(quán)威性來源于自愿基礎(chǔ)上的認(rèn)可，強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間平等、協(xié)商、合作和回應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系?；谥卫砝碚摌?gòu)建高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式，需要首先厘清兩個(gè)方面的關(guān)系：一方面是政府與高校的關(guān)系，另一方面是高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系?；谥卫砝碚摰恼c高校之間不再是管理與被管理的關(guān)系，政府和高校作為獨(dú)立的治理主體，有著各自的權(quán)力邊界，政府負(fù)責(zé)維持公共秩序、提供公共服務(wù)和進(jìn)行監(jiān)督管理，高校作為獨(dú)立辦學(xué)主體擁有對(duì)高校事務(wù)的自主治理權(quán)。因此，在清晰劃分政府與高校邊界的前提下，設(shè)立高校自主治理的負(fù)面清單是推動(dòng)高校行政管理體制改革、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的應(yīng)有之義。與此同時(shí)，在高校內(nèi)部治理過程中，高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是合作、平等和相互促進(jìn)的關(guān)系，行政管理部門的職責(zé)是服務(wù)與監(jiān)督，科研學(xué)術(shù)活動(dòng)有著自身的發(fā)展規(guī)律，高校行政職能部門應(yīng)當(dāng)弱化對(duì)科研學(xué)術(shù)活動(dòng)的干涉，實(shí)現(xiàn)高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力優(yōu)化配置。因此，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式的構(gòu)建需要兼顧高校自主辦學(xué)的負(fù)面清單和科研經(jīng)費(fèi)管理的負(fù)面清單，換言之，高校自主辦學(xué)的負(fù)面清單是高校科研經(jīng)費(fèi)管理的負(fù)面清單的前提和基礎(chǔ)，只有理順政府與高校、高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，協(xié)調(diào)推進(jìn)兩個(gè)層面的負(fù)面清單，才能把握高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式的精髓，真正發(fā)揮負(fù)面清單管理模式的積極作用。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)行負(fù)面清單管理的可行性分析

公共政策分析學(xué)說強(qiáng)調(diào)的可行性分析通常是指政策制定者通過多種方法論證既定政策在特定政策實(shí)踐中是否能夠執(zhí)行并產(chǎn)生預(yù)期效果的一個(gè)過程[7]。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理模式包含了“欲達(dá)到的目標(biāo)”“為達(dá)成目標(biāo)而采取的行動(dòng)”以及“權(quán)威者的實(shí)際政策行動(dòng)”三個(gè)要素，因而屬于廣義上的公共政策范疇。一般認(rèn)為可行性分析可以從政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性和行政可行性幾個(gè)方面展開。

政治可行性是指公共政策是否與國(guó)家性質(zhì)、基本政治原則、主要政黨執(zhí)政方針相適合，是否符合國(guó)家利益、執(zhí)政黨利益、人民利益，能否為國(guó)家、執(zhí)政黨、公民所理解、支持和自愿合作。從技術(shù)角度上，判斷公共政策是否具有可行性可以通過判斷是否得到國(guó)家、執(zhí)政黨的新聞?shì)浾撝С謥硗瓿?。從?dāng)前的官方輿論來看，國(guó)家對(duì)于高校實(shí)行負(fù)面清單管理持贊同態(tài)度。教育主管部門鼓勵(lì)高校領(lǐng)域改革試點(diǎn)負(fù)面清單管理，真正讓自主治理權(quán)回歸高校，弱化高校管理中的行政化色彩。此外，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人還指出可以將大學(xué)章程作為高校實(shí)行負(fù)面清單管理的依據(jù)或組成部分。

經(jīng)濟(jì)可行性是指一種公共政策占有包括人力資本、物質(zhì)、金錢和自然資源等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源的可能性，以及利用這些經(jīng)濟(jì)資源實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期的可能性。對(duì)于任何公共政策而言，經(jīng)濟(jì)資源的支持都是必要條件，也是決定公共政策能否順利實(shí)施的重要保障。根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》和教育部頒布的《大學(xué)章程制定暫行辦法》的規(guī)定，高校作為擁有獨(dú)立法人地位的事業(yè)單位，能夠獨(dú)立支配高校發(fā)展所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和自籌辦學(xué)資金，高校擁有的經(jīng)濟(jì)資源條件可以支撐其實(shí)現(xiàn)自我治理，高校完全能夠運(yùn)用自身所掌握的經(jīng)濟(jì)資源條件推動(dòng)負(fù)面清單管理的實(shí)行，構(gòu)建配套的制度體系和信息平臺(tái)，達(dá)到促進(jìn)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的合理有序使用和促進(jìn)科研事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的預(yù)期政策效果，因此高校實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理具有經(jīng)濟(jì)可行性。

技術(shù)可行性強(qiáng)調(diào)的是達(dá)成政策目標(biāo)的途徑或者方法的可能性。政策是否真正可行，不僅需要理論的論證和適宜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，更需要實(shí)際可操作的實(shí)現(xiàn)途徑，這正是論證技術(shù)可行性的重要原因。對(duì)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)行負(fù)面清單管理來說，《高等教育法》和《大學(xué)章程制定暫行辦法》構(gòu)成高校實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理的法律政策規(guī)則支撐，建立現(xiàn)代大學(xué)制度和深化高校行政管理體制改革是其重要推動(dòng)力，簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)與高校負(fù)面清單管理形成配套舉措，逐步完善的信息管理體系、科學(xué)的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理的制度保障，因而高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)行負(fù)面清單管理具有很強(qiáng)的技術(shù)可行性。

行政可行性需要考慮行政管理者是否有足夠的權(quán)威和掌控能力，人員配置數(shù)量及配合度是否足以完成政策執(zhí)行，是否能夠得到組織的物質(zhì)資源和制度體系的支持，等等。政策的制定者可能并不了解政策執(zhí)行者的實(shí)際情況，政策的制定也許非常完善，但是實(shí)際執(zhí)行水平可能相差甚遠(yuǎn)，這種情況下有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政執(zhí)行過程都具有“強(qiáng)執(zhí)行力”的顯著特點(diǎn)，高校行政部門也不例外。高校的科研管理部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門等校內(nèi)行政部門人員以及課題負(fù)責(zé)人都具有良好的綜合素質(zhì)和工作能力，盡管利用負(fù)面清單管理模式對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)進(jìn)行管理是一種新型管理模式，但在相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，配合開展相應(yīng)培訓(xùn)，高校行政人員和課題負(fù)責(zé)人能夠很快適應(yīng)新的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，從而能夠保證高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式的順暢執(zhí)行和有力落實(shí)。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式構(gòu)建的原則

一要堅(jiān)持以人為本的原則。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人具有五大需求：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求，只有較低層次的需求得到滿足時(shí)，較高層次的需求才會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位并發(fā)揮出對(duì)人的激勵(lì)作用[8]。對(duì)于科研工作者而言，只有其人力資本投入得到的報(bào)償能夠保障其生活質(zhì)量，他們才能專注于科研活動(dòng)，追求更高層次的自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)?？蒲谢顒?dòng)真正體現(xiàn)了“人才是創(chuàng)新第一要素”的道理，只有重視科研工作者的人力資源價(jià)值，堅(jiān)持“以人為本”的服務(wù)理念，才能最大程度地調(diào)動(dòng)高?？蒲腥藛T的積極主動(dòng)性和創(chuàng)造性，才能讓科研工作者“人盡其才”，讓科研經(jīng)費(fèi)“財(cái)盡其用”?！耙匀藶楸尽边\(yùn)用到高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中意味著“以科研工作者為本”，充分認(rèn)識(shí)到科研工作者的“社會(huì)人”屬性，滿足科研人員的合理需求，服務(wù)于科研人員的研究工作，充分激發(fā)科研人員的科研創(chuàng)新活力。

二要堅(jiān)持去行政化的原則?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理是高校自主管理的重要內(nèi)容之一，伴隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的行政體制改革和中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的深入推進(jìn)，科研經(jīng)費(fèi)管理體系應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步去行政化。政府和高校職能管理部門應(yīng)明確自身服務(wù)定位，堅(jiān)持放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的理念，立足實(shí)際，遵循科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的客觀規(guī)律，將科研經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)更多地“還給”科研人員，激發(fā)科研人員的學(xué)術(shù)研究活力。同時(shí)，高校作為教育事業(yè)單位，有別于政府機(jī)關(guān)單位，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、設(shè)備采購(gòu)、三公支出等方面不應(yīng)完全照搬政府的管理方法，而應(yīng)立足于高校自身特點(diǎn)和實(shí)際情況，結(jié)合科研發(fā)展規(guī)律進(jìn)行管理。因此管理制度應(yīng)當(dāng)以簡(jiǎn)化流程、提高效率、加強(qiáng)監(jiān)管、重視成果為著眼點(diǎn)，去行政化是構(gòu)建“教授治學(xué)、民主辦學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。

三要堅(jiān)持效益優(yōu)先的原則?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理不應(yīng)當(dāng)只注重限制經(jīng)費(fèi)濫用、減少科研腐敗，更應(yīng)當(dāng)落腳在增加高質(zhì)量的科研產(chǎn)出、提高科研成果水平上。因此，在科研經(jīng)費(fèi)管理制度的設(shè)計(jì)過程中，必須要重視對(duì)項(xiàng)目成果的驗(yàn)收，根據(jù)科研成果的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量區(qū)別對(duì)待結(jié)余資金的去向和間接經(jīng)費(fèi)中績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)比例的設(shè)定。在對(duì)科研成果進(jìn)行客觀公正的績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，貫徹“結(jié)果導(dǎo)向”的科研經(jīng)費(fèi)管理理念，健全對(duì)優(yōu)秀科研成果的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)具有良好經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和科學(xué)效益的優(yōu)秀學(xué)術(shù)成果和科研項(xiàng)目的表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步激發(fā)科研人員的學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。

四要堅(jiān)持分類管理的原則?？茖W(xué)研究按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型，每一種研究類型都具有獨(dú)特的成本結(jié)構(gòu)、研究方法、研究目標(biāo)和科研效益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同研究類型的特點(diǎn)分別制定相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理制度。例如，自然科學(xué)研究對(duì)設(shè)備儀器的需求量大，社會(huì)科學(xué)研究則更多的是調(diào)研和數(shù)據(jù)搜集，兩者的成本結(jié)構(gòu)存在較大差異，應(yīng)當(dāng)采用不同的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，科研成果的評(píng)價(jià)和驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)因科研項(xiàng)目類型不同而分別制定管理辦法。比如《上海市科研計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》(2015年12月修訂版)對(duì)基礎(chǔ)研究類等科研項(xiàng)目類型單獨(dú)設(shè)定50%的勞務(wù)費(fèi)上限，體現(xiàn)了分類管理的思想[9]。

四、高校科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式構(gòu)建的路徑

一要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打造統(tǒng)籌兼顧平臺(tái)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出建立現(xiàn)代大學(xué)制度，弱化高校管理的行政化色彩，尤其是在學(xué)術(shù)事務(wù)上要體現(xiàn)教授治學(xué)的思想，讓高校擁有更多辦學(xué)自主權(quán)。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度改革作為高校綜合改革的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)以深化大學(xué)綜合改革為契機(jī)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，嵌入高校治理體系的建設(shè)之中。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)意味著要建立科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式的一系列配套制度：科學(xué)合理的高校教師薪酬體系，完善的績(jī)效考核與激勵(lì)制度，暢通的信息公開和共享制度，健全的法律法規(guī)體系，等等。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式的建立要以法律法規(guī)和大學(xué)章程為依據(jù)，與高校職能部門的簡(jiǎn)政放權(quán)改革相結(jié)合，構(gòu)建有效的信息共享和溝通平臺(tái)，以期實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的全過程全周期監(jiān)管。

二要注重科學(xué)規(guī)劃，明確負(fù)面清單內(nèi)容。負(fù)面清單管理的精髓在于“法無禁止即自由”，應(yīng)用于高校自主治理意味著以《高等教育法》和大學(xué)自治章程等法律法規(guī)為依據(jù)，除了將涉及重大公共利益、國(guó)家安全、國(guó)家機(jī)密等“例外領(lǐng)域”納入高校自主治理的負(fù)面清單以外，政府不得對(duì)高校自主辦學(xué)進(jìn)行行政干預(yù)，由高校真正掌握生存與發(fā)展的自主權(quán)利，回歸辦學(xué)主體的本位。尤其需要指出的是，科研學(xué)術(shù)活動(dòng)作為高校內(nèi)部治理的重要內(nèi)容，“務(wù)必將最能體現(xiàn)大學(xué)本質(zhì)的學(xué)術(shù)自由權(quán)排除在清單之外”[10]。建立高校科研經(jīng)費(fèi)管理的負(fù)面清單主要是要建立經(jīng)費(fèi)使用的負(fù)面清單。經(jīng)費(fèi)使用負(fù)面清單是指將與科研內(nèi)容無關(guān)、與經(jīng)費(fèi)使用目的不符或不適合的科研經(jīng)費(fèi)用途以負(fù)面清單的形式列出，可以結(jié)合比例限制等加以規(guī)定，按照分類管理的原則為不同的研究項(xiàng)目類型分別制定不同的負(fù)面清單，清單以外的經(jīng)費(fèi)使用則適度放寬要求，但要注重對(duì)科研項(xiàng)目的全過程監(jiān)督。

三要依托信息技術(shù)，構(gòu)建管理監(jiān)督體系。加快科研經(jīng)費(fèi)的信息化體系建設(shè)不僅是完善科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)在要求，也是順應(yīng)信息化時(shí)代的必然選擇。高校應(yīng)該加快建設(shè)專門的科研管理信息共享平臺(tái)，該平臺(tái)應(yīng)該涵蓋有關(guān)課題項(xiàng)目從立項(xiàng)申請(qǐng)到項(xiàng)目結(jié)題的全部適宜公開的內(nèi)容，包括課題的參與人員名單、預(yù)算明細(xì)、項(xiàng)目進(jìn)展、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷實(shí)況、科研成果發(fā)表、國(guó)家交流合作等相關(guān)信息，并面向高校科研管理部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門和課題負(fù)責(zé)人等科研項(xiàng)目運(yùn)行全過程的相關(guān)主體開放，各個(gè)部門除了可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公以外，還能實(shí)時(shí)了解該課題在其他部門的相關(guān)工作進(jìn)展，有利于對(duì)課題進(jìn)行全過程監(jiān)管。借助信息化平臺(tái)，將高校科研信用情況納入承擔(dān)單位和科研人員的社會(huì)信用體系，增加科研腐敗的成本，也是監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。普及推廣科研公務(wù)卡(也稱“科研經(jīng)費(fèi)專用卡”，funds dedicated card)也是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。在課題立項(xiàng)通過后，由財(cái)務(wù)部門將課題經(jīng)費(fèi)劃撥至科研公務(wù)卡，課題負(fù)責(zé)人持有、保管并使用科研公務(wù)卡，科研經(jīng)費(fèi)的列支不必經(jīng)過繁瑣的報(bào)銷程序，但課題組每一筆科研經(jīng)費(fèi)的支出都需要由課題負(fù)責(zé)人簽批，科研管理部門和財(cái)務(wù)部門共同對(duì)科研公務(wù)卡的使用進(jìn)行管理監(jiān)管，有效降低課題負(fù)責(zé)人濫用經(jīng)費(fèi)的可能性。科研公務(wù)卡的運(yùn)用不僅賦予了科研人員更多經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，也節(jié)約了科研工作者跑腿報(bào)銷的時(shí)間和精力。目前，我國(guó)財(cái)政部和科技部已經(jīng)出臺(tái)政策引導(dǎo)科研經(jīng)費(fèi)使用公務(wù)卡結(jié)算[11]。

四要重視成果產(chǎn)出，完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。我國(guó)當(dāng)前“嚴(yán)進(jìn)寬出”的高?？蒲泄芾碇贫葘?dǎo)致“重立項(xiàng)輕成果”問題突出。目前科研管理雖然在項(xiàng)目結(jié)題環(huán)節(jié)對(duì)科研成果進(jìn)行考核，但考核大多只局限于對(duì)課題論文的數(shù)量、期刊級(jí)別進(jìn)行簡(jiǎn)單的驗(yàn)收與評(píng)價(jià)，并沒有充分考慮科研成果的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和科研效益，這種成果評(píng)價(jià)機(jī)制不利于科研事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。構(gòu)建完善的科研成果績(jī)效評(píng)價(jià)體系，應(yīng)當(dāng)建立完善的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)體系應(yīng)該根據(jù)科研項(xiàng)目的研究類型(如自然科學(xué)項(xiàng)目、社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目)和項(xiàng)目研究方法(實(shí)驗(yàn)法、文獻(xiàn)法等)設(shè)置不同的指標(biāo)，或者將指標(biāo)體系中各部分的權(quán)重相應(yīng)調(diào)整變化，以符合科研規(guī)律和評(píng)價(jià)目的。指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括定性的績(jī)效指標(biāo)和定量的績(jī)效指標(biāo)。前者是指對(duì)難以用數(shù)據(jù)直接表現(xiàn)的社會(huì)效益和科學(xué)效益的衡量，后者則關(guān)注資金使用效率以及作為科研成果的論文、專著、專利、獲獎(jiǎng)數(shù)量等可以量化的評(píng)價(jià)。兼顧不同類型研究的特點(diǎn)，制定公平、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，要將項(xiàng)目的考評(píng)結(jié)果與科研人員的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、后續(xù)補(bǔ)助、職稱評(píng)定以及項(xiàng)目預(yù)算的劃撥等“掛鉤”，使擁有高質(zhì)量科研產(chǎn)出和良好科研效率的科研團(tuán)隊(duì)獲得實(shí)質(zhì)性的獎(jiǎng)勵(lì)和認(rèn)可，從而激發(fā)科研人員科研創(chuàng)新的積極主動(dòng)性。

五要強(qiáng)調(diào)人力資本，優(yōu)化薪酬激勵(lì)機(jī)制?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度的構(gòu)建注重對(duì)人力資本的補(bǔ)償，是對(duì)科研人員“社會(huì)人”屬性的承認(rèn)和遵循管理客觀規(guī)律的表現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)科研人員的人力資本補(bǔ)償，首先要完善科研全成本核算制度，將科研人員的勞務(wù)補(bǔ)償?shù)乳g接成本納入成本核算中，結(jié)合我國(guó)高校科研人員薪酬體系和科研過程人力投入實(shí)際情況，通過科學(xué)計(jì)算和嚴(yán)謹(jǐn)論證，確定勞務(wù)補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)和水平，讓人力資本的價(jià)值在成本核算和分?jǐn)傔^程中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。其次要擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)管理辦法中有關(guān)勞務(wù)費(fèi)開支等直接成本的支出范圍，放寬科研經(jīng)費(fèi)用于支出勞務(wù)費(fèi)比例的限制，允許根據(jù)科研過程中貢獻(xiàn)值的大小給予課題負(fù)責(zé)人和科研人員相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬，增加直接成本中對(duì)人力資本的補(bǔ)償力度。最后要增加間接費(fèi)用中用于科研成員績(jī)效支出的預(yù)算比例，結(jié)合科研過程中對(duì)工作職責(zé)、科研成果、貢獻(xiàn)度等績(jī)效考核結(jié)果發(fā)放績(jī)效支出，提高對(duì)取得顯著成果和突出貢獻(xiàn)的科研人員的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，從而鼓勵(lì)科研工作者多出高質(zhì)量、高水平的科研成果，形成積極創(chuàng)新的學(xué)術(shù)研究氛圍。高校科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)重視科研過程中科研人員的“智力勞動(dòng)價(jià)值”，只有讓科研人員的收入與科研工作量和績(jī)效成正比，才能充分激發(fā)科研人員的創(chuàng)新積極性，煥發(fā)高?？蒲惺聵I(yè)的活力。

五、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式的正向效益

第一，有助于激發(fā)高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展活力。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式融合“以人為本”的服務(wù)理念，突出強(qiáng)調(diào)科研工作者在科研項(xiàng)目過程的核心地位，高校職能部門實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“服務(wù)”的思路轉(zhuǎn)變，科研項(xiàng)目從“審批制”到“備案制”，簡(jiǎn)化了立項(xiàng)階段的復(fù)雜程序，為實(shí)現(xiàn)高校科研事業(yè)科學(xué)有效管理“打通最后一公里”。在這種模式下，科研選題設(shè)立負(fù)面清單，高?？蒲泄ぷ髡邿o需擔(dān)心擅長(zhǎng)領(lǐng)域“太冷”，更不用與學(xué)術(shù)委員會(huì)和主管部門“拉關(guān)系”，只要研究領(lǐng)域不在負(fù)面清單內(nèi)都可以申請(qǐng)立項(xiàng)研究，且申請(qǐng)環(huán)節(jié)大為簡(jiǎn)化。在經(jīng)費(fèi)列支和報(bào)銷方面，科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式按照“學(xué)術(shù)自由”的理念設(shè)立負(fù)面清單，只要在負(fù)面清單之外，真實(shí)服務(wù)于科研活動(dòng)的相關(guān)支出，在規(guī)定比例內(nèi)都可以報(bào)銷。這讓科研人員擺脫了報(bào)銷過程中“繁文縟節(jié)”的干擾，解決了讓科研人員最頭疼的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷問題。另一方面，“寬入嚴(yán)出”的負(fù)面清單管理理念注重對(duì)科研成果的績(jī)效考核，進(jìn)一步加大對(duì)人力資本的補(bǔ)償力度，科研工作者能夠憑借自己在科研項(xiàng)目活動(dòng)中的勞動(dòng)投入和優(yōu)質(zhì)科研成果獲得相應(yīng)的工資津貼和獎(jiǎng)勵(lì)，這有利于激發(fā)高?？蒲泄ぷ髡叩目蒲袩崆?，提高科研人員的科研干勁，有效減少經(jīng)費(fèi)挪用、非法套取等違規(guī)行為，有助于構(gòu)建潛心學(xué)術(shù)專注科研的學(xué)術(shù)隊(duì)伍，從而推動(dòng)我國(guó)科研事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，有助于提高高校科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)效。負(fù)面清單管理模式由以往的“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒钢啤?，注重加?qiáng)事中事后的全過程監(jiān)管，將學(xué)術(shù)科研從“文山會(huì)?！敝袆冸x出來，讓科研工作者專注于科研活動(dòng)本身，大大提高了高校科研經(jīng)費(fèi)的管理實(shí)效。首先，高校負(fù)面清單管理模式簡(jiǎn)化了事前審批和松綁了經(jīng)費(fèi)使用的死板規(guī)定，科研人員無需為繁瑣的申請(qǐng)程序、預(yù)算報(bào)表和報(bào)銷規(guī)則所困擾，財(cái)務(wù)人員再也不必為了一張票據(jù)而“刨根問底”。負(fù)面清單管理給予科研人員更多的自主權(quán)，減少了行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的干擾，在科學(xué)規(guī)范的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)出高質(zhì)量的學(xué)術(shù)科研成果，這是提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理實(shí)效的應(yīng)有之義。其次，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的負(fù)面清單管理模式減少了科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)違法使用。為保證事中事后監(jiān)督的有效性，與科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理相配套的是完善的信息管理體系和信息共享平臺(tái)?？蒲许?xiàng)目的進(jìn)展情況、經(jīng)費(fèi)列支、成果輸出等信息都將實(shí)時(shí)更新，無論是高校的科研管理部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門乃至社會(huì)公眾都可以對(duì)科研項(xiàng)目的整體情況及時(shí)全面地了解，從而發(fā)揮多主體、全過程的內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)管，有效減少學(xué)術(shù)腐敗的發(fā)生。最后，提高了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的效率。負(fù)面清單管理模式提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，大大簡(jiǎn)化和縮短課題立項(xiàng)申請(qǐng)環(huán)節(jié)的程序和時(shí)間，職能部門的服務(wù)屬性凸顯，以信息管理體系為依托，實(shí)行科研公務(wù)卡制度，有利于實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)管理的協(xié)調(diào)合作，提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的效率，也在一定程度上可以彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，減少科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)和流失。

第三，有助于推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建。近年來隨著全面深化改革和教育行政體制改革的深入推進(jìn)，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度越來越成為高等教育發(fā)展的重要議題。大學(xué)章程的頒布，為高校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)提供了依據(jù)，負(fù)面清單管理模式將以大學(xué)章程為重要依據(jù)，促進(jìn)高校建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。在高校負(fù)面清單管理模式下，政府與高校之間不是管理與被管理的關(guān)系。作為一種現(xiàn)代的管理方式，負(fù)面清單管理理念與治理理論倡導(dǎo)的多元主體平等、對(duì)話、協(xié)商的相互依賴關(guān)系不謀而合。負(fù)面清單管理模式下，政府將有關(guān)“國(guó)家”的關(guān)鍵領(lǐng)域列入負(fù)面清單之中，致力于發(fā)揮執(zhí)法和監(jiān)督的作用，對(duì)于負(fù)面清單以外的事務(wù)，高?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況自主決定，這就為落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)主體地位提供了良好的條件，這也符合黨的十八屆三中全會(huì)提出的“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的深化改革要求。與此同時(shí)，社會(huì)可以把相應(yīng)的資源投入到高校的建設(shè)和發(fā)展中，能夠?qū)Ω咝５墓芾磉\(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)行有效的監(jiān)督，從而促進(jìn)高校面向社會(huì)開放辦學(xué)，增強(qiáng)高校服務(wù)社會(huì)的能力，形成“政府—高?！鐣?huì)”良性互動(dòng)關(guān)系。因此，負(fù)面清單管理制度對(duì)于深化高校現(xiàn)代化改革，推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度建立有著舉足輕重的作用，而科研經(jīng)費(fèi)的負(fù)面清單管理模式也為高校完善自我治理、自我監(jiān)督發(fā)揮著不可忽視的促進(jìn)作用。

總之，隨著我國(guó)行政管理體制改革的深入，高校行政管理體制改革也在不斷加快推進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化，發(fā)揮高校在科研創(chuàng)新中的領(lǐng)頭作用，就必須要重視科研經(jīng)費(fèi)管理體制的改革和完善。實(shí)行負(fù)面清單管理是深化高校教育管理體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，它對(duì)于提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平、激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力和構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度都有著積極的推動(dòng)作用，并得到教育主管部門和高等院校的強(qiáng)烈呼應(yīng)和極力推行。

[1] 教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見[EB/OL].(2015-05-06)[2016-05-21].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html.

[2] 王新香. 將“負(fù)面清單”模式引入高校科研管理工作的探索[J]. 湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào),2014(7):115.

[3] 林曼峰. 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革及預(yù)期效益——基于“負(fù)面清單”的管理理念[J]. 福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào),2015 (8)：107-111.

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[5] 盧進(jìn)勇,田云華. 負(fù)面清單管理模式的理論依據(jù)[N]. 國(guó)際商報(bào),2014-05-12A(7).

[6] 周光禮. 中國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化:現(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J]. 中國(guó)高教研究,2014(9):16-25.

[7] 張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社,1997.

[8] 亞伯拉罕·馬斯洛.人類激勵(lì)理論[M].北京：科學(xué)普及出版社,1943.

[9] 上海市科研計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法[EB/OL].(2015-12-29)[2016-05-21].http://www.stcsm.gov.cn/gk/zcfg/gfxwz/bmwjjs/335162.htm.

[10] 周光禮,徐夢(mèng)夢(mèng). 引入負(fù)面清單管理模式 重構(gòu)大學(xué)與政府的關(guān)系[J].中國(guó)高?？萍迹?2014 (11)：9-11.

[11] 關(guān)于中央財(cái)政科研項(xiàng)目使用公務(wù)卡結(jié)算有關(guān)事項(xiàng)的通知[EB/OL].(2015-12-31)[2016-05-21].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/guizhangzhidu/201601/t20160119_1652402.html.

[責(zé)任編輯 邱忠善]

On the Negative-list Managerial Mode of Research Funding at Universities

LI Jia-fu, GOU Xiao-man

(School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

There are many problems with the present research funding management in China’s universities. The managerial mode of “negative list” supplies a new way for its innovation. Based on the equal, consultative and interactive relationship between the government and the university, the administrative power and academic power in the theories of administration, the establishment of the managerial mode of “negative list” needs to follow the principles of “man-centered”, de-administration, benefit first and classified management, to build a platform of all consideration through strengthening the gradation design, to scientifically plan and clarify the content of negative list, to construct an administrative and supervisory system by means of information technology, to attach importance to the outcome output and improve the system of performance evaluation, to emphasize human capital and optimize the mechanism of compensation incentive, to bring into full play the role of research funding in promoting the development of scientific research at universities.

universities; research funding; negative list; managerial mode

2016-07-21

李家福(1969-)，男，湖南郴州人，研究員，博士，主要研究方向?yàn)榻逃芾怼㈩I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、社會(huì)治理。E-mail:lijf@ruc.edu.cn

G644

A

1004-2237(2016)05-0089-06

10.3969/j.issn.1004-2237.2016.05.011