東部地區(qū)、沿海地區(qū)和一線重點(diǎn)城市正在完成工業(yè)化進(jìn)程，城市環(huán)境污染治理目前已經(jīng)得到有效的控制，生態(tài)建設(shè)也得到加強(qiáng)?！笆濉蹦┢?，這些地區(qū)的環(huán)境整體能夠得到有效的改善。

隨著工業(yè)化向內(nèi)地快速推進(jìn)，東部和沿海地區(qū)以前遇到的環(huán)境問題開始向內(nèi)地蔓延。因此，也必須要有心理準(zhǔn)備，提前采取一些措施，予以預(yù)防。

中部地區(qū)環(huán)境污染加劇的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變。除草劑、殺蟲劑、化肥大量使用，導(dǎo)致農(nóng)村水體面源污染嚴(yán)重，一次性的除草劑、殺蟲劑、肥料等塑料包裝在田埂上常見。另外，為了迎合城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生活需求，農(nóng)民占用耕地或者破壞耕地，集約化養(yǎng)魚、養(yǎng)蝦、養(yǎng)畜禽的現(xiàn)象常見，飼料、藥品的使用對水環(huán)境的質(zhì)量產(chǎn)生威脅。

二是工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。上世紀(jì)農(nóng)村80～90年代存在的一些小作坊式工廠，如小食品、小酒廠、小化工、畜禽養(yǎng)殖等在一些地方開始復(fù)燃。小工廠雖具有一定技術(shù)含量，但是大多屬于國家規(guī)定要淘汰的設(shè)備和工藝。

三是生活方式改變。農(nóng)村開始出現(xiàn)城市化的現(xiàn)象。不僅住房建設(shè)出現(xiàn)區(qū)域城市化，而且生活方式也開始城市化，包裝食品、沖水馬桶、燒煤燒氣燒電、機(jī)動車輛、無線網(wǎng)絡(luò)、有線電視等普及化程度越來越高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的機(jī)械化和集約化程度越來越高，雖然也解決了一些問題，但也帶來一些環(huán)境壓力，人畜的農(nóng)家肥還田現(xiàn)象少見了。與此相反的是，在農(nóng)村的一些坑坡邊，隨處可見自發(fā)形成的生活垃圾堆。一些地方通自來水后，農(nóng)民就更不重視水環(huán)境的保護(hù)。

四是環(huán)保意識落后。目前，中部地區(qū)農(nóng)民的環(huán)保意識總體落后于城鎮(zhèn)。盡管農(nóng)民在日常的交流中開始把環(huán)境污染作為一個(gè)重要的議題，都知道丟的垃圾和排的污水會影響環(huán)境保護(hù)，但是仍然以“與我無關(guān)”的心態(tài)予以丟棄。

五是經(jīng)濟(jì)機(jī)制缺乏。目前，廢紙、廢塑料、包裝材料、廢鐵等廢品價(jià)格低廉，以前熱門的農(nóng)村廢品回收生意不再引起農(nóng)民的關(guān)注。在外打工的收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于挨家挨戶回收廢品的收入。由于賣不出錢，很多農(nóng)村居民索性將廢品予以丟棄。

常紀(jì)文

新中國首位環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)博士后，曾任中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所社會法研究室主任，現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長。

曾參與《物權(quán)法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等立法工作。先后出版《環(huán)境法律責(zé)任原理研究》《環(huán)境法原論》《市場經(jīng)濟(jì)與我國環(huán)境法律制度的創(chuàng)新和完善》《動物福利法》《環(huán)境法的新發(fā)展》《環(huán)境法前沿問題》等著作。

六是規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施沒有跟上。農(nóng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有跟上形勢發(fā)展的需要，還是粗放式的。在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生活垃圾和污水處理仍然一直沒有得到全面有效地解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)問題都沒有得到很好的解決，資金緊缺，缺乏垃圾收集處理設(shè)施和生活污水處理設(shè)施，使得農(nóng)村面源污染開始加劇。

七是基層組織渙散。農(nóng)村勞動力特別是“能人”大量外出，農(nóng)村的一些基層組織出現(xiàn)松散甚至癱瘓的局面，加上集體收入缺乏，在農(nóng)村公益事業(yè)方面難有大的作為?；鶎诱淖⒁饬Υ蠖嘁苍谝M(jìn)工業(yè)上，對農(nóng)業(yè)關(guān)注不足，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)自我平衡能力下降。

總體上來看，中部地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境污染問題是農(nóng)民生活水平提高和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然不足導(dǎo)致的問題，是生產(chǎn)和生活交匯產(chǎn)生的問題，是城鄉(xiāng)一體化初期統(tǒng)籌能力不足產(chǎn)生的問題。具有歷史必然性和發(fā)展性。不要太過著急，也不能坐視不管。根據(jù)報(bào)道，從2016年起，中央財(cái)政按照每村每年150萬元，連續(xù)支持兩年，計(jì)劃“十三五”期間全國建成6000個(gè)左右美麗鄉(xiāng)村。

在國家層面，“十三五”規(guī)劃建議對今后五年農(nóng)村環(huán)境污染的防治作了部署，提出“農(nóng)村和城鎮(zhèn)環(huán)境污染防治工作并重”；在“十三五”規(guī)劃建議的指引下，一些部門正在編制環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的規(guī)劃。這些工作，直面中部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程加快導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題，用全局和發(fā)展的角度看待，統(tǒng)籌各方面的作用和積極性，使農(nóng)村環(huán)境污染問題得到全面、均衡的解決。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，建設(shè)與小康社會相匹配的美麗鄉(xiāng)村，有必要采取以下幾個(gè)方面的改革和落實(shí)措施。

一是樹立格局意識，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的精細(xì)化。即在各專項(xiàng)規(guī)劃中樹立城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)并重的思路，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式籌集財(cái)政資金，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)化配置和效益最大化，采取國家補(bǔ)助、地方籌集、農(nóng)民支付的方式籌辦自來水供應(yīng)、環(huán)境治理等農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，在人口集中居住且生活污水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水污染較大的地方，要建設(shè)地埋式等簡易、有效的污水處理設(shè)施；給農(nóng)戶和一些農(nóng)村公共場所統(tǒng)一配發(fā)大中容量的垃圾桶，統(tǒng)一由村集體組織人員通過汽車定期收集垃圾，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)，統(tǒng)一填埋或焚燒發(fā)電等，既防止了垃圾污染，也利用了垃圾的熱值；調(diào)整農(nóng)村水體環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不允許在水體邊設(shè)立農(nóng)村旱廁。如有條件，在村民自愿的情況下，規(guī)范宅基地的使用，逐步推動村民集中居住，減少環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，提高污水處理的有效性。凡是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位的地方，不得建設(shè)農(nóng)村住房。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的區(qū)域“活水”河溝網(wǎng)絡(luò)，用加快流動來解決水體富營養(yǎng)化問題。這些問題的解決，錢的問題是關(guān)鍵。

二是規(guī)范工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。凡是利用農(nóng)田開展集約化畜禽養(yǎng)殖的，必須按照規(guī)定開展環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可證申領(lǐng)等工作，要鼓勵(lì)開展糞便等養(yǎng)殖廢物資源化工作。凡是養(yǎng)殖魚蝦的，必須具有供排水設(shè)施，并保證溝渠排水的暢通性，防止養(yǎng)殖污染發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一按照“水十條”的規(guī)定建設(shè)生活和工業(yè)污水處理廠；制定負(fù)面清單，規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)外禁止建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)的行業(yè)和企業(yè)類型，防治工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

三是開展體制制度機(jī)制和法制改革工作。修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》，加強(qiáng)農(nóng)村固體廢物防治的篇章，如規(guī)定地方各級人民政府有責(zé)任建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的垃圾收集和處理網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任制度。建立村主任對本村集體區(qū)域環(huán)境污染負(fù)責(zé)的制度，并規(guī)定村、組建立垃圾管理責(zé)任人和補(bǔ)貼制度，借鑒城鎮(zhèn)“門前三包”的做法，建立農(nóng)村“門前三包”和“田前三包”的制度，即農(nóng)戶的房前屋后不得看見垃圾，否則處罰；承包的農(nóng)田里面和農(nóng)田邊上不得有丟棄的農(nóng)藥、肥料等包裝材料，否則處罰。修改《水法》，規(guī)定地方各級人民政府有責(zé)任建立健全農(nóng)村供水網(wǎng)絡(luò)，建立逐步向農(nóng)村供應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)的自來水制度。修改《水污染防治法》，規(guī)定地方各級人民政府有責(zé)任建立健全農(nóng)村污水管網(wǎng)，建設(shè)農(nóng)村污水集中處理設(shè)施。通過環(huán)境污染的第三方治理措施，通過環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策解決環(huán)境問題，如征收自來水費(fèi)、污水收集處理費(fèi)和垃圾收集處理費(fèi)。對確有經(jīng)濟(jì)困難的，要予以減免。

四是開展宣傳培訓(xùn)和執(zhí)法工作。各地級市人大及其常委會可以根據(jù)《立法法》授予的地方環(huán)境保護(hù)立法權(quán)，制定本地的垃圾和污水管理地方立法，規(guī)定一些符合實(shí)際情況的管理措施、行為守則和處罰手段。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組的環(huán)境保護(hù)責(zé)任人開展培訓(xùn)，通過媒體、橫幅、張貼畫、手冊等方式加強(qiáng)對農(nóng)民形成“環(huán)境友好型”生活方式的引導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，開展嚴(yán)格的執(zhí)法，并通過約談、督察、現(xiàn)場會的方式，解決區(qū)域性環(huán)境污染問題。

五是發(fā)揮基層組織的作用。在推進(jìn)農(nóng)戶集中居住的同時(shí)，開展并村工作，健全村集體組織，發(fā)揮他們在村級環(huán)境保護(hù)工作的資源統(tǒng)籌、組織引導(dǎo)和政策落實(shí)作用，如組織疏通水體，組織收集垃圾，開展基礎(chǔ)設(shè)施，巡查本地垃圾傾倒和水環(huán)境保護(hù)等。在條件成熟時(shí)，可以進(jìn)一步加強(qiáng)村集體土地和河道、溝渠的統(tǒng)一整理，推行集中承發(fā)包制度，即促進(jìn)農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化和生態(tài)化，也提高環(huán)境保護(hù)效果。