丁祖年

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健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制研究

丁祖年*

摘 要：人大主導(dǎo)立法，也就是人大作為立法主體，對(duì)立法選項(xiàng)、立法過(guò)程、立法結(jié)果具有完全的實(shí)際的決定權(quán)。這本來(lái)是一個(gè)不言而喻的規(guī)則。但在長(zhǎng)期立法實(shí)踐中，人大主導(dǎo)的地位和作用沒(méi)有得到充分重視和落實(shí)。完善人大主導(dǎo)的立法體制機(jī)制，必須加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須完善立項(xiàng)機(jī)制、起草機(jī)制、調(diào)研機(jī)制、審議機(jī)制、表決機(jī)制，深化代表參與立法機(jī)制，完善公眾參與立法機(jī)制，健全專家參與立法機(jī)制。同時(shí)要加強(qiáng)常委會(huì)及專門委員會(huì)能力建設(shè)，加強(qiáng)常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：人大主導(dǎo)立法 體制機(jī)制

立法擔(dān)負(fù)著建立完備的法律法規(guī)體系，為法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障提供前提和基礎(chǔ)的重任。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)立法工作、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系提出了一系列要求。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”。修改后的立法法強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！苯∪舜笾鲗?dǎo)立法的體制機(jī)制，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的基本著力點(diǎn)。本文擬對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出這個(gè)命題的背景及現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行探討，并結(jié)合立法實(shí)踐，就健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制開(kāi)展對(duì)策性研究。

一、提出健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制命題的背景和現(xiàn)實(shí)意義

（一）背景

人大主導(dǎo)立法，也就是人大作為立法主體，對(duì)立法選項(xiàng)、立法過(guò)程、立法結(jié)果具有完全的實(shí)際的決定權(quán)。這是由我們國(guó)家的性質(zhì)和政體所決定的。人大立法由人大主導(dǎo)，這本來(lái)是一個(gè)不言而喻的規(guī)則。但在長(zhǎng)期立法實(shí)踐中，人大主導(dǎo)的地位和作用沒(méi)有得到充分重視和落實(shí)，在立什么法、怎樣立法、立成什么樣的法等重大環(huán)節(jié)上，人大主動(dòng)性不夠強(qiáng)、調(diào)研不夠深、協(xié)調(diào)不夠有力、決策不夠果斷。①據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，人大系統(tǒng)所制定出臺(tái)的調(diào)整行政活動(dòng)的法律法規(guī)，其所依據(jù)的草案中有百分之八十以上由同級(jí)人民政府作為議案提出，有的草案雖然不是由政府直接提請(qǐng)，實(shí)際上也是由行政部門為主起草的。不僅如此，行政部門對(duì)立法的主導(dǎo)性影響還伸展到立法其他多個(gè)環(huán)節(jié)，如立法計(jì)劃的確定、立法調(diào)研、草案修改論證。可以說(shuō)，人大未能發(fā)揮好立法主導(dǎo)作用，是長(zhǎng)期來(lái)立法質(zhì)量和立法效率不高的主要原因，也可能成為未來(lái)阻礙地方立法有效引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展的重要因素。

人大主導(dǎo)的地位和作用沒(méi)有得到充分的重視和落實(shí)，從實(shí)踐來(lái)看主要有以下幾方面原因:一是人大自身主導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有真正樹立起主體意識(shí)，為民立法責(zé)任感不強(qiáng);二是人大主導(dǎo)能力弱，立法是政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的一項(xiàng)復(fù)雜工作，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的立法專業(yè)人才作保障，但目前無(wú)論是常委會(huì)組成人員還是工作機(jī)構(gòu)力量都不能適應(yīng)立法工作實(shí)際的需求;三是人大主導(dǎo)立法的工作機(jī)制還很不完善，從選項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議，到人大對(duì)立法中重要問(wèn)題的協(xié)調(diào)決策制度，還存在著不符合有效發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的地方;四是社會(huì)各方面對(duì)人大作為立法主體在立法中的主導(dǎo)地位，還缺乏足夠充分的認(rèn)識(shí)，在支持配合人大發(fā)揮主導(dǎo)作用方面還沒(méi)有形成有效的工作機(jī)制。

良法是善治之前提，人大主導(dǎo)是善法之基礎(chǔ)。中央提出健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，切中肯綮，是更好地發(fā)揮立法在依法治國(guó)和改革發(fā)展中的引領(lǐng)推動(dòng)作用之關(guān)鍵所在，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，是切實(shí)推進(jìn)和保證人大主導(dǎo)作用發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。

一是有利于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。根據(jù)憲法所確定的人民代表大會(huì)制度，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。一府兩院由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，向人大報(bào)告工作。有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)，是人民代表大會(huì)制度的最基本內(nèi)涵，是充分保障人民行使國(guó)家權(quán)力的最重要方面。多年來(lái)人大在立法中沒(méi)有充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐中沒(méi)有得到切實(shí)有效落實(shí)的突出表現(xiàn)。因此，健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，真正發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義，也有利于促進(jìn)人民代表大會(huì)制度其他方面要求的落實(shí)和加強(qiáng)。

二是有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要方面，是堅(jiān)持立法正確的政治方向、不斷提高立法質(zhì)量和效率，更好地發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的重要保障。在人民代表大會(huì)制度框架下，人大是立法主體，黨的主張的體現(xiàn)和立法質(zhì)量的提高，很重要的一個(gè)方面是充分調(diào)動(dòng)人大的主觀能動(dòng)性和積極性。因此，健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，有利于黨高效準(zhǔn)確地領(lǐng)導(dǎo)立法，更好地加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三是有利于進(jìn)一步保障人民立法參與權(quán)。人大是由人民依照法定程序選舉產(chǎn)生的代表所組成，使得人大與人民有著天然的密切聯(lián)系；人大所處的地位，使得人大更容易得到人民群眾的信賴，人民的意見(jiàn)更容易吸納到國(guó)家決策中；人大的組織體系和運(yùn)行方式，使得人大能夠聽(tīng)取到更多更廣泛的公眾聲音，特別是最基層群眾的聲音。因此，推進(jìn)人大主導(dǎo)立法，更有利于人民參與立法，更有利于把人民群眾的意見(jiàn)吸收到立法中去。

四是有利于促進(jìn)科學(xué)立法民主立法，提高立法質(zhì)量。人大所處的地位和所負(fù)的職責(zé)決定了人大集聚了由各種不同利益所組成的全體人民利益，在法律上能夠代表全體人民，更有動(dòng)力、更有條件做到既公正公平又科學(xué)合理地協(xié)調(diào)處理好社會(huì)各方的各種關(guān)系。人大開(kāi)展立法，能夠站在客觀全面的立場(chǎng)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，冷靜、理性、公正地分析權(quán)衡各種利益關(guān)系，從而作出符合客觀規(guī)律和實(shí)際需要的立法決策。因此，推進(jìn)人大主導(dǎo)立法，更有利于發(fā)揮人大的職能和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。

二、健全人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制的路徑

健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府和各方充分有效參與，人大全過(guò)程主導(dǎo)立法工作、全方位決定立法內(nèi)容，最大程度實(shí)現(xiàn)立法的民主性和科學(xué)性。主要標(biāo)志或標(biāo)準(zhǔn)是：黨委領(lǐng)導(dǎo)立法和保障人大主導(dǎo)作用的制度進(jìn)一步完善，人大主導(dǎo)立法能力得到明顯提升，人大全過(guò)程全方位主導(dǎo)立法機(jī)制基本確立，政府和社會(huì)各方在人大主導(dǎo)下積極參與立法的格局基本形成，人大主導(dǎo)立法的作用得到充分全面體現(xiàn)。

依據(jù)上述目標(biāo)，針對(duì)實(shí)踐中影響人大主導(dǎo)作用發(fā)揮的因素，筆者認(rèn)為，健全人大主導(dǎo)地方立法體制機(jī)制的路徑可從五個(gè)方面著手：

一是厘清主導(dǎo)內(nèi)涵和要求。健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制，首先必須弄清楚“什么是人大主導(dǎo)”以及“人大主導(dǎo)什么”。人大主導(dǎo)立法，就是要讓人大不僅僅成為程序上的立法主體，更成為實(shí)體上的立法主體，成為立法過(guò)程的真正組織者、主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者，以及法規(guī)內(nèi)容的真正決定者。人大在立法中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在方向主導(dǎo)、進(jìn)程主導(dǎo)和決策主導(dǎo)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。方向主導(dǎo)是指人大制定立法規(guī)劃計(jì)劃時(shí)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，使得立法選題選項(xiàng)能夠圍繞中心、服務(wù)大局、回應(yīng)民生、契合發(fā)展，確保立法工作朝著正確的方向發(fā)展。進(jìn)程主導(dǎo)是指人大在立法的立項(xiàng)、起草、調(diào)研、修改、審議、表決、實(shí)施、清理等整個(gè)立法過(guò)程中要起到主導(dǎo)作用，發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)的職能，積極推進(jìn)立法進(jìn)程的順利進(jìn)行。決策主導(dǎo)是指人大對(duì)立法中遇到的各方爭(zhēng)議較大、涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局或者人民群眾切身利益的重大問(wèn)題時(shí)，要積極組織開(kāi)展研究論證，在各方利益充分表達(dá)、權(quán)衡的基礎(chǔ)上，果斷作出決策，敢于并善于在矛盾焦點(diǎn)上劃杠杠。人大主導(dǎo)，也包括定期開(kāi)展立法后評(píng)估和法規(guī)清理工作，堅(jiān)持立改廢并舉，保證法規(guī)內(nèi)容與客觀形勢(shì)適應(yīng)性；同時(shí)，還包括加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查、立法解釋、法規(guī)配套規(guī)范性文件制定等，確保法制統(tǒng)一和地方性法規(guī)得到準(zhǔn)確有效實(shí)施。當(dāng)然，人大主導(dǎo)立法，并不意味著人大在立法中唱“獨(dú)角戲”，包攬包干所有立法工作，更不是關(guān)門立法、閉門造車，而是要更加科學(xué)合理地發(fā)揮政府和社會(huì)各方在立法中的積極作用，確保立法更加貼近實(shí)際、符合規(guī)律、順應(yīng)民意。

二是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是有效發(fā)揮好人大在立法中的主導(dǎo)作用的根本保障。黨委要從推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局高度和提高依法執(zhí)政能力要求出發(fā)，進(jìn)一步重視立法工作，不斷改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高領(lǐng)導(dǎo)水平和能力，有效把握人大立法的政治方向，充分信任、支持并保障人大主導(dǎo)立法。

三是增強(qiáng)主導(dǎo)意識(shí)和能力。人大自身主導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)，不愿主導(dǎo)、不敢主導(dǎo)、不會(huì)主導(dǎo)以及沒(méi)有能力主導(dǎo)是長(zhǎng)期以來(lái)人大未能發(fā)揮主導(dǎo)作用的主觀原因。健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制，必須解決人大自身的思想認(rèn)識(shí)與責(zé)任意識(shí)問(wèn)題。人大及其常委會(huì)組成人員和工作機(jī)構(gòu)要深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)地位，明確樹立起立法主體的責(zé)任感，摒棄“走走程序”、“無(wú)事可為”的模糊消極觀念，樹立“非我莫屬”、“舍我其誰(shuí)”的底氣，大膽主動(dòng)全面承擔(dān)起主導(dǎo)立法的責(zé)任；同時(shí)，必須增強(qiáng)人大自身的各方面能力，滿足發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的要求，適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)下科學(xué)立法的需要。

四是理順主導(dǎo)體制和環(huán)境。人大能否有效主導(dǎo)立法，很大程度上也取決于政府和社會(huì)各方對(duì)人大主導(dǎo)立法的認(rèn)識(shí)和支持配合。政府要增強(qiáng)人民代表大會(huì)制度意識(shí)，正確認(rèn)識(shí)與人大的關(guān)系，充分尊重人大在立法中的主導(dǎo)地位，并積極協(xié)助人大行使好立法權(quán)。社會(huì)各界要形成人大主導(dǎo)立法的明確共識(shí)，積極主動(dòng)參與人大立法，形成良好的社會(huì)氛圍。

五是建立健全主導(dǎo)方式和制度。要建立健全一系列體現(xiàn)人大主導(dǎo)要求的科學(xué)立法、民主立法的方式和制度，確保立法各個(gè)環(huán)節(jié)在人大主導(dǎo)下高效有序地進(jìn)行，使立法符合客觀規(guī)律，符合人民意愿。

三、健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的具體措施

健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的具體措施主要有四個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證人大正確有效地發(fā)揮立法主導(dǎo)作用

加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，既是為了保證人大立法的正確方向，同時(shí)也是人大主導(dǎo)立法機(jī)制得到有效落實(shí)的根本保障。黨委要本著“四個(gè)善于”的精神，進(jìn)一步重視人大立法工作，把領(lǐng)導(dǎo)立法工作列入黨委的重要議事日程。要改進(jìn)和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作方法，把黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作制度化規(guī)范化，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)、形式和程序，規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大依職權(quán)主導(dǎo)立法之間的關(guān)系并加以嚴(yán)格執(zhí)行。要鼓勵(lì)和支持人大主導(dǎo)立法作用的發(fā)揮，督促政府尊重人大主導(dǎo)地位和積極配合人大立法工作；要采取措施，加強(qiáng)人大組織建設(shè)，提高主導(dǎo)能力和水平。要發(fā)揮人大黨組的作用，加強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員以及人大機(jī)關(guān)黨員的教育和管理，立法工作中的重大事項(xiàng)要及時(shí)主動(dòng)向同級(jí)黨委匯報(bào)，并認(rèn)真貫徹落實(shí)黨委決策。

（二）完善立法各個(gè)環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，保障人大全方位全過(guò)程主導(dǎo)立法

一是立項(xiàng)機(jī)制。把握立項(xiàng)的主動(dòng)權(quán)是人大主導(dǎo)立法的首要環(huán)節(jié)。人大要緊緊抓住年度立法計(jì)劃和立法規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)，主動(dòng)提早謀劃，通過(guò)對(duì)立法規(guī)劃計(jì)劃的編制、公布和督促落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。首先，要制定科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，明確立法的必要性、可行性等條件，保證選項(xiàng)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要和立法規(guī)律，保證立法資源有效運(yùn)用；其次，要明確立項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞中心、服務(wù)大局，促使全面深化改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需、人民群眾高度關(guān)注的立法項(xiàng)目及時(shí)出臺(tái)，保證立法項(xiàng)目出臺(tái)的時(shí)機(jī)、順序與社會(huì)需求更好的契合；第三，要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面提出立法建議，參與立法選項(xiàng)，擴(kuò)大人大視野，達(dá)成最大程度共識(shí)；第四，要組織專家對(duì)各方面提出的選項(xiàng)建議開(kāi)展論證，確保立項(xiàng)符合客觀規(guī)律；第五，要根據(jù)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)需求、專家意見(jiàn)等，對(duì)各方面提出的立法建議進(jìn)行逐項(xiàng)論證。

二是起草機(jī)制。法規(guī)起草是人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。健全人大主導(dǎo)的起草機(jī)制并不意味著人大要組織所有法規(guī)的起草工作，政府作為行政管理主體，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面實(shí)際情況熟悉，對(duì)存在問(wèn)題及原因了解，對(duì)各方面信息資源掌握充分，起草工作人才和物質(zhì)條件也比較好，由政府起草法規(guī)能夠發(fā)揮政府的優(yōu)勢(shì)和職能作用，尤其地方性法規(guī)主要是行政法律規(guī)范，這就決定了政府是大部分法規(guī)草案的起草者和議案提出者。因此，健全人大主導(dǎo)的起草機(jī)制，并不是否定政府在起草工作中的作用，而是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對(duì)起草機(jī)制作進(jìn)一步的完善，更好地發(fā)揮政府及其他主體在立法中應(yīng)有的作用，同時(shí)避免其由于所處地位和所擔(dān)負(fù)職責(zé)等因素影響而可能在起草工作中出現(xiàn)的片面性。首先，要完善起草（提出議案）分工，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)由人大專門委員會(huì)組織起草，并逐步增加人大專門委員會(huì)組織起草法規(guī)的數(shù)量和比重，專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)案，試行委托有關(guān)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)研究起草。其次，要?jiǎng)?chuàng)新起草模式，推行法規(guī)草案起草小組制度，構(gòu)建“立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者”三結(jié)合的起草模式，形成互補(bǔ)互促的法規(guī)起草局面。第三，對(duì)政府負(fù)責(zé)起草的法規(guī)草案的具體起草活動(dòng)，要加大人大提前介入力度，最大程度避免不正常因素對(duì)起草工作的影響。

三是調(diào)研機(jī)制。調(diào)研是立法的必經(jīng)程序，也是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的重要環(huán)節(jié)。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確需要調(diào)研的具體問(wèn)題，增強(qiáng)調(diào)研針對(duì)性和實(shí)效性；要不斷豐富調(diào)研形式，綜合運(yùn)用基層調(diào)研、蹲點(diǎn)調(diào)研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機(jī)訪談、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，多層次、多方位、多渠道開(kāi)展調(diào)研，了解更多更全面的實(shí)際情況；要加強(qiáng)對(duì)調(diào)研工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免立法調(diào)研的程序化、形式化、重復(fù)化傾向，提高調(diào)研實(shí)效。

四是審議機(jī)制。審議是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的實(shí)體環(huán)節(jié)。要改進(jìn)有關(guān)專門委員會(huì)的初次審議和法制委員會(huì)統(tǒng)一審議機(jī)制，科學(xué)界定各個(gè)階段的職能和任務(wù)，提高審議質(zhì)量和效率，更好地發(fā)揮專門委員會(huì)審議在入口把關(guān)和方向引導(dǎo)方面的作用，發(fā)揮法制委員會(huì)審議在維護(hù)法制統(tǒng)一、保證法規(guī)體系協(xié)調(diào)性、提高立法科學(xué)性和文本質(zhì)量方面的作用。要完善常委會(huì)會(huì)議審議機(jī)制，健全常委會(huì)組成人員會(huì)前調(diào)研和會(huì)前征詢意見(jiàn)制度，加大審議時(shí)間保障，完善審次安排，逐步增加三審制的適用，并創(chuàng)新審議方式，引入審議辯論機(jī)制，規(guī)范常委會(huì)審議不同意見(jiàn)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高審議效果。對(duì)審議中爭(zhēng)議較大但實(shí)踐迫切需要的法規(guī)案，要充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，研究清楚后及時(shí)果斷作出決策，避免久議不決；對(duì)審議中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要把握癥結(jié)所在，主動(dòng)與政府有關(guān)方面溝通，共同研究解決；難以協(xié)調(diào)解決的，及時(shí)通過(guò)常委會(huì)黨組請(qǐng)示同級(jí)黨委決定。

五是表決機(jī)制。表決是立法的最后一道程序，也是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的決定性環(huán)節(jié)。要完善法規(guī)草案表決程序，對(duì)重要或存在重大分歧意見(jiàn)的條款推行單獨(dú)表決機(jī)制。

（三）完善社會(huì)各方參與立法工作機(jī)制，提高人大主導(dǎo)立法的水平和效率

一是深化代表參與立法機(jī)制。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，發(fā)揮其在立法中的主體作用，是健全人大主導(dǎo)立法工作體制的基本途徑。要推進(jìn)人民代表大會(huì)立法的經(jīng)?；瑢?duì)有關(guān)本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的法規(guī)，提交人民代表大會(huì)通過(guò)；人大常委會(huì)審議的法規(guī)草案都要征求全體代表的意見(jiàn)；要積極創(chuàng)新人大代表參與立法的形式和途徑，加大為代表服務(wù)力度，讓代表更方便、更全面、更深入地參與到立法中。落實(shí)好代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法、代表聯(lián)絡(luò)站、代表履職網(wǎng)站、代表專題活動(dòng)、代表履職考核等制度，進(jìn)一步提升代表參與立法的實(shí)效；要進(jìn)一步重視代表意見(jiàn)和建議，并認(rèn)真研究吸納，沒(méi)有吸納的，應(yīng)當(dāng)向代表本人反饋；要把審議辦理代表議案建議同立法工作緊密結(jié)合起來(lái)。

二是完善公眾參與立法機(jī)制。公眾參與是民主立法的重要體現(xiàn)，也是人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)和力量源泉。要進(jìn)一步拓展和規(guī)范公眾參與立法的途徑，健全法規(guī)公開(kāi)征求意見(jiàn)、立法聽(tīng)證會(huì)、立法公聽(tīng)會(huì)、公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議、立法基層聯(lián)系點(diǎn)、網(wǎng)上征求意見(jiàn)等公眾參與立法形式和渠道。要進(jìn)一步提升公眾參與立法的質(zhì)量，探索專業(yè)力量介入公眾參與立法，協(xié)助普通民眾規(guī)范、準(zhǔn)確、充分地表達(dá)利益訴求，特別是要關(guān)注弱勢(shì)群體的利益和呼聲，提高公眾參與立法的公正性、全面性。要進(jìn)一步健全公眾意見(jiàn)的收集、整理、分析、運(yùn)用和反饋機(jī)制，尤其是要改進(jìn)吸收采納和答復(fù)回應(yīng)工作，落實(shí)好立法公開(kāi)。

三是健全專家參與立法機(jī)制。專家學(xué)者和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)在人大組織下參加立法，既是科學(xué)立法的需要，也是提高人大主導(dǎo)立法質(zhì)量的有力保障。專家參與立法，要突出“專”字，強(qiáng)調(diào)專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，提供專業(yè)的意見(jiàn)建議。針對(duì)長(zhǎng)期來(lái)專家參與立法中存在的形式單一，專家來(lái)源范圍不廣，專家介入立法深度不夠，專家意見(jiàn)質(zhì)量不高等問(wèn)題，要充分發(fā)揮好專家參與立法的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新和擴(kuò)大專家參與立法的形式和渠道，搭建多層次、多維度的專家參與立法工作形式和平臺(tái)；要依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度，完善人大常委會(huì)立法專家?guī)熘贫?，?yōu)化專家來(lái)源和結(jié)構(gòu)，探索專家?guī)斐蓡T分類制度，試行重點(diǎn)專家全程、深度參與立法的制度，試行專家學(xué)者到立法機(jī)關(guān)掛職機(jī)制；要抓緊建設(shè)立法研究基地；要建立第三方評(píng)估制度，對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，委托相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織(包括大專院校和研究機(jī)構(gòu))、中介組織，或者社會(huì)組織等開(kāi)展專題評(píng)估，促進(jìn)科學(xué)決策；要加強(qiáng)立法后評(píng)估，分析法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、操作性和針對(duì)性，總結(jié)提升立法理念、立法決策、立法過(guò)程、立法技術(shù)等方面，提高立法質(zhì)量；要規(guī)范對(duì)專家意見(jiàn)的處理工作，提高采納率，專家意見(jiàn)不管是否采納都要原文附送常委會(huì)組成人員；要落實(shí)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。

（四）加強(qiáng)人大立法能力建設(shè)，為人大主導(dǎo)立法提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和保障

人大立法能力是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的基石。能否把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作各方面各環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，做到讓黨和人民滿意，關(guān)鍵在人、在隊(duì)伍。人大立法能力包括常委會(huì)組成人員的履職能力和立法工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)保障能力。

一是加強(qiáng)常委會(huì)及專門委員會(huì)能力建設(shè)。要完善常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，增加有法治經(jīng)驗(yàn)的委員，增加安排法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人兼任常委會(huì)委員。要進(jìn)一步明確常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員的任職素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，保證必要的履職能力。要改進(jìn)常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員人選的產(chǎn)生方式，探索建立考核機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)組成人員向黨向人民向憲法法律負(fù)責(zé)的意識(shí)，增強(qiáng)履職責(zé)任感。要對(duì)常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員開(kāi)展定期的立法能力培訓(xùn)，不斷提升其在立法各個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮實(shí)體作用的能力。要建立常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員履職保障機(jī)制，提供履職必要的經(jīng)費(fèi)和時(shí)間保障。

二是加強(qiáng)常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍建設(shè)。立法是政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的一項(xiàng)復(fù)雜工作，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的立法專業(yè)人才作保障。人大立法人既要是通才，又要具備法律專長(zhǎng)。特別是法工委處在立法工作最前線，直接擔(dān)負(fù)著為人大及其常委會(huì)履行立法職權(quán)當(dāng)好參謀助手、做好服務(wù)保障的重要職責(zé)，把這支隊(duì)伍建設(shè)好了，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用才有權(quán)威、才能讓人信服。目前，立法工作隊(duì)伍的規(guī)模偏小、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不能完全適應(yīng)工作需要。因此，要進(jìn)一步提高加強(qiáng)立法工作機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍建設(shè)的重要性和迫切性的認(rèn)識(shí)，有立法權(quán)的人大的同級(jí)黨委要高度重視立法機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，著力解決立法工作力量不足的問(wèn)題，采取有力措施，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，增加立法工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和工作人員編制。根據(jù)全國(guó)人大要求和兄弟省市的做法，建立地方立法研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)立法理論研究。

要落實(shí)中央有關(guān)立法工作人才隊(duì)伍建設(shè)的要求，研究人大立法人才成長(zhǎng)發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，積極探索創(chuàng)新立法人才培養(yǎng)和任用機(jī)制。各級(jí)黨委組織人事部門要把培養(yǎng)選拔任用立法工作人員納入統(tǒng)一考慮范疇，多崗位歷練培養(yǎng)干部。要建立人大與“一府兩院”干部交流機(jī)制，加大力度從基層或“一府兩院”有法治實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)并具備一定專業(yè)素養(yǎng)的干部中選調(diào)一批充實(shí)立法工作隊(duì)伍，探索從符合條件的律師、法學(xué)教師、法學(xué)研究人員中招錄立法人才，并積極探索采取人大系統(tǒng)法制工作機(jī)構(gòu)上下掛職、交叉任職等方式，培養(yǎng)立法骨干人才，推進(jìn)立法工作的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。

*作者簡(jiǎn)介：丁祖年，浙江省人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、法制委員會(huì)主任委員、常委會(huì)法工委主任。湯達(dá)金、田夢(mèng)海、吳江三位同志對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。