曹秋娟

(福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 福建 福州 350108)

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高房?jī)r(jià)背景下土地財(cái)政中的地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析

曹秋娟

(福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 福建 福州 350108)

由于土地價(jià)格呈現(xiàn)的持續(xù)上漲，人們會(huì)形成房?jī)r(jià)上漲的適應(yīng)性預(yù)期，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)搶購(gòu)的市場(chǎng)亂象，從而進(jìn)一步推動(dòng)房?jī)r(jià)的上漲，最終形成土地出讓價(jià)上漲-房?jī)r(jià)上漲-土地出讓價(jià)上漲的惡性循環(huán)。要使得房地產(chǎn)價(jià)格合理的回歸的根本是降低房地產(chǎn)成本，抑制成本推動(dòng)價(jià)格上漲。所以，國(guó)家應(yīng)該以土地財(cái)政中的地方政府的經(jīng)濟(jì)行為為制定土地政策的切入點(diǎn)。

土地政策；房地產(chǎn)；中央政府；地方政府

一、引言

從2003年開始，中國(guó)政府就開始運(yùn)用土地政策、財(cái)政政策以及貨幣政策三者配合對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控?？v觀2003-2016年房地產(chǎn)范圍內(nèi)的土地政策調(diào)控大致可以分為五個(gè)階段，第一階段：2003-2004年整頓開發(fā)區(qū)投資亂象，短期內(nèi)抑制了土地的過度開發(fā)，然而2005年房地產(chǎn)市場(chǎng)房?jī)r(jià)又出現(xiàn)高漲的局面。第二階段：2005-2007年采取調(diào)整土地出讓方式，然而卻沒能阻止2007年投機(jī)商炒地皮導(dǎo)致“地王”的出現(xiàn)。第三階段：2008—2009年，由于美國(guó)的次貸金融危機(jī)，政府為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，實(shí)施了寬松的宏觀政策，刺激了房地產(chǎn)市場(chǎng)。第四階段：2010-2013年美國(guó)次貸危機(jī)和歐債危機(jī)過后，中國(guó)房?jī)r(jià)快速上漲，國(guó)家出臺(tái)了一系列“限貸，限購(gòu)，限價(jià)”的政策，房?jī)r(jià)也沒能顯著回落，直到2013-2015年上半年房?jī)r(jià)出現(xiàn)下跌，但是由于房?jī)r(jià)從2007年一路高漲的積累，下跌幅度不大。第五階段：2015到至今，一、二線城市的土地和住房?jī)r(jià)格進(jìn)入飆升的階段，上漲幅度相對(duì)2009-2013年有過之而無不及，各地出臺(tái)的土地政策與住房政策也未能抑制住房?jī)r(jià)和土地價(jià)格的熱浪。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年8月份，全國(guó)100個(gè)城市新建商品住宅價(jià)格環(huán)比、同比漲幅均有擴(kuò)大，環(huán)比連續(xù)16個(gè)月上漲，同比連續(xù)13個(gè)月上漲。然而數(shù)據(jù)表明今年上半年銷售前30強(qiáng)房企在銷售額大幅上漲的同時(shí)，其凈利潤(rùn)卻未能緊隨銷售額大漲的步伐，反而出現(xiàn)了同比下滑的尷尬局面。其中很大一部分原因來源于一線城市、二線城市土地成本的上升一定程度上對(duì)沖了低利率環(huán)境帶來的融資成本的下降，使得房企利潤(rùn)率持續(xù)下滑成為趨勢(shì)，增收不增利的現(xiàn)象愈發(fā)明顯。

二、中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控中的土地政策失靈問題分析

1994年我國(guó)的分稅制改革以來，中央政府將財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，嚴(yán)重削弱了作為中央政府“代理人”的地方政府的積極性。為了維持了中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系，中央政府下放了土地的所有權(quán)、所有權(quán)、收益權(quán)和其他權(quán)利。也就是說，實(shí)際上中央政府委托各級(jí)地方政府行使土地的所有權(quán)、占有權(quán)、和其他權(quán)利，地方政府成為了中央政府土地所有權(quán)的代理人，并且享受著土地的收益權(quán)。由于中央政府和地方政府之間存在著信息不對(duì)稱的情況，難以形成有效的監(jiān)督體系。所以解決房地產(chǎn)土地調(diào)控政策失效的關(guān)鍵是要解決中央政府與地方政府之間的利益矛盾問題，二者的利益矛盾問題主要體現(xiàn)于三個(gè)方面：

(一)利益分配結(jié)構(gòu)不合理

94年改革使得地方政府的財(cái)政收入大為下降。同時(shí)，中央又將事權(quán)層層下放，這就會(huì)使得地方政府“入不敷出”，地方政府為了獲取更多的財(cái)政收入，就需要另辟蹊徑。出售土地就成了地方政府增加收入的“救命稻草”。有數(shù)據(jù)顯示，地方政府財(cái)政收入的40%～60%來自于房地產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)及其相關(guān)的土地出讓金，地方政府財(cái)政嚴(yán)重依賴于房地產(chǎn)業(yè)，利用手中對(duì)土地的控制權(quán)過度開發(fā)、高價(jià)出售土地。

(二)不合理的GDP考核政績(jī)觀

地方政府通過售賣大量土地以獲取土地出讓金，并且房地產(chǎn)業(yè)的繁榮又帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，保證了當(dāng)?shù)谿DP的快速增長(zhǎng)，符合地方官員的短期政績(jī)目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)保障房用地屬于無償劃撥，地方政府無法從中獲得較高的財(cái)政收入。同時(shí)保障房政策界限模糊不清，地方政府為了追求GDP的增長(zhǎng)將保障房性住房違規(guī)出售、轉(zhuǎn)借、出租或閑置、改變用途，使保障房某種程度上走了樣變了味。從博弈的角度看，中央政府執(zhí)行保障房制度，全國(guó)GDP增長(zhǎng)會(huì)下降，但從社會(huì)民生角度來說，社會(huì)更加安定；中央政府如果放任地方政府，地方政府將進(jìn)行大量商品房的建設(shè)開發(fā)，全國(guó)GDP增長(zhǎng)會(huì)上升，但是中低收入家庭住房需求得不到保障，社會(huì)矛盾激化，會(huì)受到人民的批評(píng)。中央政府更看重的是人民的好評(píng)。

(三)問責(zé)制度不完善

現(xiàn)行的責(zé)任追究制度中缺乏有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度，有權(quán)無責(zé)的權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等的關(guān)系，政府官員容易出現(xiàn)尋租腐敗的行為。過去的問責(zé)制也只在任期內(nèi)的官員進(jìn)行考核，任期外的官員對(duì)自身在任期內(nèi)所犯的錯(cuò)誤不承擔(dān)的責(zé)任，這就容易發(fā)生地方政府官員短期逐利的決策。

三、中國(guó)房地產(chǎn)地方調(diào)控建議

(一)調(diào)整利益分配格局

改變財(cái)稅體制，拓寬地方政府財(cái)政收入，地方政府是一個(gè)區(qū)域的承載人，為了地方的利益或者說為了政績(jī)的需要，承擔(dān)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，發(fā)展地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以將土地出讓金改為其他稅種在房屋使用期限內(nèi)進(jìn)行征收，這可以避免開發(fā)商一次性支付過高的土地出讓金，降低成本，從而推動(dòng)房?jī)r(jià)的下降。

(二)改變GDP政績(jī)考核，全方面綜合指標(biāo)考核

不合理的政績(jī)觀，地方政府成了追逐利益的局中人，致使中央政府出臺(tái)關(guān)于建設(shè)經(jīng)濟(jì)保障房的政策，以行政手段推動(dòng)保障房建設(shè)成了口號(hào)。因此，必須改革扭曲的GDP考核政績(jī)觀，把關(guān)乎民生問題的經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境、文化等指標(biāo)納入政績(jī)考核制度中，約束地方政府行為，避免其做出短期逐利的行為。

(三)問責(zé)制度

深化改革責(zé)任追究制度，制定責(zé)任終身制，任期內(nèi)任期外官員必須對(duì)自己曾經(jīng)所做的決策負(fù)責(zé)。對(duì)違反國(guó)家宏觀調(diào)控政策，要進(jìn)行政處分。同時(shí)，要在法制的基礎(chǔ)上，解決權(quán)力與義務(wù)的對(duì)等關(guān)系，而不是頻繁通過行政手段調(diào)整兩者關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，盡快實(shí)現(xiàn)由主導(dǎo)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

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曹秋娟，福州大學(xué)，專業(yè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。