申麗娟,陳 躍

(西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,重慶400715)

社區(qū)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性障礙及其內(nèi)源式破解

申麗娟,陳 躍

(西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,重慶400715)

作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)中的各種利益關(guān)系,即社區(qū)治理結(jié)構(gòu)問題?，F(xiàn)實(shí)中的二元結(jié)構(gòu)社區(qū)相對(duì)立、社區(qū)自治組織與基層政府不對(duì)等、社區(qū)自治組織與社區(qū)社會(huì)組織及社區(qū)居民不協(xié)調(diào),已經(jīng)成為社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要障礙因素。本著統(tǒng)籌治理的導(dǎo)向,我國社區(qū)治理體系現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)理念現(xiàn)代化、主體協(xié)作化、方式科學(xué)化和制度再造化等方面有機(jī)整合,同時(shí)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化應(yīng)以社區(qū)治理的相關(guān)制度能力建設(shè)及其績效全面提升為核心目標(biāo),并以決策能力、執(zhí)行能力、保障能力和統(tǒng)籌能力等建設(shè)為重點(diǎn)內(nèi)容。

社區(qū)治理現(xiàn)代化;社區(qū)治理體系;社區(qū)治理能力;結(jié)構(gòu)性障礙;內(nèi)源式破解

社區(qū)是一個(gè)社會(huì)的基本構(gòu)成單元,社區(qū)治理在國家治理體系中具有基礎(chǔ)性地位和作用[1]。社區(qū)治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,有助于完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,其關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)中的各種利益關(guān)系,即解決社區(qū)治理結(jié)構(gòu)問題。改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等社會(huì)需求,發(fā)端于城市、后來擴(kuò)展到農(nóng)村的基層社區(qū)組織架構(gòu)基本建立,社區(qū)治理保障機(jī)制趨于完善,社區(qū)服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模[2]120-124。但是,城鄉(xiāng)二元社區(qū)之間、社區(qū)自治組織與基層政府之間、社區(qū)自治組織與社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)居民之間的關(guān)系尚處于失調(diào)狀態(tài),導(dǎo)致社區(qū)治理體系和治理能力未能得到有機(jī)耦合,這從根本上制約了我國社區(qū)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此,我國社區(qū)治理現(xiàn)代化必然要統(tǒng)籌好社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和功能,以推動(dòng)社區(qū)治理體系的內(nèi)源式轉(zhuǎn)向和社區(qū)治理能力的內(nèi)源式重構(gòu)及提升。

從2013年中共十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來,國內(nèi)學(xué)者逐步從農(nóng)村社區(qū)、基層黨建、協(xié)商民主、社會(huì)系統(tǒng)現(xiàn)代化、服務(wù)型政府等角度展開了對(duì)于社區(qū)治理現(xiàn)代化的研究,其中不乏一些以某個(gè)社區(qū)為具體對(duì)象的個(gè)案研究。盡管已有的研究視角多元,成果較為豐碩,但從治理體系和治理能力視角進(jìn)行社區(qū)治理現(xiàn)代化整體探討的成果極少,這未免成為一種遺憾。為此,本文在對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上,剖析了我國社區(qū)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性障礙,提出了相應(yīng)的社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)源式破解路徑。

一 社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

“多一些治理、少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)主要國家政治變革的一個(gè)重要特征。如今的治理備受理論界和實(shí)踐界關(guān)注和重視,是“對(duì)舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化”[3]引言3。作為源于發(fā)達(dá)國家語境體系下的理念,治理理論包含著分權(quán)與授權(quán)、合作與協(xié)商、多元與互動(dòng)、適應(yīng)與回應(yīng)等關(guān)鍵詞,被認(rèn)為是一套極其復(fù)雜而且充滿爭議的思想體系[4]。從系統(tǒng)學(xué)的角度看,治理不僅由基本的概念和元素構(gòu)成,更是對(duì)以往統(tǒng)治范式的一種整合和提升,它致力于構(gòu)建一個(gè)更加符合實(shí)際的動(dòng)態(tài)的政府、市場與社會(huì)之間相互聯(lián)系、相互影響的分析框架。如此,可將治理概念的含義界定為政府與非政府組織以及公民個(gè)人等對(duì)公共生活的合作性管理[5]252。以此類推,社區(qū)治理可以理解為基層政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民等對(duì)社區(qū)內(nèi)公共行為和公共事務(wù)的合作性管理。

作為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程,所謂社區(qū)治理現(xiàn)代化,是指在全社區(qū)范圍內(nèi),一系列現(xiàn)代社區(qū)治理要素及其組合方式所連續(xù)發(fā)生的由低級(jí)到高級(jí)的突破性的變化或變革的過程。社區(qū)治理現(xiàn)代化主要包括社區(qū)治理體系現(xiàn)代化和社區(qū)治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面。其中,社區(qū)治理體系是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下治理社區(qū)的制度體系,即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的社區(qū)治理制度。有效的社區(qū)治理涉及到誰治理、如何治理以及治理得怎樣三個(gè)基本問題,其實(shí)就是社區(qū)治理體系的三大要素——治理主體、治理機(jī)制和治理效果?，F(xiàn)代社區(qū)治理體系的基本特征是有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體。社區(qū)治理能力是運(yùn)用社區(qū)制度治理社區(qū)內(nèi)公共行為和公共事務(wù)的能力。社區(qū)治理是一個(gè)由社區(qū)治理體系與社區(qū)治理能力構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體。推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是同一個(gè)政治過程中相輔相成的兩個(gè)方面,其實(shí)質(zhì)是使社區(qū)治理的各方面制度更加科學(xué)化和完善化,實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)公共行為和公共事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

二 社區(qū)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性障礙

社區(qū)治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷提升的歷史進(jìn)程。其中,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和功能處于失調(diào)狀態(tài),成為社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要障礙因素。

(一)二元結(jié)構(gòu)社區(qū)相對(duì)立

二元結(jié)構(gòu)既是我國社會(huì)的特殊現(xiàn)象,又是我國社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)中存在的突出問題。具體到社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中來看,城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間、城市社區(qū)內(nèi)部之間的對(duì)立問題在當(dāng)前已經(jīng)非常普遍和嚴(yán)重。一是城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間的對(duì)立。源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對(duì)立,城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與治理是彼此獨(dú)立和割裂的。從建設(shè)步伐來看,城市社區(qū)的建設(shè)步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于和快于農(nóng)村社區(qū)。20世紀(jì)90年代,民政部就發(fā)起了以“文明社區(qū)”為特色的城市社區(qū)建設(shè)活動(dòng),而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則是在2007年304個(gè)“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣(區(qū)、市)”確立后才逐漸得到重視。從治理法律依據(jù)來看,城鄉(xiāng)社區(qū)治理主要是依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律來實(shí)施分治的,這必然會(huì)破壞我國城鄉(xiāng)一體化社區(qū)的整體結(jié)構(gòu)和有序發(fā)展,加劇了城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間的割裂程度[6]。從城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r來看,城市居民比農(nóng)村居民享有更多的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目與設(shè)施,差距較為明顯的服務(wù)項(xiàng)目有家政、文體生活、就業(yè)等,而服務(wù)設(shè)施的主要差距體現(xiàn)在勞動(dòng)保障服務(wù)站、健身設(shè)施、公共圖書館、文化站等。二是城市社區(qū)內(nèi)部之間的對(duì)立。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,人口流動(dòng)與遷移已經(jīng)成為社會(huì)常態(tài),本地人口與外來人口組成了城市社區(qū)居民的基本結(jié)構(gòu),從而形成了過渡型社區(qū)、新市民社區(qū)等社區(qū)新形態(tài)。所謂過渡型社區(qū)是指城中村改造中農(nóng)村自然村逐步過渡到城市居民小區(qū),其人口結(jié)構(gòu)以當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民和外來打工暫住人口為主。在傳統(tǒng)農(nóng)村行政村治理文化與模式的影響下,過渡型社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意愿缺乏,歸屬感更是嚴(yán)重缺失。所謂新市民社區(qū)是指由擁有資本與科技背景的新市民形成的社區(qū)形態(tài),其人口結(jié)構(gòu)以已經(jīng)購買商品房并擁有當(dāng)?shù)貞艨诘耐鈦砣丝跒橹鱗7]。新市民社區(qū)居民之間的人際關(guān)系冷淡,缺乏溝通與交流,相互生疏,彼此不信任,更為嚴(yán)重的是互相對(duì)立乃至敵視,這些都對(duì)和諧社區(qū)的構(gòu)建形成了潛在的且嚴(yán)重的阻礙。

(二)社區(qū)自治組織與基層政府不對(duì)等

所謂社區(qū)自治組織,主要指的是居民委員會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)等[8]。根據(jù)《憲法》、《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定,一方面,居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織,承載著居民進(jìn)行自我管理、教育、服務(wù)和監(jiān)督的職責(zé),在財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事和公共事務(wù)等方面有著較大的決策處理自主權(quán),另一方面,同時(shí)它也接受基層政府的指導(dǎo),不僅要協(xié)助基層政府開展工作,還要完成基層政府委托承辦的事務(wù)[9]。隨著社區(qū)建設(shè)和管理步伐的加快,基層政府的管理重心開始下移,居民委員會(huì)實(shí)際上成為行政管理的末梢。這導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化色彩異常嚴(yán)重,呈現(xiàn)出職能行政化、成員公職化、工作方式機(jī)關(guān)化、運(yùn)行機(jī)制行政化、權(quán)力行使集中化、社區(qū)建設(shè)政績化等特征[10]。造成社區(qū)自治組織行政化的主要原因,可以歸結(jié)為五個(gè)方面:社區(qū)自治組織的功能定位不清晰,基層政府干預(yù)過多,傳統(tǒng)管理體制的慣性,社區(qū)自治組織的主觀化傾向,相關(guān)的法制建設(shè)滯后[11]。在此影響下,社區(qū)自治組織與基層政府由原先的社會(huì)與國家關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄录?jí)與上級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中的凝聚力和協(xié)調(diào)力得以削弱,社區(qū)的多元共治格局也因社區(qū)治理的一元格局難以打破而難以形成。

(三)社區(qū)自治組織與社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民不協(xié)調(diào)

一方面,社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展滯后。所謂社區(qū)社會(huì)組織,主要指的是介于社區(qū)自治組織與社區(qū)居民之間的組織,其主要成員是社區(qū)居民,活動(dòng)范圍是社區(qū)之內(nèi),旨在于滿足社區(qū)居民的各種需求[12]。截至2013年底,全國共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)25.2萬個(gè),覆蓋率為36.9%;社區(qū)志愿服務(wù)組織12.8萬個(gè)[13]?？傮w上,目前我國社區(qū)社會(huì)組織處于發(fā)展初級(jí)階段,呈現(xiàn)出規(guī)模較小、治理結(jié)構(gòu)松散、資金來源多元等特征,在參與社區(qū)治理方面存在著合法性不足、發(fā)展動(dòng)力不足、發(fā)展能力不足等問題[14]165-168。從組織地位看,大量的社區(qū)社會(huì)組織尚未在國家機(jī)關(guān)登記注冊(cè)或備案,屬于嚴(yán)格意義上的非法組織;從生存境地看,多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織面臨著資金短缺、基礎(chǔ)條件薄弱、設(shè)施條件有限以及組織成員素質(zhì)偏低、活動(dòng)能力有限等困境;從公信力看,由于社區(qū)社會(huì)組織對(duì)于基層政府、居民委員會(huì)的依附性強(qiáng),加上組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、外部監(jiān)督機(jī)制等方面的不健全,影響了社區(qū)居民及外部人員對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的信心,從而進(jìn)一步深化了社區(qū)社會(huì)組織的信任危機(jī)[15]。另一方面,社區(qū)居民參與社區(qū)治理意愿和能力不足。在長期以來的行政型治理模式下,基層政府以及社區(qū)自治組織幾乎承擔(dān)了全部的社區(qū)公共事務(wù),導(dǎo)致作為社區(qū)治理主體之一的社區(qū)居民普遍存在無權(quán)感[16]。社區(qū)居民參與社區(qū)治理意識(shí)低下,積極性、自覺性和主動(dòng)性相對(duì)薄弱,長此以往,社區(qū)居民參與社區(qū)治理的能力也呈現(xiàn)出嚴(yán)重不足的問題[]。

三 社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)源式轉(zhuǎn)向

我國社區(qū)治理體系現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的有機(jī)整合,分別是社區(qū)治理理念現(xiàn)代化、社區(qū)治理主體協(xié)作化、社區(qū)治理方式科學(xué)化和社區(qū)治理制度再造化。

(一)社區(qū)治理理念現(xiàn)代化

社區(qū)治理理念現(xiàn)代化指的是徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社區(qū)管理觀念,以治理理念為指導(dǎo),樹立起協(xié)商民主治理、依法治理和統(tǒng)籌治理等現(xiàn)代精神。一是協(xié)商民主治理。作為參與式民主的重要形態(tài),協(xié)商民主對(duì)于社區(qū)治理理念現(xiàn)代化具有重要價(jià)值,有利于積極鍛造社區(qū)共識(shí)、培育適應(yīng)社區(qū)治理的文化土壤、夯實(shí)公共參與的社區(qū)基礎(chǔ)[18]。協(xié)商民主治理的基本要求是以民為本、服務(wù)于民,盡力滿足多數(shù)社區(qū)居民的真實(shí)需求;要鼓勵(lì)社區(qū)自治組織和社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民等參與對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的合作性管理;要為實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治創(chuàng)造條件,逐步實(shí)現(xiàn)治理權(quán)的下移以追求治理的實(shí)效性。二是依法治理。中共十八屆四中全會(huì)以依法治國為主題,在其《決定》中提出要全面推進(jìn)依法治國。這意味著社區(qū)治理現(xiàn)代化必然要實(shí)現(xiàn)法治化,將依法治理作為其重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一,基本要求是完善并嚴(yán)格遵循社區(qū)的關(guān)系調(diào)整、利益表達(dá)等方面的法定依據(jù)、職權(quán)和程序。具體地說,立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化進(jìn)行相關(guān)法律的立、改、廢,使相關(guān)立法能夠適應(yīng)社區(qū)治理需求,從而解決部分社區(qū)治理的合法性難題;制定一部社區(qū)治理的綜合性立法并進(jìn)行相應(yīng)配套立法,不斷提高社區(qū)治理立法的體系性和完備性[19]。三是統(tǒng)籌治理。首先要協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)社區(qū)之間的關(guān)系,本著城鄉(xiāng)社區(qū)一體化建設(shè)的目標(biāo),逐步縮小城鄉(xiāng)社區(qū)之間的發(fā)展差距;其次要協(xié)調(diào)好社區(qū)自治組織與基層政府之間,社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)居民之間的關(guān)系,在理順這些關(guān)系的基礎(chǔ)上創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制。

(二)社區(qū)治理主體協(xié)作化

在現(xiàn)代社區(qū)中,復(fù)雜多變的社區(qū)公共事務(wù)及其相關(guān)問題的有效解決,需要基層政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民等社區(qū)治理主體進(jìn)行通力協(xié)作。一是要推動(dòng)社區(qū)自治組織與基層政府之間的協(xié)作。這就要求通過完善社區(qū)自治相關(guān)法律體系并增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性等方式,清晰界定社區(qū)自治各主體與基層政府的職能,明確社區(qū)自治組織與基層政府之間的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系;通過大幅度增加對(duì)社區(qū)自治組織的財(cái)政支出以及鼓勵(lì)社會(huì)資助社區(qū)建設(shè)和治理等方式,逐漸削弱社區(qū)自治組織對(duì)基層政府的依賴[20]。二是要大力培育社區(qū)社會(huì)組織。這就要求通過規(guī)范性文件確立社區(qū)社會(huì)組織的主體地位,同時(shí)積極引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織之間建立起互律機(jī)制,還要結(jié)合實(shí)情建立起社區(qū)社會(huì)組織的自主性參與社區(qū)治理機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等。三是要激發(fā)公民意識(shí)和身份認(rèn)同,構(gòu)建起社區(qū)公共意識(shí)。其基本標(biāo)準(zhǔn)是社區(qū)居民對(duì)社區(qū)具有認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和伙伴意識(shí),具有參與社區(qū)公共事務(wù)治理的行為;其高標(biāo)準(zhǔn)是具有志愿精神和樂于助人的美德并積極參與志愿者行動(dòng)[21]。要拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑,逐步推進(jìn)直接選舉和競爭性選舉,構(gòu)建起社區(qū)居民參與社區(qū)治理的制度化機(jī)制[22]167。

(三)社區(qū)治理方式科學(xué)化

社區(qū)治理方式科學(xué)化的主要目的在于實(shí)現(xiàn)高效的社區(qū)治理,具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是要建立起科學(xué)合理可行的城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃平臺(tái)。這就要求從宏觀戰(zhàn)略上明確城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本理念、目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)路徑。二是要建立起科學(xué)的社區(qū)決策體系。這就要求構(gòu)建信息支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、公眾參與系統(tǒng)、決策監(jiān)督和糾錯(cuò)系統(tǒng)等現(xiàn)代決策支持體系。不僅如此,還要通過現(xiàn)代治理理論、技術(shù)和方法的應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織設(shè)計(jì)、機(jī)制優(yōu)化、人員培訓(xùn)等管理效率最優(yōu)。三是要借助于最新的電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)搜集和運(yùn)用等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),進(jìn)一步豐富和完善社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵、技術(shù)和方法手段。以基于LBS(Location-Based Service)的位置服務(wù)為例,它通過手機(jī)提供的位置信息來為社會(huì)公眾提供相應(yīng)服務(wù),如能將其嫁接到社區(qū)治理模式中,可將以往通過街道行政中心辦理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施電子化、本地化。這樣一來,社區(qū)居民既能隨時(shí)接收基層政府提供的各類信息與服務(wù),又能通過參與互動(dòng)的方式表達(dá)自己的訴求與意見等[23]。

(四)社區(qū)治理制度再造化

社區(qū)治理體系現(xiàn)代化有賴于制度再造的積淀和持續(xù)激勵(lì),并以制度化的方式持續(xù)發(fā)揮著自己的作用。一是要制衡基層政府的公共權(quán)力,使其適度退出社區(qū)治理,給出社會(huì)權(quán)力更多的成長和發(fā)展空間[24]。這樣對(duì)于有效有限發(fā)揮基層政府的權(quán)力功能、更大發(fā)揮各類社區(qū)治理主體的作用,以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)及其相關(guān)問題的有效治理,是極為有利的;對(duì)于將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,以強(qiáng)化權(quán)力的制約,也有所裨益。要增強(qiáng)社區(qū)各類組織以及社區(qū)居民的個(gè)人權(quán)力,使其在自尊、自我效能、知識(shí)與技能、政治意識(shí)、社會(huì)參與、政治參與、政治權(quán)力和責(zé)任、資源等基本要素方面實(shí)現(xiàn)充權(quán)[16]。二是要科學(xué)分解和界定各類社區(qū)治理主體的角色及其職能。如政府在社區(qū)治理中應(yīng)擔(dān)當(dāng)起社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)者、社區(qū)公共服務(wù)的供給者、社區(qū)公民社會(huì)的培育者以及社區(qū)自治組織的監(jiān)督者等角色,承載著制定社區(qū)治理相關(guān)法律法規(guī)及政策、提供社區(qū)必需公共產(chǎn)品與服務(wù)、培育社區(qū)各類組織及居民社區(qū)意識(shí)、監(jiān)督社區(qū)自治組織等的職能[25]。三是要完善社區(qū)治理政策體系,建立起社區(qū)政策的公共需求調(diào)查機(jī)制、信息公開與溝通機(jī)制、績效評(píng)估機(jī)制等。四是要優(yōu)化社區(qū)基本公共服務(wù)體系,盡快落實(shí)“基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)”,并建立起質(zhì)量控制與績效評(píng)估體系。五是要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制,使其成為多功能、立體化、聯(lián)動(dòng)式的社區(qū)綜合服務(wù)載體[26],并實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理原有的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、工作人員、信息及流程的有效整合,最終提升社區(qū)治理綜合績效。

四 社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)源式構(gòu)成

我國社區(qū)治理能力現(xiàn)代化應(yīng)以社區(qū)治理的相關(guān)制度能力建設(shè)及其績效全面提升為核心目標(biāo),并以決策能力、執(zhí)行能力、保障能力和統(tǒng)籌能力等四種能力建設(shè)為重點(diǎn)內(nèi)容。

第一,決策能力主要包括社區(qū)治理的科學(xué)決策能力和制定社區(qū)治理政策能力,兩者都是對(duì)社區(qū)治理決策主體的高標(biāo)準(zhǔn)要求。一方面,作為社區(qū)治理決策主體,不僅要有著較為扎實(shí)的決策理論知識(shí),還要具備相對(duì)豐富的決策實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),同時(shí)要有熟練的決策支持系統(tǒng)操作技能,以提高社區(qū)治理決策的整體質(zhì)量。另一方面,社區(qū)治理政策制定能力的基本要求是公平公正,這就意味著鼓勵(lì)公眾參與到現(xiàn)代社區(qū)治理政策制定的全過程中來,提高現(xiàn)代社區(qū)治理政策制定過程的參與度、透明度和開放性。為了增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代社區(qū)治理政策制定過程的監(jiān)督力度和效果,可仿效西方國家的公眾民意測評(píng)制度,每逢重大的涉及公民切身利益的社區(qū)治理政策即將出臺(tái),都要調(diào)查公眾對(duì)于政策的意向,并為他們搭建公開討論、辯證的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

第二,執(zhí)行能力是現(xiàn)代社區(qū)治理政策能否真正被執(zhí)行以及執(zhí)行效果究竟如何的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則,是現(xiàn)代社區(qū)治理政策執(zhí)行者對(duì)于政策進(jìn)行貫徹實(shí)施的意愿和強(qiáng)度。在通常情況下,可用執(zhí)行差距來衡量執(zhí)行能力,就是社區(qū)治理政策執(zhí)行所取得的實(shí)際結(jié)果與原先期望結(jié)果之間的差距,執(zhí)行失效和執(zhí)行不足是執(zhí)行能力低下的兩種常見情況。因此,提升社區(qū)治理政策的執(zhí)行能力,要盡力解決“上有政策、下有對(duì)策”、土政策、潛規(guī)則等現(xiàn)象以及各種“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”所帶來的執(zhí)行能力低下問題。這就要求樹立起社區(qū)治理政策執(zhí)行者的制度意識(shí)和規(guī)則意識(shí),增強(qiáng)現(xiàn)代社區(qū)治理政策執(zhí)行者的職業(yè)素質(zhì)和學(xué)習(xí)能力。除此之外,還要對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果及其績效建立起科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制,從而用以良好地指導(dǎo)政策執(zhí)行。

第三,保障能力的最重要目標(biāo)是維系社區(qū)的穩(wěn)定和有序發(fā)展。主要包括三個(gè)方面內(nèi)容:一是社區(qū)政策、制度和法律的保障能力,旨在保障社區(qū)居民的基本權(quán)利,并負(fù)起協(xié)調(diào)不同的社區(qū)群體之間的利益關(guān)系,以促進(jìn)整個(gè)社區(qū)的安全和有效運(yùn)行。因此,不僅要建立健全與社區(qū)治理相關(guān)的政策、制度和法律,還要有能力監(jiān)督和保障社區(qū)治理政策、制度和法律的有效實(shí)施。二是社區(qū)居民權(quán)益的保障能力。這要求建立社區(qū)居民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序保障制度,暢通公民的維權(quán)渠道,并健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制,同時(shí)還要提升社區(qū)居民的合法維權(quán)能力,將社區(qū)居民原先的無序化維權(quán)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ɑS權(quán)方式。三是政府維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定秩序的保障能力。要求政府以更加積極主動(dòng)的姿態(tài),更多地通過公共政策和法律等柔性方式去調(diào)解社區(qū)中的各類矛盾和沖突,尤其是通過社會(huì)救助等方式去滿足弱勢群體的基本公共需求。

第四,統(tǒng)籌能力主要指的是全面駕馭改革與發(fā)展的能力以及協(xié)調(diào)利益沖突以達(dá)成社會(huì)共識(shí)的能力[27],以協(xié)調(diào)能力和整合能力為其基本形式。在利益日趨多元化的我國,基于不同利益追求,不同群體之間的矛盾和沖突日益增多,這就要求作為社會(huì)細(xì)胞的社區(qū)要有能力來協(xié)調(diào)不同的矛盾和沖突,通過構(gòu)建統(tǒng)一的對(duì)話平臺(tái)來表達(dá)其需求、利益和要求。與此同時(shí),還要通過政策補(bǔ)償?shù)确绞?來彌補(bǔ)不同社區(qū)群體之間的利益失衡。根據(jù)當(dāng)前中國社區(qū)治理現(xiàn)代化的困境來看,最需要提升的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和治理的能力以及統(tǒng)籌不同社區(qū)治理主體關(guān)系的能力,在城鄉(xiāng)社區(qū)之間、基層政府與社區(qū)自治組織之間、社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)自治組織之間、社區(qū)居民與社區(qū)自治組織之間形成廣泛共識(shí)和積極協(xié)作,以共同推動(dòng)社區(qū)治理能力的有效提升以及社區(qū)治理現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。

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The Structural Barriers of Modernization of Community Governance and Their Endogenous Crack

SHEN Li-juan,CHEN Yue
(School of Political Science and Public Administration,Southwest University,Chongqing 400715,China)

As an important part of modernization of national governance,the key to the modernization of community governance lies in the harmonization and balance of various interest, namely,the structural problems in community governance.The realistic dual structure of community,the non-equivalence between community autonomous organization and basic-level government,the discordance among community autonomous organization,community social organization and community residents are the main barriers to the modernization of community governance.With whole management as the principle,the modernization of community governance in China should integrate the modernization of idea,the coordination of subjects,scientific mode and system innovation,take the construction ability of related system of community governance and the promotion of its performance as the core of modernization of community governance,and take the construction of decision-making ability,execution ability,guarantee ability and overall planning ability as the highlights.

modernization of community governance;community governance system;community governance ability;structural barriers;endogenous crack

C912.8

A

1000-5315(2016)03-0118-06

[責(zé)任編輯:鐘秋波]

2016-01-13

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“西部縣級(jí)政府社會(huì)治理能力建設(shè)研究”(15CSH020);中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、縣級(jí)政府治理能力與基層社會(huì)質(zhì)量研究”(2015M582507);重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下重慶地方政府社會(huì)治理能力研究”(2014QNZZ08);重慶市博士后科研項(xiàng)目特別資助“‘治理新常態(tài)’下重慶地方政府治理能力建設(shè)與基層社會(huì)質(zhì)量改進(jìn)研究”(Xm2015111)。

申麗娟(1986—),女,河南鄭州人,土地資源管理博士,西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師,主要從事社區(qū)治理與政策研究;陳躍(1959—),男,四川自貢人,西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要從事公共治理研究。