李 建 /中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中基層治理現(xiàn)代化探析

李 建 /中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

當(dāng)前，伴隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的深入推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，基層治理面臨的新情況、新問(wèn)題不斷增多。黨的十八屆三中全會(huì)把創(chuàng)新社會(huì)治理體制作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，提出了“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”的目標(biāo)要求。新的形勢(shì)下，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾的發(fā)展權(quán)為核心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治思維，發(fā)揮多元治理主體的作用，強(qiáng)化依法行政、提升公共服務(wù)、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序、凝聚社會(huì)共識(shí)，以改革創(chuàng)新精神加快提升基層治理現(xiàn)代化水平。

一、強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提升基層治理的引領(lǐng)力

貫徹落實(shí)中辦《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》，結(jié)合基層發(fā)生的新變化、新問(wèn)題，全面加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，使基層黨組織在政治上增強(qiáng)戰(zhàn)斗力、在思想上增強(qiáng)凝聚力、在工作上增強(qiáng)創(chuàng)造力、在發(fā)展上增強(qiáng)推動(dòng)力、在廉政上增強(qiáng)免疫力。一是按照社區(qū)（村）黨組織“五個(gè)好”目標(biāo)要求，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)（村）黨組織書記，進(jìn)一步優(yōu)化“兩委”班子年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，使社區(qū)（村）“兩委”班子精干高效、充滿活力。二是制定社區(qū)（村）“兩委”班子績(jī)效考核指標(biāo)體系和配套辦法，重點(diǎn)考核村集體經(jīng)營(yíng)性收入、為民辦實(shí)事情況、化解矛盾糾紛水平、群眾滿意度評(píng)價(jià)等內(nèi)容。三是加強(qiáng)基層干部教育培訓(xùn)，圍繞解決聯(lián)系和服務(wù)群眾“最后一公里”，有針對(duì)性開(kāi)展對(duì)鎮(zhèn)（街道）干部和社區(qū)（村）“兩委”班子的普遍輪訓(xùn)，普遍提高基層干部思想政治素質(zhì)和推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、依法辦事、化解矛盾等能力。四是選樹(shù)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)群眾致富的先進(jìn)典型，村級(jí)事務(wù)規(guī)范管理、優(yōu)化社會(huì)治理的先進(jìn)典型，扎根基層、服務(wù)群眾的先進(jìn)典型，不斷傳遞基層發(fā)展的正能量。五是嚴(yán)肅整頓不良作風(fēng)，充分運(yùn)用群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的成果，對(duì)群眾身邊的“四風(fēng)”問(wèn)題、慵懶散拖等突出問(wèn)題和侵害群眾利益的違法亂紀(jì)行為，加大整治和追究力度，既追究當(dāng)事人違紀(jì)違法責(zé)任，又倒查追究黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任。

二、構(gòu)建規(guī)范、便捷、高效的公共服務(wù)體系，提升基層治理的凝聚力

通過(guò)“準(zhǔn)入清單”清晰界定社區(qū)事務(wù)，按照民生幸福工程的要求，加大政府投入，推行與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化，通過(guò)大數(shù)據(jù)支撐構(gòu)建規(guī)范、便捷、高效的公共服務(wù)體系，讓群眾共享改革發(fā)展成果。一是實(shí)行社區(qū)工作事務(wù)準(zhǔn)入制度，按照“準(zhǔn)入清單”的要求，大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、牌子和創(chuàng)建活動(dòng)，凡黨委政府部門、群團(tuán)組織將組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、考核檢查、創(chuàng)建評(píng)比、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、普查調(diào)查等延伸到社區(qū)的，一律實(shí)行準(zhǔn)入制度。二是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，堅(jiān)持從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，盡力而為、量力而行，在持續(xù)擴(kuò)大公共服務(wù)供給規(guī)模的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，不斷完善終身教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)“六大公共服務(wù)體系”。三是按照智慧型政府建設(shè)的要求，通過(guò)大數(shù)據(jù)支撐，加快構(gòu)建社會(huì)管理信息平臺(tái)，整合政府部門職能和人口、就業(yè)、社保、民政、綜治等各類信息資源，建立基本信息資源庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息網(wǎng)上錄入、工作過(guò)程網(wǎng)上監(jiān)督、辦事服務(wù)網(wǎng)上管理、責(zé)任目標(biāo)網(wǎng)上考核，推進(jìn)社會(huì)管理服務(wù)信息化。四是大力推動(dòng)全民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，搶抓國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的政策機(jī)遇，完善從教育培訓(xùn)到孵化扶持、經(jīng)營(yíng)診斷等“一條龍”創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，大力培育創(chuàng)業(yè)主體，充分激發(fā)全民創(chuàng)業(yè)活力和創(chuàng)造力。五是大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，因戶施策，建立動(dòng)態(tài)長(zhǎng)效幫扶機(jī)制。實(shí)施困難家庭就業(yè)援助計(jì)劃，全面消除“零就業(yè)家庭”。完善新型社會(huì)救助體系，將臨時(shí)救助對(duì)象擴(kuò)大到低保邊緣戶等困難群眾。

三、構(gòu)建多元主體共同參與體系，提升基層治理的向心力

加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織積極參與，深化居民自治，努力在實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)上取得成效。一是發(fā)揮基層政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)作用，以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)政事、政社分開(kāi)，強(qiáng)化研判社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、編制社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、制訂社會(huì)發(fā)展激勵(lì)政策和統(tǒng)籌社會(huì)治理方面的制度性設(shè)計(jì)和職能化管理。二是激發(fā)社會(huì)組織活力，借鑒上海社會(huì)創(chuàng)新孵化園、北京市社會(huì)組織孵化中心等社會(huì)組織培育發(fā)展機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，采取政策扶持、項(xiàng)目支持、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等措施，大力培育和發(fā)展公益慈善類、社區(qū)民生服務(wù)類、互助志愿類、基層矛盾調(diào)處融合類、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織，并依法加強(qiáng)規(guī)范管理。三是建立健全政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，重點(diǎn)突出勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、公共文化體育、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等領(lǐng)域，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的購(gòu)買服務(wù)綜合性評(píng)審機(jī)制，并將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。四是深化居民自治，在基層社區(qū)探索建立“議事（議事協(xié)商委員會(huì)）—決策（居民大會(huì)或居民代表大會(huì)）—執(zhí)行（村居委會(huì)）—協(xié)助（社會(huì)組織）—監(jiān)督（監(jiān)督委員會(huì)）”的社區(qū)（村）自治體系，依法保障居民對(duì)基層社會(huì)治理的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。五是開(kāi)展以居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽(tīng)證為主要形式的民主決策實(shí)踐，充分發(fā)揮社區(qū)（村）黨組織、居民小組、網(wǎng)格長(zhǎng)、小區(qū)樓（棟）長(zhǎng)的引導(dǎo)和組織作用，建立健全民情懇談、社區(qū)論壇等對(duì)話機(jī)制，把涉及居民利益的公共事項(xiàng)納入?yún)f(xié)商議事范圍，使公共政策的制定和實(shí)施符合群眾意愿。六是開(kāi)展以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實(shí)踐，引導(dǎo)基層社區(qū)居民制定符合自身意愿和利益的村規(guī)民約，引導(dǎo)群眾自己的議題自己決策，自己的事情自己辦理，自己的問(wèn)題自己解決。七是開(kāi)展以村務(wù)公開(kāi)、居務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、事務(wù)公開(kāi)和黨務(wù)公開(kāi)等。堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，采取靈活多樣形式進(jìn)行公開(kāi)。

四、構(gòu)建依法表達(dá)訴求和矛盾化解體系，提升基層治理的公信力

適應(yīng)依法治國(guó)的新要求，堅(jiān)持科學(xué)民主決策、綜合治理，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、運(yùn)作高效的維護(hù)基層穩(wěn)定機(jī)制，不斷提升運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力與水平。一是推進(jìn)依法民主決策，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為公共決策的重要依據(jù)或必要環(huán)節(jié)，探索引入第三方評(píng)估機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)評(píng)估主體和決策主體的問(wèn)責(zé)。二是暢通社情民意反映渠道，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步完善12345 服務(wù)熱線、“領(lǐng)導(dǎo)信箱”等平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制，積極發(fā)揮人大政協(xié)、社會(huì)組織以及新聞傳媒等社會(huì)利益表達(dá)功能，暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道，并壓實(shí)辦理責(zé)任。持續(xù)深入踐行群眾路線，完善領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待群眾制度，依法按照政策及時(shí)妥善處理群眾的合理訴求，并及時(shí)反饋處理結(jié)果。三是堅(jiān)持依法行政，健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政同步納入綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)。全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，公布統(tǒng)一舉報(bào)電話。四是構(gòu)建多元化的社會(huì)矛盾化解體系，大力弘揚(yáng)法治精神，引導(dǎo)和支持廣大群眾理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。借鑒楓橋“和事佬”協(xié)會(huì)自治組織的經(jīng)驗(yàn)，“身邊人摻和身邊事，草根力量化解民間矛盾。同時(shí)，堅(jiān)持“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作機(jī)制，從把矛盾糾紛化解在基層、隱患消除在萌芽狀態(tài)。

五、構(gòu)建公共安全體系，提升基層治理的保障力

深化對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”挑戰(zhàn)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮人民群眾的主體作用，健全以食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控等為基本內(nèi)容的公共安全體系，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。一是健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制，統(tǒng)籌食藥監(jiān)、衛(wèi)生、城管、農(nóng)委、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、工商等部門力量，強(qiáng)化政府安全監(jiān)管責(zé)任，健全食品藥品安全多渠道投訴舉報(bào)和突發(fā)事件快速反應(yīng)機(jī)制，依法懲治食品藥品領(lǐng)域違法犯罪活動(dòng)。二是嚴(yán)格安全生產(chǎn)管理，嚴(yán)格落實(shí)政府安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)格安全生產(chǎn)目標(biāo)考核和責(zé)任追究，嚴(yán)厲打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。積極發(fā)展安全專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)安全技術(shù)服務(wù)。加強(qiáng)從業(yè)人員特別是高危行業(yè)從業(yè)人員的安全教育，提高全社會(huì)安全意識(shí)。三是健全突發(fā)事件應(yīng)急體系，堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，建立健全統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)靈敏、保障有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的突發(fā)事件應(yīng)急體系，努力提高危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。完善綜合及專項(xiàng)領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化基層應(yīng)急管理，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，加強(qiáng)應(yīng)急知識(shí)和技能的宣傳、教育和日常演練。四是創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，堅(jiān)持打防結(jié)合、預(yù)防為主、專群結(jié)合、依靠群眾的方針，以社會(huì)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化為重點(diǎn)，健全點(diǎn)線面結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合的立體化社會(huì)治安防控體系。

六、構(gòu)建公民道德和社會(huì)文明體系，提升基層治理的軟實(shí)力

以社會(huì)主義核心價(jià)值體系重塑現(xiàn)代社區(qū)的向心力、凝聚力和歸屬感，同時(shí)傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)美德，加強(qiáng)社會(huì)心態(tài)引導(dǎo)和社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，全面提高公民道德素質(zhì)，構(gòu)建崇德向善、見(jiàn)賢思齊、全面發(fā)展的社區(qū)精神共同體，不斷夯實(shí)基層治理的軟實(shí)力。一是堅(jiān)持把社會(huì)主義核心價(jià)值體系融入全民教育和精神文明建設(shè)的全過(guò)程、貫穿基層發(fā)展的各方面，在基層社區(qū)（村）普遍開(kāi)展道德主題活動(dòng)，形成推進(jìn)道德建設(shè)的新格局，構(gòu)筑具有基層特色的“精神高地”。二是堅(jiān)持以文化人，根據(jù)城鄉(xiāng)居民集中安置居住的特點(diǎn)，借鑒“4H （Head-頭、Heart-心、Hand-手、Health-健康）”模式，構(gòu)建起完善、貼心的社區(qū)教育體系，大力普及與現(xiàn)代城市生產(chǎn)生活密切相關(guān)的自然科學(xué)、實(shí)用技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)健身等方面知識(shí)，引導(dǎo)公眾樹(shù)立與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的角色意識(shí)、思想觀念、行為模式和生產(chǎn)生活方式。三是深入開(kāi)展文明創(chuàng)建，推進(jìn)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，引導(dǎo)人們自覺(jué)履行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任，努力形成講秩序、強(qiáng)責(zé)任、守誠(chéng)信、重包容的文明風(fēng)尚。借鑒全國(guó)文明城市寧波市“微公益”的做法，通過(guò)“微公益”組織的“微公益”行動(dòng)和“微公益”平臺(tái)，有效匯聚共建美好精神家園、創(chuàng)造美好生活的力量。四是立足基層實(shí)際，以貫徹落實(shí)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》為抓手，開(kāi)展誠(chéng)信社區(qū)、誠(chéng)信公民、誠(chéng)信家庭建設(shè)。倡導(dǎo)正確的“家風(fēng)”、“家規(guī)”、“家教”，樹(shù)立家庭美德、誠(chéng)信家庭典型，重點(diǎn)關(guān)注單親離異等殘缺家庭和流動(dòng)人口家庭等特殊家庭誠(chéng)信建設(shè)。建立公民誠(chéng)信檔案，培育以責(zé)任意識(shí)、法制意識(shí)、民主意識(shí)和公德意識(shí)為主要內(nèi)涵的公民誠(chéng)信意識(shí)。五是培育良好的社會(huì)心態(tài)，在社區(qū)（村）配備心理咨詢室和心理健康咨詢師，重點(diǎn)關(guān)注特困家庭、殘疾家庭、單親家庭、軍人家庭、有違法犯罪人員家庭、外來(lái)打工者等特殊家庭，和青少年兒童、孤寡老人以及下崗失業(yè)人員、優(yōu)撫對(duì)象等特定人員，加強(qiáng)人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，加快塑造自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)。

七、構(gòu)建社會(huì)工作人才培養(yǎng)體系，提升基層治理的支撐力

立足新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的客觀需要，適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，以專業(yè)人才引進(jìn)培育和使用為基礎(chǔ)，以提升社會(huì)服務(wù)專業(yè)化水平為目標(biāo)，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍，為基層治理現(xiàn)代化提供有力的人才支撐。一是加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才配備，基層政府機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位中直接面向群眾提供社會(huì)服務(wù)的相關(guān)崗位，以及城市社區(qū)、安置社區(qū)，要逐步配備社會(huì)工作專業(yè)人才，不斷提高社會(huì)服務(wù)專業(yè)水平，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)業(yè)發(fā)展。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織和民辦非企業(yè)單位吸納社會(huì)工作專業(yè)人才。二是建立社會(huì)工作人才激勵(lì)機(jī)制，將取得職業(yè)水平證書的社會(huì)工作者，納入專業(yè)技術(shù)人員管理范圍，并給予相應(yīng)補(bǔ)貼。在事業(yè)單位工作的社會(huì)工作專業(yè)人才，工資待遇按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；在村社區(qū)、公益慈善類社會(huì)組織、民辦非企業(yè)單位工作的社會(huì)工作專業(yè)人才，由所在單位合理確定薪酬水平。三是以基層政府直接提供社會(huì)服務(wù)的干部和社區(qū)（村）干部為主體，加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍教育培訓(xùn)，建立完善社會(huì)工作人才終身學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制。與相關(guān)高校和社會(huì)工作職業(yè)學(xué)校建立戰(zhàn)略合作，探索建立社會(huì)工作研究和教學(xué)實(shí)習(xí)基地，推動(dòng)教育培訓(xùn)常態(tài)化。四是建立社會(huì)工作專業(yè)人才和志愿者隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，完善全面向全社會(huì)的志愿服務(wù)動(dòng)員系統(tǒng)，普及志愿理念，弘揚(yáng)志愿精神，倡導(dǎo)志愿行為，逐步培育一支參與廣、功能強(qiáng)、作用好的志愿者隊(duì)伍。建立健全社會(huì)工作專業(yè)人才和志愿者相互協(xié)作、共同開(kāi)展服務(wù)的機(jī)制，通過(guò)社會(huì)工作專業(yè)人才的引領(lǐng)，提升志愿者服務(wù)水平，豐富社會(huì)工作專業(yè)人才資源，拓展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)范圍，增強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)效果?！?/p>