張文顯

(中國法學(xué)會，北京 100032)

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以兩個總目標(biāo)定位兩個體系的意義及其關(guān)系

張文顯

(中國法學(xué)會，北京 100032)

以兩個總目標(biāo)定位兩個體系的意義及其關(guān)系，也就是法治體系和國家治理體系的關(guān)系。我們都知道，黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標(biāo)。十八屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。兩次中央全會是全面建成小康社會同一主題在時間軸上的有序展開，兩個全會的《決定》堪稱“姊妹篇”。由此，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)呈現(xiàn)出了改革與法治雙輪驅(qū)動的嶄新局面。因為這樣一個內(nèi)在的關(guān)系，所以無論是理解四中全會《決定》，還是理解三中全會《決定》，我們都一定要把兩次全會、兩個《決定》結(jié)合起來。特別是對四中全會的精神，一定要結(jié)合三中全會精神來領(lǐng)會和理解，并以三中全會的《決定》為前提。我們搞法律的同志，講四中全會的時候首先要把三中全會搞明白。四中全會《決定》既貫徹、落實十八大精神，也接續(xù)三中全會精神。另外，法治建設(shè)的一系列重大問題，一些原則性的問題，在三中全會的《決定》當(dāng)中已經(jīng)做出了頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署?；谶@樣一種認(rèn)識，我選擇了這樣一個題目。

下面我講四個問題：

第一個問題，全面推進依法治國是全面深化改革的重要方面

三中全會作出了全面深化改革的決定，四中全會作出了全面推進依法治國的決定，那么在三中全會的決定當(dāng)中已經(jīng)包含了推進法治中國建設(shè)的若干重大問題的部署。習(xí)近平總書記指出：“全面推進依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面?！盵1]

我認(rèn)為，這句話加上兩個《決定》的有關(guān)內(nèi)容，可以這么來理解：首先要“在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進依法治國各項工作”。這也是四中全會《決定》的原話；其次要堅定不移地推進法治領(lǐng)域的各項改革，四中全會《決定》提出了190項改革舉措，這些改革舉措都是全面深化改革應(yīng)有的內(nèi)容；最后要以改革思維和改革方式推進法治中國建設(shè)。三中全會之后，大家都提出要以法治思維和法治方式來深化改革。四中全會之后法學(xué)界也強調(diào)，要用改革的思維和改革方式來推進法治中國建設(shè)。

習(xí)近平總書記指出：“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！盵1]我們要堅定不移地推進法治領(lǐng)域的改革，堅決破除束縛全面依法治國的體制性、機制性障礙。解決法治領(lǐng)域的突出問題，例如立法不良，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公，監(jiān)督疲軟，權(quán)力腐敗，人權(quán)保證不力等等問題，根本途徑在于改革。用老辦法應(yīng)對新情況、新問題，或者是用修修補補的方法是解決不了問題的。四中全會《決定》堅持問題導(dǎo)向，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，直面法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，回應(yīng)人民群眾的熱切期待。許多改革舉措涉及到利益關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)，都是“硬骨頭”?？梢哉f，法治改革進入了前所未有的深水區(qū)和攻堅期，這比經(jīng)濟改革、社會體制改革更難，“硬骨頭”更多。比如，人民法院現(xiàn)在的執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)分離，在體制上執(zhí)行權(quán)能不能從人民法院剝離出來；再如，公安機關(guān)現(xiàn)在管看守所，這是可能造成刑訊逼供的一個體制性的問題，看守所能不能夠剝離出來移交給國家司法行政機關(guān)；再比如，檢察機關(guān)決定對犯罪嫌疑人實施強制措施，特別是批捕這樣的強制措施，要不要從檢察機關(guān)剝離出來移交給人民法院。職務(wù)犯罪現(xiàn)在是檢察機關(guān)自己偵查，自己決定批捕，這就缺少了一個權(quán)力制約的環(huán)節(jié)。這些問題能不能得到解決，要啃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整這塊“硬骨頭”很難，所以一定要用改革的思維來推進法治中國建設(shè)。

習(xí)總書記講“全面推進依法治國是一場廣泛而深刻的革命”，大家想想革誰的命？誰來革命？革到什么程度？像這樣的一些重大問題，都要在改革的思維下才能夠準(zhǔn)確定位，才能夠下大決心。

第二個問題，法治體系是國家治理體系的組成部分，兩個體系的關(guān)系到底怎么樣

習(xí)近平總書記講：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”[1]怎么理解“依托”？我的理解：依托就是制度載體，就是制度化的設(shè)計。如果沒有這樣一個載體，國家治理體系就不復(fù)存在，也不能運行。憲法是法治體系的基石，依憲執(zhí)政、依憲治國是法治體系的支柱，當(dāng)然也就構(gòu)成了國家治理體系的基石和支柱。從制度載體的角度還可以這樣來說，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全黨守法(當(dāng)然也包括全民守法)是國家治理體系運行力和執(zhí)行力的邏輯力量和外在標(biāo)志。也就是說，沒有這樣的一些方面，國家治理體系的運行力和執(zhí)行力就要大打折扣。

從另一個角度來講，法治體系是國家治理體系的主干。我們都知道，我們國家的治理體系就是制度體系，它包括三個方面：第一個就是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系；第二個是以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨規(guī)、黨法制度體系；第三個就是以黨的基本路線、大政方針為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系。這三個制度體系當(dāng)中，政策制度體系屬于過渡性的，它或早或晚會轉(zhuǎn)化為法律，或者轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一說到黨內(nèi)法規(guī)制度體系，大家就以為黨內(nèi)法規(guī)是適用于黨內(nèi)的，實際上我們黨制定的大量規(guī)范性文件，不僅僅適用于黨內(nèi)。譬如說《關(guān)于加強黨對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，規(guī)范的是黨委和人大及其常委會的關(guān)系，是怎么樣把黨的路線方針政策、黨的主張上升為國家的憲法和法規(guī)。人大在討論法案當(dāng)中遇到問題，特別是重大分歧如何向黨中央報告，由黨中央來決策。還有譬如關(guān)于加強黨委對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的條例，規(guī)范的是黨委及其政法委與公安機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)等等方面的關(guān)系。我通常用小平同志講的“黨規(guī)黨法制度體系”替代“黨內(nèi)法規(guī)”的說法。在三個制度體系當(dāng)中，“黨規(guī)黨法制度體系”最終要上升為憲法和法律。

第三個問題，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求

國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系、治理方式和治理能力三個方面的現(xiàn)代化，核心是國家治理體系現(xiàn)代化，即是治理制度體系的現(xiàn)代化。因為沒有治理體系的現(xiàn)代化，也就談不上治理方式和治理能力的現(xiàn)代化。

對于國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界有各種各樣的概括。譬如說在前不久召開的一次會議上，有的專家認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)有六條，這就是民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉治理、高效治理。有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代國家治理有五條指標(biāo)，就是功能化、理性化、科學(xué)化、自由化、民主化等等。我認(rèn)為，從實踐的意義上和角度上，是不是可以將國家治理現(xiàn)代化的核心標(biāo)準(zhǔn)確定為三條，就是科學(xué)化、民主化、法治化。

所謂科學(xué)化，就是作為現(xiàn)代化的國家治理必須深刻認(rèn)識、充分尊重、自覺遵循國家治理的客觀規(guī)律，這里既包括人類社會國家治理的一般規(guī)律，也包括基于中國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的中國國家治理的特殊規(guī)律。譬如說在世界范圍內(nèi)，在主權(quán)同一前提下的權(quán)力分工與制約；譬如說政黨治理制度，這些都是現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律。從我們中國來講，堅持以人民代表大會為根本制度載體，實行黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國有機統(tǒng)一，堅持依法治國基本方略與依法執(zhí)政基本方式相結(jié)合，堅持依法治國與以德治國相結(jié)合，這就是我們治國理政的特殊規(guī)律?？茖W(xué)化要求我們認(rèn)識和處理好黨民關(guān)系、黨政關(guān)系、黨法關(guān)系，認(rèn)識和處理好中央與地方的關(guān)系、中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分及其相互關(guān)系、政府與市場社會的關(guān)系、國家治理與社會治理的關(guān)系、國家治理與國際治理的關(guān)系。只有科學(xué)地界定和劃分這些關(guān)系，才能夠保證國家治理的科學(xué)化。在這方面，不科學(xué)的因素還相當(dāng)多。

國家治理現(xiàn)代化的另一個標(biāo)準(zhǔn)就是民主化。民主化是國家治理現(xiàn)代化的根本表征，這一點我們有很多政治學(xué)的大家在這兒，我就不班門弄斧地細(xì)說了。

第三，我想講的就是法治化。由于法治與國家治理息息相關(guān)。在現(xiàn)代國家，法治是治國理政的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。通過健全和完善國家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實施機制，形成科學(xué)完備的以法治為基礎(chǔ)的國家治理體系，使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型、更加管用。我想，這是國家治理現(xiàn)代化的基本規(guī)律。為什么法治能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理現(xiàn)代化呢？我想主要有兩點：第一點就是法治為國家治理注入了良法的核心價值。十八屆四中全會文件表述得很好，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[2]而我們講的是法治是國家治理的前提，良法是實現(xiàn)國家治理真正做到善治的前提。什么樣的法是良法？充分體現(xiàn)了現(xiàn)代法治核心價值的法就是良法。比如尊重保障人權(quán)，維護社會公平正義，促進社會和諧，增進人民福祉等等，體現(xiàn)這樣一些核心價值的良法為善治創(chuàng)造了前提，這是一點。另外一點，就是在國家治理體系法治化的基礎(chǔ)上，還要推進國家治理方式和治理能力的法治化，要運用法治思維和法治方式去治國理政。

在科學(xué)化、民主化、法治化這三個標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，我個人認(rèn)為，法治化是科學(xué)化、民主化的制度保障，是實現(xiàn)執(zhí)政、決策、立法科學(xué)民主的路徑，也可以說法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。我在2014年8月份寫了一篇文章，發(fā)表在《中國法學(xué)》上，標(biāo)題就是《法治與國家治理現(xiàn)代化》，也收錄到了俞可平教授主編的書里，所以我在這里就不展開了，大家有興趣的話可以看一看那本書。

“三化”的標(biāo)準(zhǔn)為什么說是從實踐的角度提出來的呢？因為我們黨提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；人民代表大會提出了科學(xué)立法、民主立法、依憲立法；政府提出了科學(xué)決策、民主決策、依法決策。黨、人大、政府提出的都是三條：科學(xué)、民主、法治。所以，這是不是可以作為法治現(xiàn)代化的三個標(biāo)準(zhǔn)的實踐來源？

最后一個問題，在法治的軌道上推進國家治理體系的現(xiàn)代化

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習(xí)近平總書記《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》強調(diào)，要在法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何理解這句話的科學(xué)內(nèi)涵，如何在法治的軌道上，或者說怎樣在法治的軌道上來推進國家治理的現(xiàn)代化，我想這是一個非常重大的課題，這是一個橫跨政治學(xué)和法學(xué)的核心問題。

[1]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2014-10-29(2).

[2]新華社.中共十八屆四中全會在京舉行[N].人民日報，2014-10-24(1).

本文責(zé)任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0003-03

2015-06-21

張文顯(1951)，男，河南南陽人，中國法學(xué)會黨組成員，中國法學(xué)會副會長，吉林大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)資深教授，博士生導(dǎo)師。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.01

編者按：

2014年12月11日-13日，中央編譯局西南政法大學(xué)政治學(xué)法學(xué)理論研究基地第二屆高峰論壇系列活動在重慶西南政法大學(xué)渝北校區(qū)舉行，來自全國各地逾100位政治學(xué)、法學(xué)界的專家學(xué)者，就本次高峰論壇的主題——“法治與國家治理現(xiàn)代化”展開了熱烈的討論。在全面深化改革和依法治國的背景下，本次論壇具有特別的意義，契合了國家治理現(xiàn)代化的實際和經(jīng)濟生活的新常態(tài)?！胺ㄖ闻c國家治理”筆談取自與會專家學(xué)者在論壇中的大會發(fā)言。