周葉中,龐遠(yuǎn)福

(武漢大學(xué)法學(xué)院,武漢430072)

論國家安全法:模式、體系與原則

周葉中,龐遠(yuǎn)福

(武漢大學(xué)法學(xué)院,武漢430072)

國家安全法的立法模式呈現(xiàn)“原始型”(即分散式立法)向“混合型Ⅰ”(即分散式+專門式立法)再向“混合型Ⅱ”(即分散式+專門式+綜合式立法)發(fā)展的趨勢,法律體系則由“憲法相關(guān)條文+專門性立法+散布于各法律中的相關(guān)規(guī)定”三層次結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)展成為“憲法相關(guān)條文+國家安全基本法+專門性立法+散布于各法律中的相關(guān)規(guī)定”的四層次體系性結(jié)構(gòu)。我國的國家安全法正是在此模式與體系發(fā)展下完成其初步構(gòu)建的,其遵循的基本原則有:法治原則、人權(quán)保障原則、國家利益原則、政黨主治原則、協(xié)調(diào)發(fā)展與統(tǒng)籌全面原則、多元治理原則、獎懲與教育相結(jié)合原則、互信互利與平等協(xié)作原則等。

國家安全;《中華人民共和國國家安全法》;法律原則;法律體系;立法模式

“國家安全”概念是一個社會歷史范疇,其內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)一直處于變遷之中。尤其“冷戰(zhàn)”結(jié)束后,各國面臨的國家安全問題和國家安全威脅逐漸增多并趨于復(fù)雜化,傳統(tǒng)的以國家為中心、以軍事安全為主要內(nèi)容的國家安全觀念受到?jīng)_擊并被顛覆①,經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、資源與能源安全、糧食安全、生化武器與核武器擴(kuò)散、恐怖主義活動、危險傳染病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、非法移民等諸多非傳統(tǒng)安全問題日益突出[1]?！吨腥A人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國家安全法》)在總體國家安全觀指導(dǎo)下,準(zhǔn)確把握了國家安全形勢的變化與國家安全觀念的變遷,給“國家安全”作出如下科學(xué)定義:“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”②

當(dāng)前我國面臨的國家安全形勢復(fù)雜而嚴(yán)峻,國際與國內(nèi)安全問題、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織,黨和國家對此予以高度關(guān)注和警惕。習(xí)近平在2014年中央國家安全委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào):“要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢,堅持總體國家安全觀,走出一條中國特色國家安全道路?！盵2]從政府到社會已基本形成如下共識:即國家安全領(lǐng)域的治理應(yīng)實現(xiàn)法治化。《國家安全法》的制定出臺則是一種必然選擇。本文即通過對國家安全法律體系的國際立法比較,梳理我國國家安全法律體系并分析其缺陷,總結(jié)《國家安全法》的體系性意義,并闡述其基本原則,以期深化對《國家安全法》的理解,推動《國家安全法》的實施,并為國家安全立法的進(jìn)一步完善提供借鑒。

一 外國國家安全法律體系及其立法模式

事實上,國家安全方面的立法,我國古已有之③,西方亦然④。立憲主義以來的國家安全立法則首現(xiàn)于西方,且濫觴于“一戰(zhàn)”前后,廣泛流行于“二戰(zhàn)”期間⑤。“二戰(zhàn)”以后,多國紛紛建立國家安全法律體系?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束后,多國國家安全立法之規(guī)范與治理重心逐漸由傳統(tǒng)安全問題向非傳統(tǒng)安全問題轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)了國家安全法律體系的變遷與立法模式的轉(zhuǎn)型?？v觀世界多國國家安全領(lǐng)域的立法,其法律體系可大致歸納如下。

(一)憲法中直接或間接涉及國家安全的條款

憲法中直接或間接涉及國家安全的條款可作為國家安全立法之依據(jù)。包括三類:一是國家安全客體利益條款,如國家主權(quán)、國家領(lǐng)土、國家政權(quán)、國家制度等方面的條款,涉及國家安全客體利益,為國家安全立法之客觀法益,各國憲法對此均有所規(guī)定,此為國家安全立法之目標(biāo)指引和間接依據(jù);二是國家緊急狀態(tài)條款,其與國家安全直接關(guān)聯(lián),多規(guī)定緊急狀態(tài)之內(nèi)涵以及相應(yīng)國家機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的特別權(quán)力等,如德國、日本、法國、印度等諸多國家憲法中均有此類規(guī)定,此為國家安全立法之職權(quán)依據(jù)條款;三是公民、組織維護(hù)國家安全之義務(wù)條款,憲法賦予一國公民、組織與危害國家安全之行為做斗爭的積極作為義務(wù),此為國家安全立法之義務(wù)根據(jù)條款;四是相關(guān)國家安全常設(shè)機(jī)關(guān)之組織構(gòu)架條款,多規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)的組成及其職權(quán),多國憲法中關(guān)于軍事與國防的條款即屬此類,有些國家的憲法還明文規(guī)定諸如國家安全委員會等類似機(jī)關(guān)的構(gòu)成及其職權(quán)⑥。

(二)國家安全基本法

所謂“國家安全基本法”即是一國在國家安全領(lǐng)域的綜合性立法,奠定一國國家安全法律體系的基礎(chǔ),是國家安全立法的“根本法”。國家安全基本法立法出現(xiàn)于“二戰(zhàn)”之后,興起于蘇聯(lián)解體前后。美國在1947年制定出臺了世界上第一部綜合性《國家安全法》,該法主要規(guī)范美國國家安全機(jī)構(gòu)的組織體制、職權(quán)范圍和協(xié)調(diào)機(jī)制,美國國家安全委員會即依據(jù)該法成立;印度在1980年也制定出臺《國家安全法》,主要是針對印度國內(nèi)反社會分子、反國家分子、極端主義分子、恐怖分子等的預(yù)防型強(qiáng)制規(guī)范。蒙古在1992年頒布《國家安全法》,明確保障國家安全的基本原則,規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)和公民應(yīng)盡的義務(wù)[3]121-122。此外,還有《巴西國家安全法》(1953)、《韓國保安法》(1980)、《南斯拉夫國家安全制度基本法》(1984)、《羅馬尼亞國家安全法》(1991)、《阿根廷國家安全法》(1992)、《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》(1992)、《伊拉克國家安全法》(2004)等[4]29-40。最新的國家安全基本法修訂發(fā)生在澳大利亞。為應(yīng)對越來越嚴(yán)峻的國際恐怖主義活動,澳大利亞修訂其《國家安全法》,擴(kuò)大了警察在反恐方面的調(diào)查權(quán)限[5]。從前述多國國家安全基本法的文本來看,其主要內(nèi)容包括:(1)界定相關(guān)核心概念,規(guī)定國家安全工作的基本原則;(2)規(guī)定國家安全工作的任務(wù)領(lǐng)域和保障措施;(3)相應(yīng)國家安全機(jī)關(guān)的組織構(gòu)架、職權(quán)及其行使程式;(4)國家安全工作的體制機(jī)制;(5)公民、組織在國家安全工作中的權(quán)利和義務(wù);(6)國家安全工作人員的法律地位和社會保障;(7)相應(yīng)的法律責(zé)任等。

(三)國家安全具體領(lǐng)域的專門立法

從分布上看,當(dāng)前世界多國的國家安全專門立法主要集中在諜報、軍事國防、反恐三大領(lǐng)域。從時間上看,諜報領(lǐng)域的專門立法出現(xiàn)最早,誕生于兩次世界大戰(zhàn)期間,盛行于1980年代;而反恐領(lǐng)域的立法雖最早興起于“二戰(zhàn)”之后[6],但真正盛行卻是在1990年代末期和20世紀(jì)初,尤其是美國“9·11事件”之后。從發(fā)展趨勢來看,諜報領(lǐng)域和反恐領(lǐng)域的立法已基本成熟,經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、核安全等新興領(lǐng)域?qū)⒊蔀楦鲊鴩野踩珜ｉT性立法的熱點,其中世界主要核國家的核安全立法已初具規(guī)模。

1.諜報領(lǐng)域⑦。這是目前國家安全專門立法最集中的領(lǐng)域。此方面的立法有四大主要功能:(1)組建專門的諜報機(jī)構(gòu)并規(guī)范其職權(quán);(2)規(guī)范情報部門獲取情報的途徑和方法;(3)對情報公開予以限制; (4)對特工的身份嚴(yán)加保護(hù)[3]122-130。如美國的《外國情報法》(1978)和《情報人員身份保護(hù)法》、俄羅斯的《聯(lián)邦偵緝行動法》(1992)和《聯(lián)邦國外情報法》(1992)、英國的《官方保密法》(1989)、《巴西國家情報法》(1988)等。

2.軍事與國防領(lǐng)域。依據(jù)過程劃分,有軍事與國防立法、軍事與國防行政、軍事與國防司法等板塊;依據(jù)內(nèi)容劃分,則有軍事與國防組織法、兵役法、軍事與國防動員法、軍事與國防教育法、軍人地位法等[7]。如英國議會通過的《陸軍法》、《海軍法》、《空軍法》三軍基本法及其他軍事法案,主要規(guī)定兵員總額、兵員補(bǔ)充、官兵待遇、士兵營房、部隊管理、軍人犯罪之懲處等內(nèi)容[7]83。再如美國的基本軍事法和單行軍事法,前者如《國家安全法》(1947)和《統(tǒng)一軍事司法典》(1950),分別確立美國軍隊的基本結(jié)構(gòu)和編制體制;后者如《海軍組織法》(1948)、《陸軍組織法》(1950)、《空軍組織法》(1951)、《國防軍官人事管理法》、《國防生產(chǎn)法》、《國防教育法》(1958)和《戰(zhàn)爭授權(quán)法》(1973)等,主要是根據(jù)美國軍事活動與國防建設(shè)的需要或某些具體軍事領(lǐng)域的問題而制定頒布[7]195-196。再如俄羅斯在其《國家安全法》的統(tǒng)攝下,分別出臺如下五個方面的軍事與國防立法:(1)國防方面的《國防法》(1996)、《俄聯(lián)邦國境法》(1993)和《武器法》(1993);(2)軍事與國防建設(shè)方面的《兵役義務(wù)與服役法》(1993)、《俄聯(lián)邦動員準(zhǔn)備與動員法》(1997)等;(3)軍人地位和法律保護(hù)方面的《軍人地位法》(1993)、《服過役人員和在內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)服過務(wù)人員及其家屬退休(撫恤)金保障法》(1993)、《老戰(zhàn)士法》(1994)、《俄羅斯軍人榮譽(yù)日(勝利日)法》(1995)、《紀(jì)念保衛(wèi)祖國的烈士法》(1995)、《蘇聯(lián)英雄俄羅斯英雄和光榮勛章獲得者地位法》(1993)等;(4)軍事與國防物資保障方面的《國家國防訂貨法》(1995);(5)武裝力量、其他軍隊和機(jī)構(gòu)之活動方面的《俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部內(nèi)衛(wèi)軍法》(1997)、《安全總局機(jī)關(guān)法》(1995)、《鐵道兵法》(1995)等[7]300-307。

3.反恐領(lǐng)域[8]?？植乐髁x活動的興起和猖獗,催生了各國反恐領(lǐng)域的專門性立法。美國“9·11事件”之后,各國反恐立法逐漸完善。此領(lǐng)域的立法主要有四方面的功能:(1)組建專門的反恐機(jī)構(gòu)并規(guī)范其職權(quán);(2)擴(kuò)大有關(guān)國家機(jī)關(guān)針對恐怖主義活動的偵查、拘捕、追訴等司法權(quán);(3)嚴(yán)懲恐怖活動分子;(4)獎勵反恐有關(guān)人員⑧。如英國的《防止恐怖主義法》(1974年制定,1976、1984、1989年三次修訂)、《反恐怖法案》(1998)、《恐怖主義法》(2000、2005)、《反恐怖主義犯罪和安全法》(2001)、《恐怖對策特別措施法案》(2001)、《預(yù)防恐怖主義法》(2005)等,又如美國的《禁止支援恐怖主義活動法》(1984)、《提供恐怖主義活動情報獎勵法》(1984)、《外交安全與反恐怖主義法》(1986)、《反恐怖主義法》(1995)、《反恐怖法》(亦稱《愛國者法》,2001)等,此外還有《印度恐怖主義和破壞性活動預(yù)防法》(1987)、《土耳其打擊恐怖主義法》(1991)、《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖主義法》(1998)、《阿塞拜疆反恐怖主義法》(1999)、哈薩克斯坦《同恐怖主義斗爭法》(1999)和《反極端恐怖主義活動法》(2005)、《烏茲別克斯坦反恐怖主義法》(2000)、《吉爾吉斯斯坦反恐怖主義法》(2000)、《塔吉克斯坦反恐怖主義法》(2000)、《南非共和國反恐辦法草案》(2000)、《意大利打擊國家恐怖主義的緊急措施》(2001)、《日本反恐怖對策特別措施法》(2001)、《德國反國家恐怖主義法》(2002)等。

4.核領(lǐng)域。因為核安全本身的重要性和核技術(shù)擴(kuò)散的危險性,各核能國家近年來紛紛從國家安全高度加強(qiáng)核安全方面的專門立法。目前為止,至少有36個國家和地區(qū)頒布了規(guī)定有核安全條款的《原子能法》或《輻射防護(hù)法》,至少9個國家頒布了獨立的《核安全法》[9]。如《加拿大核安全與控制法》(1997)、《澳大利亞核與輻射安全控制法》(1998)、《法國核領(lǐng)域透明與安全法》(2005)、《韓國核安全法》(2012)等⑨。該類法規(guī)有四大主要功能:(1)促進(jìn)核能的開發(fā)與利用;(2)設(shè)立核安全機(jī)構(gòu)并規(guī)范其職權(quán);(3)規(guī)定核能開發(fā)與利用的決策、許可、監(jiān)督等制度;(4)加強(qiáng)對核原料、核廢料、核產(chǎn)品等的管控[9][10]。

5.其他領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)與金融安全、資源與能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、民族與宗教問題、社會安全、生態(tài)安全、外層空間與海洋開發(fā)、海外利益與僑民利益等非傳統(tǒng)領(lǐng)域或新興領(lǐng)域,專門性立法目前尚較為少見。盡管有針對其中某一特定方面的立法,但并未在整體上從國家安全的高度展開,而是僅就該特定方面作一般的行政性立法,重在加強(qiáng)對該方面的促進(jìn)和治理,而不是以國家安全為核心。如美國的《能源獨立和安全法》(2007)與《清潔能源與安全法》(2009),雖有涉及國家安全的問題,但主要是為了促進(jìn)節(jié)能減排和能源清潔化運(yùn)動[11]。但不可否認(rèn)的是,這將是國家安全專門性立法的發(fā)展趨勢和未來熱點,尤其是經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境安全方面的立法已初見端倪。

此外,前述各專門領(lǐng)域的立法依其主要內(nèi)容大致可歸為“行為法”。除此“行為法”外,還有“組織法”。雖然大多數(shù)“組織法”規(guī)則主要散布于前述“行為法”當(dāng)中,但也有相對獨立的“組織法”。此類法規(guī)主要規(guī)定:相應(yīng)國家安全機(jī)關(guān)的組成、機(jī)關(guān)之職權(quán)及其行使程式、國家安全工作人員的法律地位和社會保障、對國家安全機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。如英國《國家安全機(jī)構(gòu)法》(1989)、《安全局法》(1989)、《情報機(jī)構(gòu)法》(1994)[12]412-428,韓國《中央情報部法》(1964)和《國家安全企劃部法》(1980),《蘇聯(lián)國家安全機(jī)關(guān)法》(1991),俄羅斯《國家安全機(jī)關(guān)法》(1992)和《對外情報機(jī)關(guān)法》(1992),《羅馬尼亞情報組織法》(1993),等[4]29-40。

(四)其他法律中涉及國家安全的規(guī)定

此類規(guī)定散布于各部門法和專門性法律中,最為經(jīng)典的便是刑事法領(lǐng)域。各國刑法與刑事訴訟法大抵均規(guī)定有危害國家安全罪之條款和針對危害國家安全之犯罪行為的偵查、拘捕、追訴等條款,此類規(guī)定構(gòu)成國家安全法律體系中的刑事特別法。在行政法領(lǐng)域,各國行政法亦大多涉及特別管制、針對人身或財產(chǎn)之行政罰、相關(guān)國家安全機(jī)關(guān)之行政權(quán)力與程序等,如出入境管理法、海關(guān)法、移民法、保密法、環(huán)境法、信息網(wǎng)絡(luò)法、民族法、宗教法等法律法規(guī)中有涉及國家安全的規(guī)定⑩。

綜上所述,可得出關(guān)于國家安全立法理念、立法形式、立法模式等三方面的結(jié)論。(1)從立法理念看,盡管各國文化傳統(tǒng)、社會制度、意識形態(tài)、法制體系等均有不同,但各國均高度重視本國的國家安全問題,均注意運(yùn)用法治思維和法治方式保障國家安全,這一點值得我們充分借鑒。(2)從立法形式看,主要有三種形式:一是綜合性立法,即制定一部國家安全基本法,以統(tǒng)攝國家安全的各領(lǐng)域并規(guī)定相關(guān)體制機(jī)制;二是專門性立法,即根據(jù)特定領(lǐng)域的特點制定專門的單行法,規(guī)范該領(lǐng)域國家安全工作之諸事項;三是分散式立法,各部門法或其他領(lǐng)域立法中若有涉及國家安全問題者,即在該法中以專門條款對其作直接規(guī)定,如前述經(jīng)濟(jì)與金融、生態(tài)環(huán)境、資源與能源、民族與宗教等領(lǐng)域的立法中均有國家安全之規(guī)定。(3)從立法模式看,根據(jù)國家安全立法發(fā)展之歷史,“分散式”、“專門式”和“綜合式”三種立法形式次遞出現(xiàn),而三種形式的任意組合,形成早期“原始型”國家安全立法模式(即只有“分散式”立法而無“專門式”和“綜合式”)和“混合型”國家安全立法模式(即三種立法形式任意組合)。根據(jù)立法形式組合的不同,“混合型”又可分為“混合型Ⅰ”模式(即“分散式”+“專門式”)和“混合型Ⅱ”模式(即“分散式”+“專門式”+“綜合式”)?。國家安全立法模式呈現(xiàn)“原始型”→“混合型Ⅰ”→“混合型Ⅱ”的線性發(fā)展趨勢。雖然目前大多數(shù)國家的國家安全立法仍采取“混合型Ⅰ”模式,但向“混合型Ⅱ”模式發(fā)展的趨勢已較為明顯,如美國、法國、俄羅斯、澳大利亞、韓國等均采取“混合型Ⅱ”模式,而綜合性的國家安全基本法將逐漸普及。概括其緣由,大致有三:一是綜合性的國家安全基本法有利于一國統(tǒng)籌安排國家安全各領(lǐng)域的任務(wù),并有效協(xié)調(diào)不同國家安全機(jī)關(guān)之間的工作,提高國家安全領(lǐng)域的治理效能;二是諸如諜報、軍事與國防、反恐、核安全等領(lǐng)域已基本發(fā)展成熟,具備單獨立法之條件;三是諸如經(jīng)濟(jì)與金融安全、資源與能源安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域或新興領(lǐng)域的立法則尚處于進(jìn)一步深化論證的過程中,雖然某一具體領(lǐng)域的立法條件具備,將其上升為專門性單行法的可能性較大,但不論各具體領(lǐng)域如何發(fā)展成熟,分散式立法仍將無法避免,因為新的領(lǐng)域會不斷涌現(xiàn),而立法技術(shù)的發(fā)展永遠(yuǎn)滯后于社會發(fā)展的步伐。

二 我國的國家安全法律體系

國家安全立法模式往往決定國家安全立法體系,國家安全立法模式的變遷必然引起國家安全立法體系的變動。從某種程度來說,國家安全具體領(lǐng)域?qū)ｉT性立法的出現(xiàn),即是國家安全立法模式由“原始型”向“混合型Ⅰ”發(fā)展的結(jié)果,而綜合性國家安全基本法的出臺,則是“混合型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”發(fā)展的產(chǎn)物。我國《國家安全法》的制定出臺,政治因素僅是其一端,而上述國家安全立法模式發(fā)展規(guī)律才是其必然原因。其意義不僅在于將總體國家安全觀法律化,更在于其奠定了我國國家安全法律體系的基礎(chǔ),并為國家安全立法的進(jìn)一步完善提供框架性、制度性指引。隨著《國家安全法》的制定出臺,我國國家安全法律體系已經(jīng)發(fā)生重大變化,由此前的“有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定”三層次結(jié)構(gòu),發(fā)展成為“有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全基本法+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定”的四層次體系性結(jié)構(gòu)。至此,國家安全法律體系已基本完備,唯新興具體領(lǐng)域?qū)ｉT性立法的發(fā)展與國家安全法律體系中具體問題的解決,尚待進(jìn)一步立法加以完善。

(一)國家安全立法的憲法依據(jù)

雖然我國憲法并未明文規(guī)定國家安全的制度機(jī)制,但憲法中有諸多直接或間接涉及國家安全的條款,它們共同構(gòu)成國家安全立法的憲法依據(jù),不論“分散式”、“專門式”或“綜合式”的國家安全法律規(guī)范,均是對此類憲法條文的具體化和可操作化。依據(jù)條款內(nèi)容與性質(zhì)之不同,可分為三類:(1)國家安全客體利益條款,涉及國家意識形態(tài)與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家領(lǐng)土、政黨體制與統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族團(tuán)結(jié)與民族平等、國際和平與安全、政權(quán)組織形式、基本制度體制、公民基本權(quán)益等?,此類條款所涉之國家安全客體利益,實際構(gòu)成國家安全的基本內(nèi)核,成為國家安全立法的目標(biāo)依據(jù);(2)維護(hù)國家安全之義務(wù)條款,涉及與敵對勢力/分子斗爭之義務(wù)、完成祖國統(tǒng)一之義務(wù)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)之義務(wù)、促進(jìn)世界和平之義務(wù)、維護(hù)社會主義制度之義務(wù)、打擊危害國家安全犯罪活動之義務(wù)、維護(hù)國家安全/榮譽(yù)/利益的義務(wù)等?,此類條款構(gòu)成憲法上維護(hù)國家安全之義務(wù)條款體系,為立法機(jī)關(guān)通過國家安全立法賦予各國家機(jī)關(guān)(主要是安全機(jī)關(guān))、公民、社會組織等相應(yīng)積極義務(wù)的憲法依據(jù)?;(3)相關(guān)國家機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全之職權(quán)條款,全國人大享有“決定戰(zhàn)爭和和平問題”的職權(quán),全國人大常委會享有決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、決定動員、決定進(jìn)入緊急狀態(tài)等職權(quán),國家主席享有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)、發(fā)布動員令等職權(quán),國務(wù)院享有規(guī)定各部委之組成與職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)各部委工作、依法決定省域內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)等職權(quán)?,此類職權(quán)條款構(gòu)成國家安全立法規(guī)定相關(guān)國家機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全之具體職責(zé)的直接憲法依據(jù),《國家安全法》第三章“維護(hù)國家安全的職責(zé)”之規(guī)定,即是對前述條款的進(jìn)一步整合與具體化和可操作化?。

(二)綜合性的《國家安全法》

《中華人民共和國國家安全法》于2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過,是我國首部國家安全基本法,共七章八十四條,分別就國家安全工作的宗旨和原則、維護(hù)國家安全的任務(wù)、國家安全制度、國家安全保障、公民和組織的權(quán)利和義務(wù)等做了宏觀而系統(tǒng)的規(guī)定。該法的制定出臺具有劃時代的政治意義和法治意義,在國內(nèi)外均產(chǎn)生了重大影響?,是國家治理法治化和國家安全建設(shè)法治化的重要標(biāo)志。本文重點分析其對于完善我國國家安全立法的“體系性”意義。

1.奠定了國家安全立法的基礎(chǔ),完善了國家安全法律體系

首先,此前我國的國家安全立法缺乏一部綜合性的基本法,致使憲法有關(guān)國家安全的規(guī)定與國家安全各具體領(lǐng)域的專門性立法和分散式的國家安全法律規(guī)定之間,缺少基礎(chǔ)性銜接。1993年制定的《國家安全法》,主要規(guī)定反間諜領(lǐng)域的問題,是一部“小國家安全法”而非名副其實的綜合性國家安全基本法[13]。隨著2014年全國人大常委會將該法修訂為《反間諜法》,形式意義上的《國家安全法》亦不存在了[14]。其次,從總體國家安全觀的內(nèi)涵來看,我國國家安全各專門領(lǐng)域之任務(wù)范圍非常廣泛,雖然不同領(lǐng)域的國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)、國家安全法律關(guān)系及其調(diào)整方式、國家安全工作任務(wù)、國家安全保障措施等均有不同,但其基本原則和體制機(jī)制原理是相同的,因而存在綜合性立法的可能性;且各領(lǐng)域的分割與協(xié)調(diào),也使綜合性立法成為必要。最后,綜合性立法既是多國國家安全立法行之有效的經(jīng)驗,也是國家安全立法模式發(fā)展的必然。立法模式由“混合型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”的轉(zhuǎn)變必然導(dǎo)致綜合性國家安全基本法的產(chǎn)生,這是國家安全立法逐漸成熟與完善的標(biāo)志。

2.補(bǔ)齊了法治中國建設(shè)的短板,推動了國家安全法治建設(shè)的進(jìn)程

國家安全的任務(wù)和工作具有明顯區(qū)別于其他國家治理活動的特性。一方面,國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員從事的是“秘密戰(zhàn)線”的工作,具有很強(qiáng)的隱蔽性,這與法律的公開性有所沖突;另一方面,國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力具有一定的“優(yōu)先性”,往往會對其他國家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成額外壓力或負(fù)擔(dān),對公民的基本權(quán)利形成特殊克減,這與“法治”、“人權(quán)”等原則均有抵牾。因此,如何實現(xiàn)國家安全工作與法治建設(shè)二者關(guān)系的協(xié)調(diào),自然成為國家安全法治建設(shè)的首要問題。我國的傳統(tǒng)做法是強(qiáng)調(diào)國家安全工作的政治屬性而忽視其法治屬性,往往以內(nèi)部政策或強(qiáng)制性命令的方式實現(xiàn)國家安全的工作任務(wù),沒有注重法治對國家安全的保障與促進(jìn)作用。這就使我國國家安全領(lǐng)域成為法治建設(shè)的短板,國家安全工作一則面臨無法可依的困境,二則受到諸多基于“透明度不高”、“違反人權(quán)”、“不符合法治”等理由的批評和質(zhì)疑?！秶野踩ā返闹贫ǔ雠_則補(bǔ)齊了這一短板,而“國家安全建設(shè)法治化”理念的提出,更表明黨和國家已科學(xué)地認(rèn)識到國家安全的法治屬性,開始高度重視并提倡運(yùn)用法治思維和法治方式維護(hù)國家安全。

3.為進(jìn)一步完善國家安全立法提供了綱領(lǐng)性結(jié)構(gòu)和制度框架

其一,該法第二章“維護(hù)國家安全的任務(wù)”實際劃定了國家安全的各專門領(lǐng)域,為國家安全專門性立法提供了綱領(lǐng)性和原則性指引,因而可依此結(jié)構(gòu)逐步推進(jìn),不斷完善。其二,該法規(guī)定了國家安全工作的“領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào)”體制機(jī)制,規(guī)定了各國家機(jī)關(guān)相應(yīng)的國家安全職權(quán),因而可依此在國家安全“組織法”方面作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。其三,第四章規(guī)定“情報信息采集、分析、報送,風(fēng)險預(yù)防、評估、預(yù)警,審查監(jiān)管,危機(jī)管控”四大方面的國家安全工作總體制度機(jī)制;第五章規(guī)定國家安全的保障措施,基本可保證實現(xiàn)對各類國家安全問題的有效應(yīng)對。因此,可結(jié)合各專門領(lǐng)域的特點、立法成熟條件、具體發(fā)展態(tài)勢等,根據(jù)國家安全法的一般性原則和總體制度機(jī)制,出臺專門性立法或補(bǔ)充性、技術(shù)性規(guī)范,形成以《國家安全法》為綱、各專門性立法為骨架、各領(lǐng)域的補(bǔ)充性和技術(shù)性規(guī)范為血肉的國家安全法律體系之有機(jī)整體。

(三)國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法

1.諜報領(lǐng)域。主要是《反間諜法》。該法自1993年全國人大常委會制定的《國家安全法》?修訂而來,于2014年11月1日第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過。該法總結(jié)了我國反間諜工作的經(jīng)驗,將實踐檢驗有效且反間諜工作所需的措施上升為法律規(guī)定,并注意與刑法、刑事訴訟法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法等法律協(xié)調(diào)一致[15]。該法由總則、國家安全機(jī)關(guān)在反間諜工作中的職權(quán)、公民和組織的義務(wù)和權(quán)利、法律責(zé)任、附則共五章組成,主要是為了防范、制止和懲治間諜行為,分別規(guī)定了反間諜工作的基本原則、國家安全機(jī)關(guān)的相應(yīng)職權(quán)及其行使程序和方式,以及公民和組織反間諜的積極作為義務(wù)并賦予其相應(yīng)的檢舉和控告權(quán)利,規(guī)定的法律責(zé)任則以刑事責(zé)任為主。

2.軍事和國防領(lǐng)域。軍事與國防領(lǐng)域的專門性立法門類眾多,依其調(diào)整對象與調(diào)整方法可劃分為軍事組織、行政、人事、訓(xùn)練、管理、作戰(zhàn)、兵役、動員29個門類[16]226-227。從立法主體劃分,則有兩類:一是全國人大常委會制定的國防基本法,如《國防法》和《兵役法》;二是全國人大常委會制定的法律,如《現(xiàn)役軍官法》、《軍事設(shè)施保護(hù)法》、《香港特別行政區(qū)駐軍法》、《澳門特別行政區(qū)駐軍法》、《預(yù)備役軍官法》、《人民防空法》、《國防教育法》等?。《國防法》制定出臺于1997年,其宗旨在于“建設(shè)和鞏固國防,并確保社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行”,其適用范圍是“國家為防備和抵抗侵略,制止武裝顛覆,保衛(wèi)國家的主權(quán)統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全所進(jìn)行的軍事活動,以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動”?。該法共12章,分別規(guī)定國防工作的基本原則、國家機(jī)構(gòu)的國防職權(quán)、武裝力量的構(gòu)成及其發(fā)展、國防的三大領(lǐng)域(邊防、海防、空防)、國防科技生產(chǎn)和軍事訂貨、國防經(jīng)費(fèi)和國防資產(chǎn)、國防教育、國防動員和戰(zhàn)爭狀態(tài)、公民和組織的國防義務(wù)和權(quán)利、對外軍事關(guān)系等。此外,還有《反分裂國家法》。鑒于海峽兩岸關(guān)系和平發(fā)展與國家統(tǒng)一的需要,全國人大于2005年制定出臺《反分裂國家法》,其宗旨在于“為了反對和遏制‘臺獨’分裂勢力分裂國家,促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一,維護(hù)臺灣海峽地區(qū)和平穩(wěn)定,維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,維護(hù)中華民族的根本利益”?,這五個宗旨(一個“反制”、一個“促進(jìn)”、三個“維護(hù)”)是互為條件的[17]94-95,其目的在于以法治思維和法治方式解決臺灣問題。臺灣問題不僅是政治問題,更是法律問題,其本質(zhì)是國家主權(quán)統(tǒng)一的問題[17]77-79。又因其以維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整為宗旨,以一個中國與和平統(tǒng)一等為根本原則,直接關(guān)涉國家的核心利益以及臺灣的法律地位等重大問題,故其不僅是對臺特別法,也是國家安全法律體系中具有憲法性法律效力的專門法[17]96-97。

3.緊急狀態(tài)方面?。最主要的是《戒嚴(yán)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》?！督鋰?yán)法》制定出臺于1996年,主要是針對政治性游行、罷工、示威等重大突出性政治危機(jī)[18],第二條規(guī)定:“在發(fā)生嚴(yán)重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂,不采取非常措施不足以維護(hù)社會秩序,保護(hù)人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時,國家可以決定實行戒嚴(yán)?！痹摲ü?章32條,分別規(guī)定戒嚴(yán)的宗旨和原則、戒嚴(yán)的實施、戒嚴(yán)的特別管制措施和警衛(wèi)措施、戒嚴(yán)執(zhí)勤人員的職權(quán)及其行使程式等?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》是社會各界鑒于突發(fā)事件所造成的巨大損害(如SARS事件),共同努力促進(jìn)的立法結(jié)果?,由全國人大常委會于2007年通過并實施。該法共7章70條,分別規(guī)定突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制與應(yīng)對原則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、事后恢復(fù)與重建、相關(guān)法律責(zé)任等內(nèi)容,其宗旨在于第一條規(guī)定:“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生,控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害,規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動,保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全,維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序?！?/p>

4.反恐領(lǐng)域。我國針對反恐領(lǐng)域的專門性立法尚處醞釀階段,2014年11月第十二屆全國人大常委會第十一次會議初次審議了《反恐怖主義法(草案)》。該草案立足于我國當(dāng)前和今后一段時間反恐斗爭的需要,針對我國的暴力恐怖案件多發(fā)頻發(fā),對國家安全、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)和公民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的嚴(yán)峻態(tài)勢,從維護(hù)國家安全的高度出發(fā),加強(qiáng)反恐工作的決策部署,總結(jié)反恐經(jīng)驗,解決反恐工作體制機(jī)制存在的問題。其中第一條規(guī)定:“防范和打擊恐怖主義,維護(hù)國家安全、公共安全和人民生命財產(chǎn)安全?！痹摬莅腹?0章106條,規(guī)定了如下內(nèi)容:反恐工作的體制機(jī)制、反恐工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門的職權(quán)義務(wù)、反恐的必要手段和措施,并注意平衡其與法治、人權(quán)間的關(guān)系[]。

5.其他安全領(lǐng)域。在核安全方面,我國的《核安全法》正處在醞釀規(guī)劃階段,在不久的將來或?qū)⒊雠_[20][21],這也是直接關(guān)涉國家安全的專門性立法。在經(jīng)濟(jì)與金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、能源與資源安全、糧食安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全等方面的專門性立法雖已有所討論,但距離醞釀出臺還為時尚遠(yuǎn)。

對我國已制定出臺的國家安全各領(lǐng)域的專門性立法作初步梳理,并將其與前述各國比較后,不難發(fā)現(xiàn)我國國家安全專門性立法存在的問題。第一,我國國家安全領(lǐng)域的專門性立法大多集中在諸如軍事與國防、諜報等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,較之美國、德國、法國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家而言,在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域(尤其新興領(lǐng)域)的專門性立法略顯滯后。如反恐法草案尚在修改審議過程中,核安全法尚處規(guī)劃階段,經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等方面的專門性立法尚未見端倪。第二,與前述國家相比,我國國家安全立法側(cè)重“行為法”方面,而“組織法”方面的立法明顯不足。比如已成立并運(yùn)作30多年的國家安全部,即未見有明確的組織法或行政法規(guī)對其組成、職權(quán)、運(yùn)作等方面問題作出規(guī)定?。故“組織法”方面的立法是進(jìn)一步完善國家安全法律體系的工作重點。第三,在傳統(tǒng)的諜報領(lǐng)域,我國僅有《反間諜法》,而尚未有專門性的情報法。這或是出于情報工作隱蔽性的考量,但其不足明顯:(1)這與各國情報工作立法的普遍經(jīng)驗和我國國家安全建設(shè)法治化的趨勢明顯不符;(2)對情報獲取途徑和方法、情報保密等若不加以法律規(guī)范,則不免存在情報工作人員為獲取情報而濫用職權(quán)甚至采取非法手段、失職或泄密等風(fēng)險;(3)情報工作直接關(guān)涉公民的隱私權(quán)、信息權(quán)和知情權(quán)等基本權(quán)利,基于何種情報工作理由得對其作出何種程度之克減,屬法律保留之范圍,當(dāng)由專門性立法加以規(guī)定[22]。故,我國應(yīng)盡快制定出臺專門性的情報法。第四,在國家安全機(jī)關(guān)及國家安全工作人員行使職權(quán)之監(jiān)督、國家安全工作人員之法律地位與社會保障、國家安全工作造成公民基本權(quán)利損害之救濟(jì)等方面,不僅綜合性的《國家安全法》規(guī)定模糊,各專門性立法也未有詳細(xì)規(guī)定,故應(yīng)在此三方面作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定,以保障國家安全機(jī)關(guān)及國家安全工作人員依法行使職權(quán),保障國家安全工作人員的人身安全、財產(chǎn)安全、社會福利與榮譽(yù),保障公民基本權(quán)利。

(四)其他相關(guān)法律中有關(guān)國家安全的規(guī)定

此類法律規(guī)定分布極廣、類型多樣,依傳統(tǒng)部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為國家安全刑事法、國家安全行政法、國家安全經(jīng)濟(jì)法等三大類。

1.國家安全刑事法。此類規(guī)定散見于綜合性或單行性的刑事法或其他法律中。如《刑法》分則第一章即針對“危害國家安全犯罪”,共規(guī)定背叛國家罪、分裂國家罪、煽動分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、間諜罪等12種危害國家安全的犯罪行為及其刑罰;《刑法》分則第七章“危害國防利益罪”、第十章“軍人違反職責(zé)罪”,以及危害國家秘密的犯罪、部分嚴(yán)重侵犯公民民主權(quán)利的犯罪、嚴(yán)重擾亂社會秩序的犯罪等,因可能危害廣義的國家安全,故此類規(guī)范也可劃歸國家安全法律體系之列[23]。又如《刑事訴訟法》第四條關(guān)于“國家安全機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定,辦理危害國家安全的刑事案件,行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)”的規(guī)定和相關(guān)的打擊危害國家安全犯罪的程序法規(guī)范,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和逮捕的職權(quán)的決定》,《郵政法》中關(guān)于偵查機(jī)關(guān)為偵查危害國家安全的犯罪案件可對公民的通信、電信內(nèi)容進(jìn)行限制和檢查的規(guī)定。此外,除全國人大或其常委會制定的全國普遍適用的法律外,還有特別行政區(qū)制定的維護(hù)國家安全的刑事法,如《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》[24-25]。

2.國家安全行政法。國家安全行政法的內(nèi)容廣泛而龐雜,涉及民族團(tuán)結(jié)、國家秘密保護(hù)、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)、與國家安全相關(guān)的一般性行政強(qiáng)制措施、人員與物品的出入境管理、信息網(wǎng)絡(luò)安全、新聞出版、反邪教問題等諸多方面。如《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中要反對大民族主義和地方民族主義、禁止民族歧視與壓迫、禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂行為的規(guī)定;《人民警察法》中關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)人民警察之任務(wù)、職權(quán)、義務(wù)、紀(jì)律和組織管理等內(nèi)容的規(guī)定[3]6;《保密法》中關(guān)于國家機(jī)密定密、保密和監(jiān)管等方面的規(guī)定;《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《治安管理處罰法》、《行政處罰法》等法律中對涉及國家安全之行業(yè)的許可、對涉及可能危害國家安全之行為的處罰或其他強(qiáng)制性措施之規(guī)定;《中國公民出入境管理法》和《外國人出入境管理法》中關(guān)于禁止可能危害國家安全和利益之人出入境的規(guī)定;《國境衛(wèi)生檢疫法》中關(guān)于高危病原體物品等方面的強(qiáng)制性措施;還有全國人大常委會頒布的《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《全國人大常委會關(guān)于取締邪教組織、防范和懲治邪教活動的決定》中有關(guān)國家安全的規(guī)定等。

3.國家安全經(jīng)濟(jì)法。此類法律規(guī)定多涉及國有經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)安全與金融安全等方面的問題。為有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)與金融國際化帶來的風(fēng)險,維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,各國紛紛加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)方面的立法,我國也是如此。如《國有資產(chǎn)管理法》第四條第二款規(guī)定國務(wù)院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé);又如以《反壟斷法》、《中外合作企業(yè)法》、《中外合資企業(yè)法》、《外商獨資企業(yè)法》等法律中的有關(guān)規(guī)定為中心構(gòu)建起來的外商投資與并購之國家安全審查制度[26-28];再如《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《期貨法》、《信托法》、《證券法》等法律中關(guān)于金融安全與金融穩(wěn)定的規(guī)定等[29-30]?？梢灶A(yù)見,隨著經(jīng)濟(jì)實力、經(jīng)濟(jì)地位的提升與金融開放程度的提高,經(jīng)濟(jì)安全與金融安全問題將日趨嚴(yán)峻,此方面的立法將成為國家安全立法一個新興而重要的領(lǐng)域,專門性的經(jīng)濟(jì)安全與金融安全立法必將提上議程。

此外,還有大量有關(guān)國家安全的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等,鑒于其內(nèi)容太過龐雜且分散,而本文的分析對象主要是全國人大及其常委會制定的“法律”,且此類法規(guī)大多是對前述國家安全基本法和各專門性立法的細(xì)化規(guī)定,故在此不對其進(jìn)行細(xì)致梳理分析。

三 國家安全法的基本原則

國家安全法的基本原則是體現(xiàn)并貫穿于國家安全立法、執(zhí)法和司法等活動全過程的,具有指引性、普遍性的準(zhǔn)則。依據(jù)《國家安全法》的文本表述和我國國家安全工作實踐,我國國家安全立法包括如下七項原則。

(一)國家安全法治原則

《國家安全法》第七條規(guī)定:“維護(hù)國家安全應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律,堅持社會主義法治原則?！狈ㄖ卧瓌t是一般性國家權(quán)力運(yùn)作的基本原則,更是特殊性國家權(quán)力運(yùn)作的基本原則。國家安全機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力,是因維護(hù)國家安全之需,經(jīng)憲法和國家安全基本法設(shè)置的特殊性權(quán)力,其存在與行使往往會對公民基本權(quán)利造成一定程度之克減,因而以法治方式對其加以規(guī)范尤為重要。為維護(hù)國家安全,有效防止危害國家安全的行為或現(xiàn)象發(fā)生,國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員必須借助一定的特殊性措施和優(yōu)位性權(quán)力,以提高國家安全問題的解決效率。盡管這可能會在一定程度上突破常態(tài)法治的框架,但并不意味著對法治原則的背離。即使在國家安全遭受威脅甚至是緊急狀態(tài)下,國家安全部門及其工作人員仍需遵守憲法法律的規(guī)定,依照法律規(guī)定行使職權(quán),既積極履行法律所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé),又不能超越法律,濫用國家安全特殊性權(quán)力?！秶野踩ā返闹贫ǔ雠_,即是法治原則在國家安全領(lǐng)域的具體化要求和表現(xiàn)。該法不僅規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán),還規(guī)定了職權(quán)的行使條件、程序、時間、范圍、邊界等。為防止國家安全特殊性權(quán)力的擴(kuò)張和濫用,還規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督和追責(zé)條款。

(二)保障人權(quán)原則

《國家安全法》第七條規(guī)定:“維護(hù)國家安全,……尊重和保障人權(quán),依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由?！彪m然國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員可依法對特定公民采取特別措施,但必須明確:(1)此種措施是為了維護(hù)國家安全,保障全體公民的生命、財產(chǎn)之安全,保障公民的福祉;(2)特別措施僅針對特定少數(shù)人之部分權(quán)利與自由的克減;(3)此種克減僅針對部分權(quán)利,絕大部分基本權(quán)利不在克減范圍內(nèi),必須堅持人權(quán)保障的最低標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第四條之規(guī)定,國家在社會緊急狀態(tài)威脅到國家生命的情況下,得采取措施克減其在本公約下承擔(dān)的義務(wù),并可對公民特定之基本權(quán)利形成克減。但此種克減必須符合下述三項條件[31]87-114。第一,先決性條件,含:(1)有威脅國家生命的社會緊急狀態(tài)存在,如武裝沖突、國內(nèi)動蕩、嚴(yán)重的自然或環(huán)境災(zāi)害等;(2)緊急狀態(tài)必須正式宣布,并將緊急措施公開通知受其影響的人民。第二,可允許之克減措施的條件和限制,含:(1)不可克減的基本權(quán)利?;(2)相稱性,即對基本權(quán)利的克減程度只能“以緊急情勢所嚴(yán)格需要者為限”;(3)與國際法上其他義務(wù)相一致,主要指其他人權(quán)公約以及國際人道法領(lǐng)域的條約;(4)禁止歧視,即克減措施不得帶有純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的歧視。第三,通知義務(wù),即任何援用克減權(quán)利的本公約締約國應(yīng)立即經(jīng)由聯(lián)合國秘書長將已克減的各項規(guī)定和實施克減的理由通知本公約的其他締約國。雖然我國尚未批準(zhǔn)該公約,但該公約條款所體現(xiàn)的人權(quán)保障原則值得借鑒。此外,由于國家安全機(jī)關(guān)采取的特別措施具有緊迫性、嚴(yán)厲性特點,從而更有可能對公民的基本權(quán)利造成侵犯,因而必須遵循權(quán)利救濟(jì)原則,規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)程序和機(jī)制,切實保障公民在其基本權(quán)利被侵犯時能獲得及時而充分的救濟(jì)。遺憾的是,我國國家安全立法尚未確立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)制度,今后應(yīng)對此予以完善。

(三)國家安全原則

各國國家安全立法均在一定程度上強(qiáng)調(diào)國家安全(利益)的優(yōu)先性,我國《國家安全法》也不例外。它以維護(hù)國家安全為首要宗旨,體現(xiàn)了“國家利益高于一切”的理念。如為保障國家安全工作的有效開展賦予國家安全機(jī)關(guān)以特別權(quán)力,可對公民基本權(quán)利直接進(jìn)行克減,課予公民和社會組織、團(tuán)體等維護(hù)國家安全的積極作為義務(wù)等。值得注意的是,國家安全原則并不是絕對的,在強(qiáng)調(diào)國家利益的同時,必須平衡保護(hù)公民的基本權(quán)利。當(dāng)二者發(fā)生沖突時,不能片面強(qiáng)調(diào)國家利益優(yōu)先而忽視基本權(quán)利保障,而應(yīng)以比例原則對此加以審查。首先,國家安全特別權(quán)力與特別措施的行使與采用,必須符合維護(hù)國家安全的目的,若其根本無益于有效化解危機(jī)、消除威脅,則是不適當(dāng)?shù)?其次,國家安全特別權(quán)力的行使與特別措施的采行,必須按照那些對公民基本權(quán)利限制最少的方式來行使,在不違反維護(hù)國家安全之目的與不削弱維護(hù)國家安全之能力的情況下,在多種選擇方案中,應(yīng)選擇對公民權(quán)利侵犯最輕的方案;最后,需衡量相應(yīng)方案的利弊得失,保障相應(yīng)措施利大于弊、得大于失。

(四)政黨主治原則

政黨主治即政黨在政治上以及憲法、法律中獲得既定領(lǐng)導(dǎo)地位,黨對國家權(quán)力構(gòu)架可產(chǎn)生決定性、支配性影響,政黨成為建立和運(yùn)用民主的主要力量[32]195。這是我國憲法和憲政實踐特有的原則。其根源有三:(1)作為后發(fā)展國家的中國要快速實現(xiàn)現(xiàn)代化,唯有依靠強(qiáng)有力的執(zhí)政黨整合一切社會資源、動員一切社會力量,方能實現(xiàn)跨越式發(fā)展;(2)這是近百年中國歷史發(fā)展和人民選擇的必然結(jié)果,符合社會生產(chǎn)力—生產(chǎn)關(guān)系—上層建筑的客觀互動規(guī)律,符合人民群眾的主體選擇規(guī)律;(3)這是憲法規(guī)范本身的內(nèi)在要求[32]195-200?！秶野踩ā返谒臈l明文規(guī)定:“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo),建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制?！边@是憲法上的政黨主治原則在國家安全立法中的直接體現(xiàn),突破了此前除憲法外國家立法不直接明文規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的立法慣例。概其緣由在于,鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)、確保執(zhí)政安全是我國政治安全的核心,而政治安全又是國家安全的根本,故《國家安全法》明確規(guī)定“國家堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”(第十五條)和“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”(第四條)。這不僅是基于國家安全工作的現(xiàn)實需要,更是國家安全之內(nèi)在要求;且中國共產(chǎn)黨對國家各項建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),既是我國的政治現(xiàn)實,更是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的有效保障。

(五)協(xié)調(diào)發(fā)展與統(tǒng)籌全面原則

《國家安全法》第八條第一款規(guī)定:“維護(hù)國家安全,應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。”首先,在觀念層面,人們對國家安全問題的認(rèn)識,會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷變化,國家安全立法、執(zhí)法與司法等均須符合人們對國家安全狀態(tài)的總體期待。其次,在內(nèi)涵層面,“國家安全”是一個“不確定性法律概念”,國家安全涵蓋的領(lǐng)域與內(nèi)在結(jié)構(gòu)會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷變化。如隨著經(jīng)濟(jì)與金融全球化的不斷拓展和加深,經(jīng)濟(jì)與金融安全日漸成為各國國家安全領(lǐng)域的重大議題。又如,隨著核技術(shù)、高新科技、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等的發(fā)展,新興的核安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全等也成為各國國家安全領(lǐng)域不可忽視的議題。再如,隨著全球氣候變暖、生態(tài)惡化與惡性傳染病等的傳播擴(kuò)散,生態(tài)環(huán)境安全問題和醫(yī)療衛(wèi)生安全問題,也是各國國家安全領(lǐng)域必須共同面對的議題。最后,在國家安全能力方面,國家維護(hù)其自身安全的能力應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、科技進(jìn)步、國家安全工作體制機(jī)制的完善、公民國家安全意識的提升、政府國家安全領(lǐng)域財政力度的加大、國際安全協(xié)作的拓展等而不斷提高。

《國家安全法》第八條第二款規(guī)定:“國家安全工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全?！笨梢?國家安全工作必須全面統(tǒng)籌,兼顧內(nèi)外。首先,“對內(nèi)求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定,建設(shè)平安中國,對外求和平、求合作、求共贏,建設(shè)和諧世界”[33]。這就突破了過去提出的“新安全觀”僅強(qiáng)調(diào)“對外安全”的提法,把“內(nèi)部安全”和“外部安全”作為國家安全密不可分的兩個部分,對國家安全的認(rèn)識更加完整和全面[34]。其次,國土與國民均為國家的核心構(gòu)成要素[35]92,維護(hù)國家安全,不能僅強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土的完整而忽視生存于國土之上作為主權(quán)者的國民。國家安全工作之宗旨即在于人民安全,故必須“堅持以民為本、以人為本,堅持國家安全一切為了人民,一切依靠人民,真正夯實國家安全的群眾基礎(chǔ)”[33]。再次,國家安全問題的治理重心由傳統(tǒng)安全問題逐漸轉(zhuǎn)移到非傳統(tǒng)安全問題,國家安全觀亦經(jīng)由“低級形態(tài)的傳統(tǒng)安全觀→中級形態(tài)的非傳統(tǒng)安全觀→高級形態(tài)的總體安全觀”的發(fā)展轉(zhuǎn)變,以非傳統(tǒng)思維兼顧并統(tǒng)合了傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)兩個方面的國家安全問題,并關(guān)注和強(qiáng)調(diào)各種非傳統(tǒng)國家安全問題,從而體現(xiàn)出對傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個方面眾多問題全面性、綜合性、系統(tǒng)性、辯證性的觀察、認(rèn)識和處理[36]。最后,必須強(qiáng)調(diào)自身安全與共同安全的對接協(xié)調(diào),“打造命運(yùn)共同體,推動各方朝著互惠互利、共同安全的目標(biāo)相向而行”[33]。一則,國內(nèi)安全、區(qū)域安全與國際安全高度關(guān)聯(lián),區(qū)域安全復(fù)合體和國際安全體系對一國國內(nèi)安全具有重大影響[37];二則,我國國家安全的外部局勢不容樂觀,除國土安全方面的歷史遺留問題外,政治安全的外部環(huán)境也極具挑戰(zhàn)性,外部勢力的滲透和顛覆危機(jī)不容忽視[38];三則,作為正在崛起的大國和國際安全體系的重要一極,我國國家影響力不斷提升,維護(hù)國際和平與安全的能力也不斷提升,因而理應(yīng)承擔(dān)大國的應(yīng)有責(zé)任,以積極姿態(tài)參與國際安全體系與安全機(jī)制的完善。

(六)多元治理原則

國家安全領(lǐng)域的多元治理原則包括治理主體的多元、治理策略的多元和治理方式的多元三個方面。

1.多元治理主體?！秶野踩ā返谑粭l規(guī)定:“中華人民共和國公民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織,都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)?！钡谑龡l第二款規(guī)定:“任何個人和組織違反本法和有關(guān)法律,不履行維護(hù)國家安全義務(wù)或者從事危害國家安全活動的,依法追究法律責(zé)任?！苯Y(jié)合第六章關(guān)于“公民、組織的義務(wù)和權(quán)利”之規(guī)定,可得出如下推論。(1)國家安全領(lǐng)域的治理主體是多元的,包括公民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和人民團(tuán)體、企事業(yè)組織和其他社會組織等,均有維護(hù)國家安全的義務(wù)。概括起來,主要有政府(國家機(jī)關(guān))、社會組織、個人三大類。這就突破了傳統(tǒng)國家安全觀和傳統(tǒng)國家安全理論將“國家”視為唯一國家安全行為體的認(rèn)識[39]序言。就我國而言,“個人”的范圍包括港澳臺同胞在內(nèi)的每一個中國人,其法理在于國家安全關(guān)涉每個個體的切身利益和公共利益,國家安全之宗旨在于人民安全,其核心是人民福祉[17]89。(2)前述多元治理主體維護(hù)國家安全的義務(wù)是一種法律上的積極義務(wù)。在國家機(jī)關(guān)方面,權(quán)力機(jī)關(guān)(全國人大及其常委會)有完善國家安全立法和國家安全工作體制機(jī)制的義務(wù),為國家安全提供制度性保障;行政機(jī)關(guān)(尤其國家安全部門)有積極依法行使國家安全職權(quán),預(yù)防、制止危害國家安全之行為或事故發(fā)生并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的義務(wù);司法機(jī)關(guān)有依法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任、懲戒危害國家安全之行為的義務(wù)。在公民和社會組織方面,一是不能做出危害國家安全的行為和參與危害國家安全的活動;二是應(yīng)當(dāng)與危害國家安全之行為做積極斗爭,如及時報告危害國家安全活動的線索、為國家安全工作提供便利條件、為相關(guān)國家安全機(jī)關(guān)提供必要的協(xié)助和支持等。(3)前述積極義務(wù)之違反,均應(yīng)依法受到追究,相關(guān)不作為主體均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不過,當(dāng)前的國家安全立法在針對國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員違法或失職等方面,其追責(zé)機(jī)制尚未詳盡規(guī)定,未來的國家安全立法應(yīng)對此作出構(gòu)建和完善。

2.多元治理策略。依據(jù)《國家安全法》第六條的規(guī)定:“國家制定并不斷完善國家安全戰(zhàn)略,全面評估國際、國內(nèi)安全形勢,明確國家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針、中長期目標(biāo)、重點領(lǐng)域的國家安全政策、工作任務(wù)和措施。”我國維護(hù)國家安全的策略是多元的。依照時間階段標(biāo)準(zhǔn),國家安全策略可分為長期戰(zhàn)略、中期方案和短期政策三種。依領(lǐng)域劃分,則有總體戰(zhàn)略和專門策略之區(qū)別。總體戰(zhàn)略對國家安全的各個領(lǐng)域做出宏觀部署和統(tǒng)一協(xié)調(diào),如在總體層面制定出臺國家安全基本法。專門策略則是針對國家安全的某一特定領(lǐng)域做出專門規(guī)劃部署,如在相應(yīng)的專門領(lǐng)域制定出臺《國防法》、《反間諜法》、《反恐法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等。

3.多元治理方式。國家安全牽涉甚廣,且各具體國家安全領(lǐng)域均有不同,單一的治理方式難以整體奏效,故必須采用多元的治理方式。(1)預(yù)防為主,即國家安全工作的主要目的在于預(yù)防危害國家安全之行為或現(xiàn)象的發(fā)生,使國家安全(利益)處于相對沒有危險或不受威脅的狀態(tài),避免可能造成的損害,而不是針對已經(jīng)發(fā)生的危險或造成的損害作出化解和彌補(bǔ)?,故國家安全立法體現(xiàn)出積極預(yù)防的態(tài)勢?。(2)標(biāo)本兼治,即國家安全工作的目標(biāo)不僅在于防止、治理相應(yīng)的危害國家安全之行為或現(xiàn)象(此為治標(biāo)),更要根除產(chǎn)生此危害國家安全之行為或現(xiàn)象的社會“病灶”。如針對分裂國家和顛覆政權(quán)的行為,應(yīng)當(dāng)在思想和教育層面強(qiáng)調(diào)國民之國家認(rèn)同和制度自信;針對生態(tài)風(fēng)險,應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù);針對社會安全問題,應(yīng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、防止兩極分化、促進(jìn)社會公平等。(3)專門工作與群眾路線相結(jié)合,充分發(fā)揮專門機(jī)關(guān)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全的職能作用,廣泛動員公民和組織,防范、制止和依法懲治危害國家安全的行為。

(七)獎懲與教育相結(jié)合的原則

該原則包括針對積極維護(hù)國家安全之相關(guān)主體的嘉獎、對危害國家安全之相關(guān)主體的懲戒、對全體國民的國家安全教育三個方面。

1.嘉獎。《國家安全法》第十二條規(guī)定:“國家對在維護(hù)國家安全工作中作出突出貢獻(xiàn)的個人和組織給予表彰和獎勵。”這是國家安全立法中的行政性激勵條款[40]。它通過對維護(hù)國家安全之主體作出的積極維護(hù)國家安全之行為而實施的激勵,對公民與社會組織等均會形成維護(hù)國家安全的正向引導(dǎo)和激勵,并經(jīng)榜樣的樹立和宣傳提升多元主體的國家安全意識。此種激勵條款是以利益為驅(qū)動、調(diào)動人們積極行為的重要機(jī)制。從政府的角度來說,其樂于自上而下地推動其實施,也樂于民眾自下而上地促進(jìn)其運(yùn)行,以期取得維護(hù)國家安全的最大效益。

2.懲戒。依據(jù)主體不同與行為性質(zhì)之不同,可將基于維護(hù)國家安全目的的懲戒劃分為三類:一是針對國家安全機(jī)關(guān)工作人員之失誤或失職等行為的懲戒,如《國家安全法》第十三條第一款規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)工作人員在國家安全工作和涉及國家安全活動中,濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的,依法追究法律責(zé)任”;二是針對個人或社會組織不履行法定的維護(hù)國家安全之義務(wù)的懲戒,如《國家安全法》第十三條第二款之規(guī)定;三是針對危害國家安全之行為或活動的懲戒。依據(jù)相關(guān)刑事法和行政法的規(guī)定,第一種類型的懲戒可包括刑罰和行政罰(玩忽職守、徇私舞弊嚴(yán)重的可能判處刑罰),第二種多為行政罰并間有少量刑罰(如刑法中的包庇罪),第三種主要是刑罰。關(guān)于刑罰,刑法典已有較為完備之規(guī)定,《國家安全法》與刑法典在此方面已基本實現(xiàn)對接。關(guān)于行政罰,則目前還缺乏具體規(guī)定,如“不履行維護(hù)國家安全之義務(wù)”的不作為有哪些具體情形?其界定標(biāo)準(zhǔn)為何?當(dāng)課以何種程度之行政罰?是人身罰抑或財產(chǎn)罰?被處罰者有無相應(yīng)救濟(jì)途徑和機(jī)制?此類問題,均應(yīng)在未來的國家安全立法或《國家安全法》的實施細(xì)則中予以明定,方能落實責(zé)任。

3.教育。國家安全教育的意義無需贅言?！秶野踩ā返谑臈l將每年4月15日設(shè)定為全民國家安全教育日;第七十六條規(guī)定:“國家加強(qiáng)國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo),通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動,將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系,增強(qiáng)全民國家安全意識?！逼渲嗅槍Υ髮W(xué)生的國家安全教育可納入本科的“法律基礎(chǔ)”課程中[41],針對初中、高中學(xué)生的國家安全教育則可納入政治課程中,而針對公務(wù)員的國家安全教育可納入公務(wù)員招錄考試知識范圍和日常學(xué)習(xí)培訓(xùn)中。還必須說明,嘉獎具有正向的引導(dǎo)和教育功能,會形成“自己—自己”的促進(jìn)式教育和“他人—自己”的榜樣性教育,而懲戒則具有反向的警示教育功能,會形成“自己—自己”的內(nèi)省式教育和“他人—自己”的外發(fā)性教育[42],二者均經(jīng)由個案式教育影響普遍性教育,與普遍的日常教育形成完整的國家安全教育體系。

(八)互信互利與平等協(xié)作原則

《國家安全法》第十條規(guī)定:“維護(hù)國家安全,應(yīng)當(dāng)堅持互信、互利、平等、協(xié)作,積極同外國政府和國際組織開展安全交流合作,履行國際安全義務(wù),促進(jìn)共同安全,維護(hù)世界和平?！备牌渚売?大致有三。(1)國家安全問題具有跨國性。諸如一國之經(jīng)濟(jì)、金融安全與國際經(jīng)濟(jì)、金融體系緊密相連,各國唯有在互信互利、平等協(xié)作的基礎(chǔ)上,方能有效維護(hù)本國之經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定;又如全球氣候變化和環(huán)境惡化可能危及全球體系生存的物質(zhì)或地理基礎(chǔ),國際公共衛(wèi)生問題(特別是艾滋病、SARS等全球性傳染病)可能危及全球體系的最基本單元—人的持續(xù)存在[43]23。全球體系面臨的前述兩方面威脅,迫使各國不得不精誠協(xié)作,積極應(yīng)對。此外,糧食安全、資源安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全等幾乎所有的國內(nèi)安全問題亦具有相當(dāng)程度之跨國性。(2)國家安全問題的跨國性必然導(dǎo)致國家安全工作具有很強(qiáng)的涉外性,國家安全立法必須與相關(guān)國際法、國際慣例等相適應(yīng),例如對實施了危害國家安全行為的外國人的法律處理等[3]13。(3)作為崛起中的大國,我國承擔(dān)的維護(hù)世界和平與安全之責(zé)任不斷加重,應(yīng)當(dāng)在尊重各國主權(quán)、堅持互利互惠的基礎(chǔ)上,以積極姿態(tài)在國際安全領(lǐng)域與世界各國展開廣泛而深入的平等協(xié)作,完善區(qū)域安全與國際安全保障體系,提升維護(hù)區(qū)域安全與國家安全的能力,為促進(jìn)世界和平、安全與發(fā)展履行應(yīng)盡的義務(wù),作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注釋:

①在國家安全理論上最先對“以國家為中心、以軍事為主要內(nèi)容”的“國家安全”概念進(jìn)行顛覆的是英國學(xué)者巴里·布贊(Barry Buzan)。布贊教授在其《人、國家與恐懼——后冷戰(zhàn)時代的國際安全研究議程》一書中提出了“寬泛的安全概念”,首次從主體和內(nèi)容(或說縱向與橫向)兩個維度擴(kuò)展了“安全”研究,在主體維度上由“國家”擴(kuò)展到“人—國家—體系”三個層次,在內(nèi)容維度上由“軍事”擴(kuò)展到“軍事—政治—經(jīng)濟(jì)—社會—環(huán)境”五大板塊,并指出國家安全處于該三層次主體與五大板塊內(nèi)容的縱向與橫向關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)之中,從而極大地拓展了安全研究的范圍和空間(詳見:〔英〕巴里·布贊《人、國家與恐懼——后冷戰(zhàn)時代的國際安全研究議程》,閆健、李劍譯,中央編譯出版社2009年版)。布贊的觀點被國際學(xué)術(shù)界普遍接受,并對后續(xù)的國家安全研究產(chǎn)生變革性影響。

②《中華人民共和國國家安全法》第二條。

③一個明顯的例證即是:我國古代的“十惡罪”大多針對的是危害王朝政權(quán)穩(wěn)定、王朝意識形態(tài)等方面的犯罪活動。一個粗略的梳理,請看:王京建《國家安全法學(xué)教程》,中國社會出版社2008年版,第二章。更詳盡的梳理分析,請看:周健《外國軍事法史》,法律出版社2008年版。

④有關(guān)軍事方面國家安全法律的最早記載或可追溯到古代兩河流域的阿卡德王國時期,而《漢莫拉比法典》中也有諸多軍事、政治制度等有關(guān)國家安全法律的規(guī)定(參見:周健《外國軍事法史》,法律出版社2008年版,第一章),羅馬法中也有不少公法內(nèi)容直接或間接涉及諸如政治體制穩(wěn)定等此類國家安全問題(參見:徐國棟《羅馬公法要論》,北京大學(xué)出版社2014年版;周枏《羅馬法原論》,商務(wù)印書館2014年版,第二章;〔英〕H·F·喬洛維茨、巴里·尼古拉斯《羅馬法研究歷史導(dǎo)論》,薛軍譯,商務(wù)印書館2013年版,第二、三章),且古羅馬時期已有以立法保障國家安全(皇權(quán)權(quán)威)的思想,如査士丁尼所著《法學(xué)總論》一書開篇即論述到:“皇帝的威嚴(yán)、光榮不但靠兵器,而且需用法律來鞏固,這樣,無論在戰(zhàn)時或平時,總是可以將國家治理得很好;皇帝不但能在戰(zhàn)場上取得勝利,而且能采取法律手段排除違法分子的非法行徑,皇帝既是虔誠的法紀(jì)伸張者,又是征服敵人的勝利者?！?〔古羅馬〕査士丁尼《法學(xué)總論》,張企泰譯,商務(wù)印書館1989年版,第1頁)。

⑤一個來自英國的例證,可參見:〔英〕A·W·布拉德利、〔英〕A·D·尤因《憲法與行政法(第14版)》下冊,劉剛、江菁等譯,商務(wù)印書館2008年版,第25章;另參見:李竹《國家安全立法研究》,北京大學(xué)出版社2006年版。

⑥如《東帝汶憲法》第148條、《格魯吉亞憲法》第99條、《老撾憲法》第三章、《馬爾代夫憲法》第九章、《緬甸憲法》第427—432條、《土耳其憲法》第118條等,分別參見:《世界各國憲法·亞洲卷》,《世界各國憲法》編輯委員會編譯,中國檢察出版社2012年版,第184、221、291、321、452、615頁。

⑦此處關(guān)于各國諜報領(lǐng)域的專門立法信息,若無特別注明,均來源于李竹《國家安全立法研究》(北京大學(xué)出版社2006年版)一書。

⑧此處關(guān)于各國反恐領(lǐng)域的專門立法信息及其概略式分析,請看:王瓊《以色列反恐立法評析》,《西亞非洲》2013年第1期;趙秉志、杜邈《俄羅斯與中亞諸國反恐怖主義法述評》,《法學(xué)評論》2007年第1期;莫洪憲《論<俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動法>與我國反恐立法之構(gòu)想》,《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第3期;王存奎、李健和等《英國反恐怖預(yù)警機(jī)制研究》,《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2008年第6期;阿迪力江·阿不來提、古麗阿扎提·吐爾遜《中亞反恐法律及其評析》,《新疆大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文社會科學(xué)版)》2009年第6期。

⑨關(guān)于上述核安全立法的概略分析,請看:張明、白云生《國外核安全立法實踐及其對我國的啟示》,《中國核工業(yè)》2014年第5期;安洪振、張弛等《澳大利亞核安全立法的啟示》,《中國核工業(yè)》2013年第3期;王曉方、王高《核安全立法:保障核能有序健康發(fā)展——世界主要核電國家核安全立法概覽》,《中國核工業(yè)》2013年第3期。

⑩關(guān)于國家安全行政法的系統(tǒng)性梳理分析,請看吳慶榮《國家安全行政法基本論》(時事出版社2008年版)一書。

[1]唐永勝.超越傳統(tǒng)的國家安全戰(zhàn)略[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2004,(6).

[2]習(xí)近平主持國安委首次會議闡述國家安全觀[EB/OL].(2014-04-16)[2015-09-12].http://news.xinhuanet.com/video/ 2014-04/16/c_126396289.htm.

[3]李竹.中國國家安全法學(xué)[M].北京:人民出版社,2006.

[4]李竹.國家安全立法研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[5]澳大利亞擬大幅修改國家安全法應(yīng)對恐怖主義[EB/OL].(2014-07-03)[2015-09-12].http://news.xinhuanet.com/world/ 2014-07/03/c_126707283.htm.

[6]王瓊.以色列反恐立法評析[J].西亞非洲,2013,(1).

[7]周健.外國軍事法史[M].北京:法律出版社,2008.

[8]王立民.反恐立法述評[J].犯罪研究,2003,(1).

[9]王曉方,王高.核安全立法保障核能有序健康發(fā)展——世界主要核電國家核安全法立法概覽[J].中國核工業(yè),2013,(3). [10]安洪振,張弛,等.澳大利亞核安全立法的啟示[J].中國核工業(yè),2013,(3).

[11]于文軒.美國能源安全立法及其對我國的借鑒意義[J].中國政法大學(xué)學(xué)報,2011,(6).

[12]〔英〕布拉德利,尤因.憲法與行政法:下冊[M].第14版.劉剛,江菁等譯.北京:商務(wù)印書館,2008.

[13]劉躍進(jìn).國家安全法的名與實——關(guān)于修訂我國《國家安全法》的一點建議[J].蘇州市職業(yè)大學(xué)學(xué)報,2006,(3).

[14]李佑標(biāo),李敏.我國國家安全法立法問題研究[J].武警學(xué)院學(xué)報,2015,(5).

[15]耿惠昌.關(guān)于修訂《中華人民共和國國家安全法》的說明——2014年8月25日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報,2014,(6).

[16]叢文勝.國防法律制度——憲法視角下的國防法律制度研究[M].北京:解放軍出版社,2012.

[17]周葉中,祝捷.兩岸關(guān)系的法學(xué)思考(增訂版)[M].北京:九州出版社,2014.

[18]呂景勝.《緊急狀態(tài)法》立法研究[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2003,(5).

[19]關(guān)于《中華人民共和國反恐怖主義法(草案)》的說明[EB/OL].(2014-11-03)[2015-09-13].http://www.npc.gov.cn/npc/ lfzt/rlys/2014-11/03/content_1885127.htm.

[20]核專家:中國應(yīng)盡早制定核安全法[EB/OL].(2013-03-06)[2015-09-12].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/ 06/c_114917495.htm.

[21]王璐,楊燁.核安全法列入明年立法計劃2016年有望出臺[EB/OL].(2014-11-05)[2015-09-12].http://finance.17ok. com/news/287/2014/1105/2422786.html.

[22]《自由法案》:國家安全與個人隱私之爭[EB/OL].(2014-07-06)[2015-09-13].http://www.rmlt.com.cn/2015/0706/ 393561.shtml.

[23]趙輝.我國國家安全法律體系初探[J].江南社會學(xué)院學(xué)報,2009,(2).

[24]吳慶榮.大陸與澳門“國家安全法”比較研究[J].蘇州教育學(xué)院學(xué)報,2014,(3).

[25]周新政.關(guān)于澳門維護(hù)國家安全法出臺后的思考[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報,2009,(2).

[26]王小瓊,何焰.美國外資并購國家安全審查立法的新發(fā)展及其啟示——兼論《中華人民共和國反壟斷法》第三十一條的實施[J].法商研究,2008,(6).

[27]丁丁,潘方方.對我國外資并購國家安全審查制度的分析及建議[J].當(dāng)代法學(xué),2012,(3).

[28]邵沙平,王小承.美國外資并購國家安全審查制度探析——兼論中國外資并購國家安全審查制度的構(gòu)建[J].法學(xué)家,2008, (3).

[29]曹建明.金融安全與法制建設(shè)——中共中央第七次法制講座[J].探索與爭鳴,1998,(6-9).

[30]曹建明.論我國金融安全的法律保障[J].毛澤東鄧小平理論研究,1999,(2).

[31]〔奧〕曼弗雷德·諾瓦克.《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》評注(修訂第二版)[M].孫世彥等譯.北京:三聯(lián)書店,2008.

[32]秦前紅.憲法原則論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2012.

[33]習(xí)近平總書記在國家安全委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路[EB/OL].(2014-04-13)[2015-09-12].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-04/15/c_1110253910.htm.

[34]高飛.中國的總體國家安全觀淺析[J].科學(xué)社會主義,2015,(2).

[35]〔英〕詹寧斯·瓦茨(修訂).奧本海國際法:第一卷第一分冊[M].王鐵崖等譯.北京:中國大百科全書出版社,1995.

[36]劉躍進(jìn).非傳統(tǒng)的總體國家安全觀[J].國際安全研究,2014,(6).

[37]〔英〕巴里·布贊,〔丹〕奧利·維夫.地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)[M].潘忠岐等譯.上海:上海人民出版社,2010.

[38]劉建飛.以總體國家安全觀評估中國外部安全環(huán)境[J].國際問題研究,2014,(5).

[39]〔英〕巴里·布贊,〔丹〕琳娜·漢森.國際安全研究的演化[M].余瀟楓譯.杭州:浙江大學(xué)出版社,2011.

[40]倪正茂.激勵法學(xué)要言[J].東方法學(xué),2009,(1).

[41]潘盤甫,邊和平.結(jié)合“法律基礎(chǔ)”教學(xué),開展國家安全教育[J].思想理論教育導(dǎo)刊,2002,(4).

[42]陳偉.教育刑與刑罰的教育功能[J].法學(xué)研究,2011,(6).

[43]陳東曉.全球安全治理與聯(lián)合國安全機(jī)制改革[M].北京:時事出版社,2012.

National Security Act:Pattern,System and Principles

ZHOU Ye-zhong,PANG Yuan-fu
(Law School,Wuhan University,Wuhan,Hubei 430072,China)

The legislation pattern of National Security Act has a trend of shifting from primitive(decentralized legislation)to hybrid legislation I(decentralized legislation+centralized legislation),and then from hybrid legislation I to hybrid legislation II(decentralized legislation+centralized legislation+comprehensive legislation).The law system develops from the three-layer construction of relevant provisions of“the constitution+relevant legislation+relevant regulations distributed in laws”to four-layer construction of“basic law to protect national security+ the constitution+relevant legislation+relevant regulations distributed in laws”.China’s National Security Act is completed under that legislation pattern and system.Its basic principles are:the rule of law,principle of human rights,principle of state interest,principle of CCP’S charge,principle of coordinated development and comprehensive plan as a whole,principle of multi-governance and principle of combining punishment and education.

national security;National Security Act of the People’s Republic of China;legal principle;legal system;legislation pattern

DF200

A

1000-5315(2016)03-0087-15

[責(zé)任編輯:蘇雪梅]

2016-03-07

周葉中(1963—),男,湖南武岡人,武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;龐遠(yuǎn)福(1988—),男,廣西玉林人,武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。