趙 園 園

(中共南通市委黨校 公共服務(wù)教研室，江蘇 南通 226007)

進入新世紀以來，群體性事件治理成為國家治理的難點問題。學術(shù)界對此進行了廣泛深入的探討。童星、張海波運用社會風險與公共危機綜合分析框架提出了群體性事件治理的新理念，認為群體性事件的根源在于社會的結(jié)構(gòu)性緊張，因此要動態(tài)應(yīng)對群體性事件從“應(yīng)對”和“管理”上升為“治理”。[1]肖文濤認為，群體性事件最終的指向都是政府特別是事發(fā)地的基層政府，他以“加強基層政府應(yīng)對能力建設(shè)”為切入點，提出了要規(guī)范基層政府行為、完善基層政府決策制度、規(guī)范公共參與行為、建立政府主導的維權(quán)機制、提高輿論引導水平等應(yīng)對之策。[2]薛瀾、張楊通過制度結(jié)構(gòu)和集體行動關(guān)系模式的分析，認為合理的制度結(jié)構(gòu)安排和調(diào)整有助于抑制群體性事件的發(fā)生，但是為避免出現(xiàn)社會動蕩，應(yīng)采取漸進的途徑，并提出要以積極推進黨內(nèi)民主和基層民主為主要手段，加強地方政府的責任性和回應(yīng)性，積極推進政府職能轉(zhuǎn)換，調(diào)整政府與市場、社會，政府與企業(yè)、公民的關(guān)系，建立利益表達和協(xié)商機制，加強法治建設(shè)。[3]金太軍提出群體性事件的治理要從“防控——應(yīng)對”治理模式向“拓展——引導”治理模式轉(zhuǎn)變，要拓展利益表達渠道與利益獲取渠道，通過法治引導、組織引導和人本引導將群體性行動引導到合法、有序和理性的軌道上。[4]黃杰等深入探討了群體性事件的綜合治理，指出一要高度重視群體性事件發(fā)生的心理根源，即風險感知問題，推動滅火式的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合風險治理；二要強化政府利益與風險平衡思維，有效協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系；三要進一步加強風險溝通與公眾參與，切實改進群眾工作方式；四要將“穩(wěn)評”嵌入政府決策中，實現(xiàn)事前主動的風險預防和矛盾化解。[5]這些研究為群體性事件治理提供了良好的思路。透過這些研究可以明晰研究群體性事件的基本的思路：當前正在采取的主要是什么辦法，這是事實問題；理想的治理方式是什么，這是價值取向問題；怎么才可以去實現(xiàn)這個希望，這是技術(shù)問題。本文認為，非法治的思維方式使群體性事件成為群眾與政府之間的法治游戲。而法治是現(xiàn)代國家孜孜以求的理想目標和普遍采用的治國理政的方式，理應(yīng)是群體性事件治理的價值追尋，而為了實現(xiàn)群體性事件治理的法治化需要培育法治理性。

—、事實論： “鬧大”現(xiàn)象背后的法治缺失

近些年來，因征地、拆遷、環(huán)境問題、勞資糾紛等引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生。其中的“鬧大”現(xiàn)象引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注，即在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思維模式下，出現(xiàn)了諸如貴州甕安事件、湖北石首事件等“小事變大，大事轉(zhuǎn)炸”的社會現(xiàn)象?！棒[大”雖非學術(shù)概念，但作為我國轉(zhuǎn)型期的一種獨特社會現(xiàn)象，是群體性事件發(fā)生的主要推手，影響社會秩序，成為黨和政府治理社會的難題，也因此成為學界關(guān)注的問題。其中“鬧大”何以發(fā)生、如何化解，成為研究的重點?？傮w來看，專家學者主要是從社會心理、群眾利益表達不暢、公權(quán)力使用失范與監(jiān)督不到位、體制機制不健全、政府考核指標不合理等維度分析了“鬧大”現(xiàn)象產(chǎn)生原因，并有針對性地提出了“鬧大”的化解之策。誠然，這些分析都具有很強的針對性和合理性。但事實上，“鬧大”背后的根本原因卻是法治的缺失。

以昆明晉寧“10·14”征地慘案為例*2014年發(fā)生的昆明晉寧“10·14”征地慘案引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。這是一場由征地問題引發(fā)的村民與開發(fā)商對峙的群體性事件，事件造成8人死亡18人受傷，事后包括晉寧縣縣長、政法委書記、縣公安局長在內(nèi)的16名責任人被問責和立案調(diào)查處理。，為什么村民選擇違法手段甚至暴力行為來維護自己的合法權(quán)益？表面上看，這是一起村民與開發(fā)商之間的沖突事件。然而深入分析，為什么事發(fā)前幾年的時間里，村民維權(quán)艱難？沖突初期，村民報警，為何遲遲不見警來？為什么要等“鬧大”后，出現(xiàn)死亡事件，政府才強力干預解決？村民與開發(fā)商的沖突何以處理政府相關(guān)責任人16名？在一個個問題的敲打下，這次“鬧大”行為是否與當?shù)卣嬖谶`法行政、濫用職權(quán)甚至是官商勾結(jié)、官官相護有關(guān)？如果地方政府能夠依法用權(quán)、依法行政，群眾是否還會“鬧大”？我們不能因此作出“鬧大”就是群眾用非法的方式抗爭政府非法行為的結(jié)論。但是大量“鬧大”事實都顯示政府的確存在不按法律、規(guī)則程序行使權(quán)力的行為。正如有學者分析的，作為一種有目的的社會行動，“鬧大”實際上是公民的理性選擇與政府制度的理性選擇機制共同作用的結(jié)果。[6]這些非法治的思維和方式使得群體性事件成為群眾與政府之間的法治游戲。群體性事件治理法治缺失的深層機理就是法治理念不足與法制執(zhí)行不力。

(一)法治理念不足

理念是行動的先導，群體性事件的治理困境與治理主體的治理理念直接相關(guān)，尤其是法治理念的缺失直接導致了群體性事件應(yīng)對中的非理性行為，是“越維越不穩(wěn)”怪圈形成的思想根源。

首先，政府法治思維缺失。群體性事件是現(xiàn)代國家經(jīng)常遇到的一種現(xiàn)象。對于一個法治文化健全、法制體系健全的國家根本無需談之色變。當前群體性事件治理中存在兩個突出的問題：一是“過硬”。一些基層政府在應(yīng)對群眾利益訴求時，采用冷漠、壓制、動用警力甚至黑社會勢力解決問題。這種“剛性”手段，直接導致了群眾的不滿甚至仇恨，激化了矛盾。二是“過軟”。一些基層政府在“穩(wěn)定壓倒一切”的根本責任和“一票否決”的考核壓力下，用政治性思維化解矛盾，通過無原則的讓步獲取問題的解決。這種維穩(wěn)方式雖然解決了個別穩(wěn)定隱患，但是卻助長了機會主義心理，“鬧大”現(xiàn)象層出不窮，不僅造成了“天價維穩(wěn)”，還給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

其次，民眾法治意識不夠。群體性事件的共性就是有非法行為的出現(xiàn)。這與行為主體的法律意識不夠直接相關(guān)。主要表現(xiàn)在：有的群眾“不懂法”。隨著社會法治建設(shè)不斷深入，我國普法工作取得了很大的成績，但是依然有不少群眾不懂法律，不知如何通過法律途徑維護自己的正當權(quán)益；有的群眾是“選擇性的懂法”，即對法律法規(guī)了解不深，片面強調(diào)法律法規(guī)、相關(guān)政策中對自己有利的一面；有的群眾“懂法犯法”，為了追求利益最大化，不惜觸碰法律，選擇“鬧大”這一捷徑快速解決問題。總體來看，群眾不信法是問題的癥結(jié)所在，即群眾既不相信法律能夠保護自己的利益，也不相信法律能夠真正懲罰自己的違法行為，尤其是在“法不責眾”思想下，部分群眾事前事中不顧法，事后表示不懂法，此謂“弱者的智慧”。應(yīng)該說，這種“弱者的智慧”在當下有其生存的土壤，這是民眾法治意識不夠的重要原因。

(二)法制執(zhí)行不力

法制的生命力在于執(zhí)行。洛克在《政府論》下篇中寫道，政府作為執(zhí)行權(quán)的擁有者應(yīng)該忠于法律，忠于人民的意志，這是其合法性的基礎(chǔ)，否則政府就會解體。法治建設(shè)，不僅要在法律的數(shù)量和質(zhì)量上下功夫，更重要的是要提高法律的執(zhí)行力。我國群體性事件數(shù)量居高不下，惡性程度不斷刷新的根本原因就是法治不彰、執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在：

一是群眾利益表達的合法性渠道失靈，造成了信訪渠道擁堵、體制外渠道甚至非法渠道不斷拓寬。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，群眾可以通過人民代表大會、政治協(xié)商、黨代會、司法、信訪等渠道實現(xiàn)利益表達。然而這些合法性渠道在實踐中多數(shù)處于閑置狀態(tài)，不能真正發(fā)揮群眾利益表達的功能。另一方面，信訪渠道出現(xiàn)擁堵，并且在功能發(fā)揮上出現(xiàn)了“信訪”與“信法”沖突、信訪數(shù)量與信訪能力沖突等瓶頸。同時，網(wǎng)絡(luò)利益表達、非法表達(如封橋堵路、打砸搶、聚眾鬧事、流血沖突等)呈上升之勢。

二是公共權(quán)力運行監(jiān)督不力，有法不依、以權(quán)代法現(xiàn)象時有發(fā)生。實踐中，“全面立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”以及不依照憲法和法律辦事，而是根據(jù)領(lǐng)導人批示、講話和紅頭文件辦事的情況還在一定范圍內(nèi)存在；一些地方政府或部門還存在冷漠、壓制群眾的合理利益訴求的現(xiàn)象，這些都增加了群眾的不滿和怨氣，激發(fā)了矛盾，成為群體性事件發(fā)生、升級的誘因。另外，群體性事件發(fā)生后，政府在處理過程中，不通過法律途徑，打著維護穩(wěn)定的幌子、戴著協(xié)商解決的帽子，做一些沒有原則的退讓，助長了社會上“鬧大”的行為，給群體性事件治理帶來了巨大的后遺癥。

三是司法不公與司法腐敗并存，直接影響了司法權(quán)威。當前一些地方出現(xiàn)的司法不公和司法腐敗問題，直接影響了司法的權(quán)威性。同時通過司法途徑維權(quán)，不僅存在時間成本和金錢成本高、實現(xiàn)權(quán)利救濟困難的情況，還存在司法執(zhí)行難的問題。這些直接導致了群眾對司法不信任，從而選擇通過群體性事件維權(quán)。

二、價值論：群體性事件法治化治理的價值探尋

法者，治之端也。傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代社會的一個重要標志就是社會治理從“人治”過渡為“法治”。德國著名的社會學家馬克斯·韋伯提出，人類社會出現(xiàn)過三種統(tǒng)治類型：一是傳統(tǒng)型；二是卡理斯瑪型；三是法理型。其中法理型統(tǒng)治是建立在一系列明確的規(guī)則、法律和其他制度的基礎(chǔ)之上。而統(tǒng)治者通過程序、規(guī)則和法律進行國家管理，并且民眾服從程序、規(guī)則和法律的權(quán)威。[7]303洛克在《政府論》中指出國家必須根據(jù)正式頒布過的、長期有效的法律來統(tǒng)治；法律一經(jīng)制定，每個人必須平等服從；國家權(quán)力是受人民委托來實現(xiàn)某種目的的，那它就必然要受那個目的的限制。[8]155—156顯然，法治作為一種正義的社會目標，既是現(xiàn)代社會治理孜孜以求的理想狀態(tài)，也是現(xiàn)代社會治國理政的基本方式。運用法治思維和法治方法推動發(fā)展、化解矛盾、維護社會秩序，契合現(xiàn)代國家治理的客觀要求，是群體性事件治理的價值追尋。

(一)契合法治建設(shè)的總體戰(zhàn)略

依法治國是我國國家治理的基本方略。從價值和實踐層面，重視和加強法治建設(shè)既是對我國發(fā)展過程中成功經(jīng)驗和深刻教訓的科學總結(jié)，也是改革進入攻堅期和深水區(qū)的實踐需求。依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。用法治方式治理群體性事件，完全符合現(xiàn)代法治精神，契合我國法治建設(shè)的總體戰(zhàn)略?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”，這給政府治理群體性事件提供了新的價值觀和方法論。

(二)傳統(tǒng)治理方式的歷史更新

我國群體性事件出現(xiàn)的諸多困境與我國傳統(tǒng)的治理方式失效有密切聯(lián)系。首先，公共決策中“領(lǐng)導簽字更管用”是引發(fā)群體性事件的重要因素。在法治邏輯處于整體缺失的情況下，領(lǐng)導簽字頗有市場。導致諸多公共決策偏離于法規(guī)之外，侵犯公共利益。同時也誘發(fā)了一些試圖通過“鬧大”獲得領(lǐng)導重視的現(xiàn)象。其直接后果就是群體性事件不斷增多，處理的難度日益增大。其次，“事件處理的管、控、壓”是群體性事件處置中的慣性誤區(qū)。如現(xiàn)場處置環(huán)節(jié)中，公共權(quán)力主體可能會將如何迅速管控住混亂的局面作為首要任務(wù)。所以迅速出動警力、用武力對抗武力，成為一種不自覺選擇。顯然，這種管的邏輯、控的思維、壓的手段，同法治本身就是背道而馳。很多事件正是在這種管控壓的處置方式下不斷惡化的。因此，真正紓解群體性事件必須用現(xiàn)代法制治理方式取代這種傳統(tǒng)的治理方式，如用法律引導參與者理性表達訴求，尋求共識，用法律法規(guī)來規(guī)范群體性事件的預防與預警、處置與救援，用法治思維和方式維護社會穩(wěn)定和社會秩序等。

(三)化解事件存量的必然選擇

依據(jù)美國社會學家R.D.麥肯齊的時空壓縮理論，改革開放以來，我國取得經(jīng)濟巨大成就的同時，社會矛盾也處于“井噴式”爆發(fā)階段。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，很多矛盾大量積壓，化解數(shù)量異常龐大的群體性事件存量的任務(wù)顯得尤為繁重。而化解存量的手段卻日趨捉襟見肘。首先以“人民幣解決人民內(nèi)部問題”的經(jīng)濟手段難以持續(xù)。針對當前群體性事件的性質(zhì)主體部分是利益之爭，在壓力型行政體制下，通過經(jīng)濟補償，即“花錢買平安”式的化解之法成為很多基層政府的普遍選擇。然而實踐表明，這種無原則的處理方式，給黨和政府的公信力帶來了嚴重的損害，由此帶來的“鬧大”效應(yīng)讓群體性事件呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。其次“大調(diào)解機制”為載體的行政調(diào)解也出現(xiàn)了瓶頸。例如“一綜多專、層級分明”的大調(diào)解在管理體制上存在多頭領(lǐng)導、權(quán)責不清等問題。實際運行中，這種行政調(diào)解難以破除過度行政化的弊病。另外行政調(diào)解往往存在與法治相沖突的情況，導致調(diào)解結(jié)果缺乏法治保障，從而埋下了新的矛盾隱患。總體而言，無論是經(jīng)濟手段的不可持續(xù)性，還是行政手段遇到的瓶頸，都讓化解群體性事件存量顯得力不從心。以法治為價值導向和目標手段，依靠制度和規(guī)則有效化解群體性事件，從根本上實現(xiàn)群體性事件治理體系和能力現(xiàn)代化是突破瓶頸的不二選擇。

(四)培育法治思維的學習過程

法治思維，就是按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式。法治思維的基礎(chǔ)是法律至上，它要求思維主體崇尚法治、尊重法律，自覺將法律付諸實踐，善于運用法律手段來解決問題。[9]紓解群體性事件首先要培育法治思維。這種思維的培育不是一蹴而就的，既要靠法治宣傳教育，更要靠實踐引導。群體性事件治理法治化，就是要堅持合法性思維、公平正義思維、程序思維等，即不管民眾反映合理訴求還是領(lǐng)導干部行使公權(quán)力都必須符合法律規(guī)定和要求，符合社會公平正義，符合法定程序規(guī)范。這本質(zhì)上是在推動全社會崇尚法治價值在依法執(zhí)政、依法行政、依法治國的作用，是全社會培育法治思維的重要學習過程。

三、技術(shù)論：群體性事件治理的法治理性培育

法治理性是人們基于對法治的認識所產(chǎn)生的一種公共理性。治理群體性事件，需要以法治理性為主導，其涵蓋政府的政治理性和公眾的社會理性兩個方面內(nèi)容。前者要求政府依法行政，并建立完善的利益表達與實現(xiàn)機制，后者要求公民依據(jù)憲法和法律理性表達自己的利益訴求。培育法治理性，要以提高公眾和政府的法治意識為前提，同時還要求有科學的法律架構(gòu)和完善的法律制度、健全的法律運行機制、濃厚的法治文化為保障。

(一)法治意識需要共同提高

首先，提高政府的法治意識。政府的法治意識是公共權(quán)力的執(zhí)行者運用法治思維和法治方式治理群體性事件的意識。其中法治思維就是一種公共權(quán)力依法運行的思維，就是一種責任擔當、以保障權(quán)利和控制權(quán)力為準則的思維[10]，而法治方式則是法治思維外化的行為結(jié)果。提高政府在治理群體性事件中的法治意識：其一，要提高領(lǐng)導干部的法治意識。在群體性事件的治理中，領(lǐng)導干部作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，相對于一般的政府工作人員和社會公眾掌握著更多資源分配的權(quán)力，其思維方式直接決定著問題的處理效果。這就要求通過學習教育等多種途徑，讓廣大領(lǐng)導干部牢固樹立有權(quán)力就有責任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念，樹立依法治理群體性事件的理念，增強運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的意識。其二，要提高政府工作人員的法治意識。政府工作人員尤其是基層工作人員直接與群眾接觸，是政府的“形象代言人”，他們是否具備法治意識，決定了他們與群眾打交道能否堅持依法辦事。政府依法辦事，群眾才會依法表達訴求。這就要求通過教育學習，讓政府工作人員知法、懂法、用法，牢固樹立依法辦事的觀念。同時，無論領(lǐng)導干部還是一般政府工作人員，提高法治意識、堅持運用法治思維和法治方式，一要堅持合法性的思維，堅持依法行政，守住“合法底線”；二要堅持規(guī)則思維，依照規(guī)則辦事，而不是僅僅按照上級和領(lǐng)導意志辦事；三要堅持程序思維，要將化解群體利益沖突納入法定、正當程序；四要堅持平等思維，正如洛克所說，法律一經(jīng)制定，每個人必須平等遵從。

其次，提高公眾的法治意識。從群體性事件的主體入手，提高公眾的法律意識，提高群眾通過法律手段維護自身利益的意識，是治理群體性事件的上策之選。同時，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰，法律的權(quán)威需要靠人民群眾來維護，提高公眾的法律意識，也是法治中國的題中之義。提高公眾的法治意識，當前要從以下幾個方面入手：一是減少群眾的“違法”期望。因為行為是由需求和期望共同決定的。要培養(yǎng)公眾的法治意識，先要斷了公眾“鬧大得利”的期望。這就要求依法嚴懲群體性事件中的非法行為。尤其要通過案例的示范效應(yīng)，打破“鬧大”慣性，建立良好的法治維權(quán)環(huán)境。二是增強群眾依法維權(quán)的信心。要讓群眾自愿、主動地通過法律途徑維護自身權(quán)益，關(guān)鍵要樹立法律權(quán)威，尤其是司法權(quán)威，真正做到讓司法成為公民權(quán)利保護的最后一道防線。減少群眾維權(quán)的法律成本，提高司法效率是提高公眾法治意識的必然選擇。三是發(fā)揮普法工作的乘數(shù)效應(yīng)。知法是守法的前提，利用法治中國建設(shè)契機，進行多維度、廣覆蓋的普法宣傳，教育引導公眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，夯實公眾法治意識的基礎(chǔ)。

(二)法治架構(gòu)需要理性建構(gòu)

依法治理群體性事件的前提和基礎(chǔ)就是有法可依，這就要求要有民主的立法制度，即法律的產(chǎn)生，要有公民、社會組織的制度性參與，反映人民的意愿，從而破除立法工作中的部門化傾向。哈貝馬斯指出，“在沒有了宗教的或形而上學的后盾的情況下，只問行動合乎法律與否的強制性法律要獲得社會整合力，法律規(guī)范的承受者應(yīng)當同時作為一個整體把自己理解為這些規(guī)范的理性創(chuàng)制者。就此而言，現(xiàn)代法的基礎(chǔ)是一種以公民角色為核心，并最終來自交往行動的團結(jié)”。[11]40—41從治理群體性事件視角來看，要完善以下兩個方面的法律架構(gòu)：

首先，落實憲法中公民的基本權(quán)利。當前絕大多數(shù)群體性事件是以利益為主題的權(quán)利之爭。從保障公民基本權(quán)利出發(fā)，維護公民權(quán)利，是預防和減少因群眾利益被侵害而引發(fā)群體性事件的最根本途徑。一些學者提出：“當民眾的主體意識逐漸覺醒，為達至一種來自于主體間性的規(guī)則之治，將憲法所賦予的公民集會、游行、示威、結(jié)社等集體表達權(quán)利和聯(lián)合行動權(quán)以具體可行的法律程序加以設(shè)計，已是擺在執(zhí)政者面前的不可回避的問題。公民一旦擁有了表達集體訴愿的合法手段和公開利益博弈的機會，那種非正常的‘鬧大’維權(quán)邏輯也自然消解?！盵12]憲法第三十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威的自由”。為了真正落實憲法精神，需要將這些權(quán)利具體化，從而保證這些基本權(quán)利的可實施性。如此，當前對群體性事件的違法定性(公安部對群體性事件的定性)就可以在具體事件中得到改變，群體性事件可以實現(xiàn)從非法到合法，從不可控到可控可管理轉(zhuǎn)變。

其次，建立和健全群體性事件應(yīng)對的相關(guān)法律法規(guī)。即使不斷地加強群體性事件的預防和準備工作，一些群體性事件仍將不可避免的發(fā)生。為此，提供完備的法律，是依法應(yīng)對群體性事件的基礎(chǔ)。梳理當前應(yīng)對群體性事件的法律法規(guī)主要包括：《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007年11月1日實施)、中共中央辦公廳《關(guān)于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》(2004年發(fā)布)、《信訪條例》(2005年5月1日實施)、《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》(公發(fā)[2000]5號)、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》(2006年3月1日起施行)等?？傮w來看，我國在群體性事件應(yīng)對的立法上已有不少階段性的成果，但是這些法律法規(guī)之間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。值得關(guān)注的是，要加快虛擬網(wǎng)絡(luò)的立法工作。另外，為了增強法律法規(guī)的可操作性，還需制定和完善相關(guān)的實施細則。同時建議與國際相關(guān)立法的接軌，完善或制定應(yīng)急單行法，如《中華人民共和國集會游行示威法》《恐怖事件應(yīng)對法》等。

(三)法治實施需要理性運行

對于依法治理群體性事件，除要深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府以及保證公正司法，提高司法公信力外，要突出以下三個方面的內(nèi)容：

一是支持公眾參與民主決策，健全依法決策機制。目前公共政策決策不當已經(jīng)成為引發(fā)公眾不滿和社會矛盾的因素之一。黨的十八屆四中全會進一步要求，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！被鶎诱殞⑦@一要求進行細化，形成可操作性的規(guī)定，并加以貫徹執(zhí)行。

二是將信訪納入法治化軌道，依法化解社會矛盾。在治理群體性事件過程中要強化法律在維護群眾利益、化解社會矛盾中的主導和權(quán)威作用。通過制度安排和協(xié)調(diào)，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。發(fā)揮其他利益表達渠道的作用，尤其是司法的作用。合理利用信訪在政治參與和權(quán)利救濟中的作用，尤其是涉法涉訴案件，應(yīng)該讓其回歸到正常的司法途徑。

三是加強對權(quán)力的監(jiān)督和約束。孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一種經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵13]151法治思維不夠，關(guān)鍵是人治思維作祟。因此，要提高政府的法治意識，關(guān)鍵是依法治權(quán)。這就要求做到有法必依，違法必究。政府必須在法律的框架內(nèi)行使公共權(quán)力，使“全面立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”“黑頭抵不住紅頭、紅頭抵不住領(lǐng)導簽字的無頭”等怪象盡快消除。要加強對于違法行為的懲罰力度，細化責任追究制度，尤其是對由于政府方不能依法行政、公平執(zhí)法誘發(fā)的群體性事件要嚴厲懲治。

(四)法治文化需要理性培育

依法治理群體性事件與良好法治環(huán)境息息相關(guān)，沒有法治中國的整體性建設(shè)，群體性事件的法治治理難以取得實效。其中法治文化是法治建設(shè)的土壤，貧瘠的法治土壤不可能開出依法治理群體性事件的燦爛之花?？梢钥紤]從以下三個方面理性培育法治文化：

一是內(nèi)化于心。法治文化的本質(zhì)是人們從內(nèi)心對法治的認同、崇尚、信守和遵從。盧梭曾指出，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民內(nèi)心里。要通過宣傳教育學習等立體式手段有針對性地向全體黨員干部、政府工作人員、司法工作者以及廣大群眾宣傳法治意識、法治精神、法治理念、法治信仰等精神文明成果，從而營造濃厚的法治氛圍，培養(yǎng)公眾對法律發(fā)自內(nèi)心的尊重與敬畏。

二是固化為制度。制度是文化的一種表現(xiàn)形式。在法治建設(shè)過程中要堅持社會主義制度，以憲法和法律為基礎(chǔ)，形成完備的法律法規(guī)體系。用制度的形式表現(xiàn)法治意識、法治精神、法治理念、法治信仰的內(nèi)涵。

三是外化于行。法治文化建設(shè)要靠尊法守法的行動來檢驗。這就要求將法治意識、法治精神、法治理念、法治信仰落實到依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的各個層面。以司法體制改革為例，就是要將法治文化外化于行，堅持公正司法。公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。英國思想家培根曾指出，一次不公正的判決比多次不公正的舉動禍害尤烈，因為后者不過是弄臟了水流，前者卻破壞了水源。唯有堅持司法公正，提高司法公信力，群體性事件治理才有望突破。

四、結(jié)語

法治不彰是群體性事件治理困境的源頭所在，法治化治理是群體性事件治理的價值追尋和技術(shù)手段。從價值目標來看，群體性事件治理法治化切合法治中國的總體戰(zhàn)略，是對傳統(tǒng)應(yīng)對方式的歷史更新，是化解群體性事件存量的必然選擇，也是全社會培育法治思維的重要學習過程。從技術(shù)手段來說，群體性事件法治治理重點要提高政府和公眾的法治意識，完善相關(guān)的法治架構(gòu)，有效運行法律制度，培育尊法守法的法治文化?？陀^而言，法治是群體性事件治理的治本之策，但不是萬全之策。如從政黨政治的視角來看，群體性事件治理是政黨政府整合社會資源、協(xié)調(diào)群體利益沖突的過程。這一過程中，應(yīng)對主體的群眾立場、群眾觀點以及對群眾的感情和態(tài)度是群體性事件治理成效的重要考量維度。顯然，群體性事件治理這一重大的時代課題還需要進行研究和實踐。

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