●　楊克瑞

優(yōu)質與公平：*中國基礎教育的戰(zhàn)略選擇

●楊克瑞

中國政府在基礎教育發(fā)展中歷經波折，始終處于優(yōu)質與公平的兩難的選擇之中。其中的誤區(qū)就在于，二者的責任都集中于政府一身。破解之道就在于教育市場體制的建立，這也意味著政府應當從過去的全能型政府走向有限責任政府，實現政府教育職能的轉身，即政府保障教育的基本公平，由市場提供優(yōu)質教育資源的供給，如此方可以最終形成政府與市場各司其職的現代化教育新體制。

基礎教育；義務教育；優(yōu)質教育；公平教育；教育市場化

“學區(qū)房”、“擇校難”這些人們熱議的話題背后，無不反映出人們對于優(yōu)質教育的強烈需求。的確，優(yōu)質教育是人們都渴望的，公平教育同樣是人們的基本追求。然而，優(yōu)質與公平，這是魚與熊掌的關系，其內在的沖突性，卻一直沒有引起充分的重視。中國基礎教育的基本政策，恰恰就是在這二者之間左沖右突，左右為難。正是在這種困境之中，中國的基礎教育才不得已選擇了均衡化發(fā)展戰(zhàn)略。顯然，對于基礎教育優(yōu)質與公平的最終追求，基礎教育的均衡化戰(zhàn)略似乎只能是權宜之計。因此，如何走出優(yōu)質與公平的二難處境，正是中國基礎教育必須正視的戰(zhàn)略選擇。

一、政府無限教育責任的反思

基礎教育，通常是指小學階段至整個中學階段的教育，其相對于高等教育而言，具有基礎性作用。之所以將教育的優(yōu)質與公平問題限定在基礎教育階段，這是因為它與高等教育乃至幼兒園教育都有著鮮明不同的特點，即它基本上屬于義務教育的范疇。新中國成立以來，中國的基礎教育政策幾經變遷，雖然人們能夠透視出其中的歷史背景，但仍然繞不開一個最為基本的理論認識，即教育一定是政治化的產物？是否可以有自己的發(fā)展邏輯？顯然，教育要走出自己的發(fā)展邏輯，就必須走出泛政治化的陰影。政府與教育的關系，也必須從曖昧走向清晰，即能夠清晰界定政府的教育職能。

應該說，政府與教育的關系，特別是基礎教育階段政府職能的確立，這是義務教育運動的一項成果。義務教育意味著政府主動承擔起全民基礎教育義務，但在具體的理解與實踐過程中，各國有很大的不同。這不僅有義務教育年限長短的參差不一，更重要的是，具體到義務教育的意義及實施方式方面，世界也并沒有統(tǒng)一的模式。通常，人們認為義務教育是現代化工業(yè)發(fā)展的必然。但是，在工業(yè)革命的發(fā)源地英國，其并非義務教育運動的發(fā)源地，而且其推廣力度也明顯低于歐洲大陸國家。英國直到1870年才通過了《福斯特法案》，即教育署署長福斯特提出的義務性質的初等教育法案。更值得注意的是，該法案的目標，也僅僅旨在彌補基礎教育發(fā)展的不足，即在沒有學校的學區(qū)，設立公立初等學校。所以，英國政府介入基礎教育的使命，在于彌補教育資源的不足，為社會提供充分的教育機會，就此而言實現了教育機會的公平。

如果非要探究其中的關系，歷史的真相恰恰是，義務教育運動的興起，并非工業(yè)革命的使然，反而是宗教改革的一項副產品。1517年馬丁·路德在德意志地區(qū)所掀起的宗教改革運動，就是希望人人直接閱讀《圣經》以實現個人的信仰，即“因信稱義”，從而擺脫天主教牧師的愚昧教育。這種教育啟蒙的思想，在后來的啟蒙運動中得到了進一步的發(fā)展，形成了影響廣泛的公共教育思想。例如，曾任法國任布列塔尼高等法院的總檢察長拉夏洛泰（La Chalotais），在1761年和1762年兩次為高等法院草擬《關于〈耶穌會規(guī)程〉的報告》中都嚴厲抨擊了耶穌會對法國政治與教育的不良影響，強烈主張教育的目的應是培養(yǎng)國家公民，這樣的教育，無疑應由政府來承擔實施。［1］不難看出，當初歐洲一些國家的政府建立公共教育的初衷，在于限制羅馬天主教的教育權，從而使民眾的教育擺脫宗教思想的束縛，走向世俗化的公共教育。換句話說，公共教育思想的源頭，來源于世俗化教育，而非今天公共產品理念。然而，正是因為有了公共教育的長期實踐，后來又附會出了教育公共產品的理論，這顯然是一種典型的因果倒置認識。

明白了英國義務教育的緣起，有助于澄清一項基本的理論認識，政府在義務教育階段的職能到底如何界定？英國的情況至少表明，政府義務教育的職能，是有限的。其在推進義務教育運動中，并沒有包攬義務教育活動。換句話就是，政府有提供教育的義務，但這決不是一項排他性規(guī)定，并沒有排斥其它社會個人或團體舉辦教育。正是有了這種看似保守的教育制度安排，英國保留了大批收費高昂的優(yōu)質學校，即公學（public school）。換用今天經濟學的話語分析，義務教育的供給，可以是政府，但更應該是市場。二者選擇的合理機制應當是，只有在市場供給不足的情況下，政府才有必要彌補市場的失靈。確立義務教育的政府有限責任，恰恰是明確政府教育定位的基本前提。

義務教育過程中之所以往往難以界定政府的職能邊界，原因還在于，政府義務意味著社會福利，而擴大福利往往可以占據道德的制高點。正因如此，義務教育運動總是被人們視為正面的積極活動，對于其發(fā)展的邊界很少受到社會的反思，政府的教育職能也隨著膨脹，日益走向無限責任狀態(tài)。［2］反觀一些冷峻的批判觀點，更顯得尤為可貴。1979年，美國著名經濟學家弗里德曼（Milton Friedman）對美國的教育體制提出了尖銳的批評，“學校的問題在哪里？”在他看來，公立學校如同公共衛(wèi)生事業(yè)一樣，低效與浪費。他甚至把公共財政體制比喻為經濟宇宙中的“黑洞”，它在吸收資源的同時，“釋放”的生產卻在收縮。［3］既然不經濟，政府的公立學校為什么又能夠大行其道呢？弗里德曼對此問題進行了更為深入的剖析。在他看來，視教育為國家的責任，這并非教育觀念的進步?！氨M管這些論點都是在增進公眾利益的名義下提出的，但教育和行政管理人員對公立學校運動的支持，大部分出于自私自利的狹隘動機。他們期望，由于是由政府而不是由學生的家長直接交學費，他們將得到更牢靠的職業(yè)、更有保障的薪金收入以及對教育更大的控制權?！保?］這樣的分析，的確給人以入木三分之感。然而，說出了問題的真相，未必就能夠受到社會的歡迎。不過，即便退一步而言，貌似免費的義務教育，也不等于家長不交學費，只不過是用納稅的方式，完成了間接交費而已。

無論怎樣，在義務教育的名義下，政府到底應當提供何種質量的教育水平，顯然是難以界定的，但決不是無限責任的。一方面，政府提供義務教育的財政來源是有限的；另一方面，市場化背景下的政府，本身就應當是有限的，其只能提供最為基本的權利服務。這種最為基本的權利服務，實質就是為社會提供公平與正義。如2000年美國克林頓總統(tǒng)簽署“農村教育成就計劃”（Rural Education Achievement Program），就是美國政府為農村學校教師和學生所提供的專項補助，這就是政府在教育公平方面所做出的努力。［5］而優(yōu)質教育根本就不是美國政府的議題，市場，為其供給了充足的來源。

二、優(yōu)質教育有效供給途徑分析

提供大量的優(yōu)質教育，這是我國社會主義建設的重要使命。正是由于我國基礎教育階段優(yōu)質教育有效供給不足，才出現了廣受詬病的“擇校難”問題，這既加劇了人們對于教育公平的渴望，同時也助推了出國留學的低齡化，形成了巨大的外匯流失。那么，面對巨大的優(yōu)質教育需求，政府如何來承擔這一歷史使命呢？

傳統(tǒng)上，人們往往會不加思考地將這一希望寄托于政府，希望政府能夠提供充足的優(yōu)質教育。然而，這里事實上包含著一種理論上的悖論，即全部優(yōu)質的教育，是否還被認可為優(yōu)質教育？部分優(yōu)質教育，這顯然又回到了重點學校模式，有悖于當今的教育公平理念。換句話來說，優(yōu)質教育靠政府供給，這可能就是一種認識誤區(qū)，亟需批判，也亟需當前教育政策部門對此能夠清醒地認識。為什么說優(yōu)質教育的實現不能依靠政府提供？這在中國是一個較為復雜、被人們所長期誤會的一種認識。首先，誤會的根源在于義務教育的福利觀。既然人們相信義務教育應該由政府來提供，自然，人們也希望政府所提供的教育是優(yōu)質的?？蛇@里的問題就在于，政府所提供的教育，首先必須保證公平，即統(tǒng)一。如果政府舉辦的公立學校是標準統(tǒng)一的，其優(yōu)質又如何體現呢？

“擇校難”成為了中國特色的一道教育難題，它既沖擊了傳統(tǒng)貌似公平的教育秩序，也限制了一些富裕家庭的子女對優(yōu)質教育的消費需求。中國的教育主管部門充分發(fā)揮了行政管理職能，以學區(qū)模式嚴防死守，畫地為牢。完全以行政命令的方式建立的僵化教育制度，是一種人為的制度壁壘，其結果只能是怨聲載道。那么，有沒有一種疏導的方式來化解擇校過程中的矛盾呢？這就應當從理論源頭上來梳理優(yōu)質教育的有效供給問題。

優(yōu)質教育的有效供給是否充分的問題，實質上是一種市場均衡問題。首先，優(yōu)質教育的產生，是市場競爭發(fā)展的結果，其必須依靠市場的機制與力量。這是因為，優(yōu)質首先是比較的產物，沒有競爭與比較，自然無從判斷優(yōu)質的存在。其次，優(yōu)質教育體現了經濟發(fā)展到一定階段后人們對教育消費的差異化需求。生活水平的提升，必然帶動消費品牌化的發(fā)展，反映在教育上，就是人們對于優(yōu)質教育的大量需求。顯然，差異化的教育需求，只能是教育市場充分發(fā)展的結果，而不應是來自政府供給。

從實踐上來看，國內外真正的優(yōu)質教育，都是市場供給的結果。眾所周知，英國在基礎教育階段擁有舉世公認的優(yōu)質學校，這就是以伊頓公學為代表的貴族學校，一種歷史悠久的私立學校，即所謂的公學。顯然，英國的優(yōu)質教育，來源于市場供給，而非政府供給。市場自動形成了優(yōu)質教育的均衡，政府反而靜享其成。美國上世紀末興起的特許學校（Charter School），更是將教育的自由選擇權交給學生及家長，借助于市場的力量來推動教育的優(yōu)質化發(fā)展。［6］特許學校之“特”，就在于它打破了學區(qū)制的弊端，鼓勵家長的自由選擇，讓家長掌握教育評價的話語權。［7］由此看來，如果建立了順應市場的疏導機制，家長消費的自由就是可以得到尊重支持的，品牌學校就可以享受到市場的青睞，“擇校難”的問題，自然迎刃而解。只不過，公辦學校的收費，屬于財政性收費，統(tǒng)一上繳財政，再反過來支持薄弱學校的發(fā)展，這其實是一舉兩得的妙棋。只不過，由于當前中國僵化的教育體制，“擇?！眴栴}不僅難倒了學生及家長，甚至也捆著了教育主管部門的手腳。

堅持教育的改革，就要勇于攻克“深水區(qū)”。中國未來優(yōu)質教育的供給改革，必須依賴于教育市場的發(fā)達。可喜的是，中國的改革開放為教育市場的發(fā)育提供了前提條件，借助于市場的力量已經初步形成了一批優(yōu)質教育資源，這既有完全意義上的私立學校，如北京私立匯佳學校、上海民辦金蘋果學校，也有公辦學校改制后形成的民辦公助學校，如山東省昌樂二中。特別是后者，對于以公辦學校為主體的中國基礎教育界而言，更具有借鑒推廣價值。

2002年，昌樂縣政府與山東科文科技有限公司達成了為期九年的教育合作協(xié)議。山東科文科技公司負責昌樂二中新校區(qū)的投資，獲得了學校品牌的使用權。強大的資金注入也使學校煥發(fā)了新的生命力，其從2008年開始相繼整合了濰坊市奎文實驗初中、濰坊實驗中學、濰坊峽山雙語學校，以及濱州行知中學等。顯然，借助于市場的力量，昌樂二中猶如滾雪球般發(fā)展壯大，依靠品牌完成了學校管理和教學理念的輸出，成為了山東當地優(yōu)質教育的典型代表。［8］因此，當地盛傳這樣的認識，“濰坊教育看昌樂，昌樂教育看二中”。昌樂二中，可以說就是依靠市場力量辦好優(yōu)質教育的成功典范，為中國的教育體制改革探索了一條成功之路。值得注意的是，鑒于昌樂二中在市場改革中所取得的巨大成功，其合同即將到期時，昌樂縣政府和投資方協(xié)商決定，保持著昌樂二中目前的民辦高中模式！

民辦優(yōu)質教育的成功之路，充分表明，市場才是優(yōu)質教育的最佳提供者，優(yōu)質教育的發(fā)展，也只有借助于市場機制才能形成均衡。這是因為，市場具有自發(fā)的競爭機制，只有在市場中，優(yōu)質教育才可能脫穎而出，并在市場中走向飽和狀態(tài)。再者，優(yōu)質教育可以產生一種示范帶動效應，促進教育水平的整體提升。改革開放之初，鄧小平提倡“讓一部分人先富起來，先富帶后富”，就是這個道理。應當說，中國經過30余年的改革開放，社會主義市場經濟早已建立，政府與市場的關系問題，應當成為人們的共識，不應當再成為教育問題討論的爭議。然而，由于基礎教育階段的義務教育特點，政府與市場的關系反而趨于復雜。我們認為，政府負責基本義務教育的公平實現，市場負責優(yōu)質教育的供給，二者共生的教育機制，才是一種成熟的教育體制，才能實現教育優(yōu)質與公平的共贏。這就需要探索一條政府與市場的均衡發(fā)展模式，共生共贏。

三、政府與市場：一種教育均衡模式的構建

我國基礎教育的發(fā)展戰(zhàn)略，經歷了公平、優(yōu)質，再回到均衡的不同階段。政策的搖擺變化，既反映了國家頂層政策設計良苦用心，也反映出了政策的壓力與困惑。充分反思這一歷史變遷，更有助于人們對于政府教育職能與使命的深刻認識。

第一，公平至上階段：1949年新中國成立以來，隨著社會主義改造的全面進行，教育領域也進行了所謂人民教育制度的全面改革，之前近乎半壁江山私立學校與教會學校，逐步被關閉或者改造為社會主義的新學校。公平至少成為了政府辦學的道德制高點，政府單方舉辦教育的模式由此形成，這也就是后來所說的窮國辦大教育，教育資源供給不足也就成為了當時的教育常態(tài)。

第二，優(yōu)質教育階段：隨著中國政治的撥亂反正以及1977年高考制度的恢復，特別是改革開放的持續(xù)推進發(fā)展，快出人才、出好人才成為了中國社會的普遍共識，勇于攻克“哥德巴赫猜想”的陳景潤成為了時代的精神象征。在這種背景下，用有限的教育資源推動優(yōu)質學校的發(fā)展，就成為了上世紀八十年代的一項基本教育政策，各級各類的重點學校由此誕生。在當時分數公平的背景下，學校之間的不公平乃至個人接受教育的不公平，已經難以兼顧了。

第三，均衡教育階段：實際的教育不公平，終于在市場經濟的浪潮下被撕開。在市場經濟面前，當初政府以政策及財政的傾斜所打造的各級重點學校，逐步顯示出差異化的市場價值，教育收費逐漸形成了市場化的差異。教育公平問題，再次成為了政府各項辦學政策所繞不開立論基礎。在公平模式無法統(tǒng)一、絕對公平不可能實現的背景下，教育均衡成為了進入21世紀中國基礎教育界無可奈何的一條折中選擇，這也成為了當今基礎教育的主旋律。

在上述的政策歷史變化之中，人們處處感受到政府的力量。然而，這恰恰是中國教育若干教育弊端存在的根源所在，即單一的政府行為，缺乏市場機制的構建。這在某種程度上，也回應了“擇校難”的根源所在?？上驳氖牵?013年9月30日，國務院公布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，該政策的基本精神，要借助市場主體的效率和專業(yè)化優(yōu)勢，來解決一些領域公共產品短缺、質量績效不高的問題。在這份政府購買公共服務的范圍之中，教育被明確列在首位。這無疑表明，中國政府舉辦教育的模式，已經從舉辦向購買逐步轉型，中國教育市場的空間，正在逐步被打開。［9］

正如前面的分析，只有堅持政府與市場兩條腿走路，才能實現政府與市場的共贏，教育公平與優(yōu)質的共生。這就是，政府保障充分的教育機會，市場提供優(yōu)質的教育資源。二者職能清晰，才可能形成一種教育整體均衡的和諧發(fā)展模式。當然，主張政府放棄優(yōu)質教育資源的供給，而提倡由市場供給優(yōu)質教育，這勢必對當前中國的教育政策產生強烈的沖擊?？傮w而言，研究的政策建議是：放棄教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，轉向教育優(yōu)質與公平兩手抓戰(zhàn)略；政府堅持公辦學校的公平招生，同時鼓勵民辦學校的優(yōu)質化發(fā)展；條件成熟后適時推進基礎教育的民辦公助、國退民進，創(chuàng)立公平與優(yōu)質整體均衡。

［1］張斌賢，王晨.外國教育史［M］.北京：教育科學出版社，2008：256.

［2］楊克瑞，謝作詩.政府在教育中的作用——過度消費的中國教育問題［J］.國家教育行政學院學報，2012，（04）.

［3］［4］米爾頓·弗里德曼.自由選擇：個人聲明［M］.胡騎等譯.北京：商務印書館，1982：89.91.

［5］李穎.美國農村教師保留策略及其對我國的啟示［J］.沈陽師范大學學報（社會科學版），2014，（01）.

［6］陳武林.公平與優(yōu)質：英美兩國基礎教育均衡發(fā)展政策評介［J］.外國中小學教育，2010，（10）.

［7］金添，王文.美國政府大力推動：特許學校再受追捧［N］.中國教育報，2011-11-1（11）.

［8］鄭鑫.BOT模式下昌樂二中的多贏之路［N］.山東商報，2013-05-15（7）.

［9］楊克瑞，李廣海.再論教育的市場化［J］.中國教育學刊，2015，（3）.

（責任編輯：劉君玲）

*本文系遼寧省經濟社會發(fā)展重點課題：“政府購買社會服務背景下遼寧教育資源配置的改革研究”（2016lslktzdian-14）研究成果之一。

楊克瑞/沈陽師范大學教授，博士，主要研究教育經濟與管理