?

依法治國(guó)與中國(guó)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

楊雪冬

(中共中央編譯局，北京 100032)

我是從政治學(xué)角度談一些關(guān)于依法治國(guó)的問(wèn)題，從中國(guó)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變這一角度來(lái)談依法治國(guó)的問(wèn)題。我覺(jué)得中國(guó)現(xiàn)在其實(shí)面臨一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是我們講經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在轉(zhuǎn)變，可能政治發(fā)展方式也在轉(zhuǎn)變。剛才張小勁老師對(duì)四中全會(huì)《決定》的解讀非常全面，我也想從這個(gè)角度去理解四中全會(huì)是否帶來(lái)中國(guó)政治發(fā)展方式的一種轉(zhuǎn)變。

大家最近可能都在關(guān)注一本書(shū)——《政治秩序的諸起源》，此書(shū)中有一個(gè)很重要的觀點(diǎn)：“任何一種制度都可能不是永存的，是有生命周期的?！彼?，政治制度在發(fā)展的過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)一種衰變的過(guò)程，這是所有的制度都共同面臨的問(wèn)題。我們現(xiàn)在看西方面臨這樣的問(wèn)題，其實(shí)中國(guó)也面臨著同樣的問(wèn)題。因此，怎么能夠走好政治發(fā)展之路，避免政治制度最后走向政治衰變，我覺(jué)得這是一個(gè)時(shí)代性的問(wèn)題。

雖然大家對(duì)該書(shū)作者福山有不同的看法，但他是一個(gè)非常敏銳的學(xué)者。他談了美國(guó)制度的三個(gè)缺陷，這三個(gè)缺陷正是我們中國(guó)現(xiàn)在需要注意的內(nèi)容。第一個(gè)缺陷涉及權(quán)力的相互制約的問(wèn)題。第二個(gè)缺陷涉及社會(huì)多元化以后社會(huì)利益怎么表達(dá)的問(wèn)題。福山認(rèn)為，如果過(guò)多依靠利益團(tuán)體的表達(dá)，那會(huì)造成決策的低效率，甚至出現(xiàn)利益團(tuán)體對(duì)決策的壟斷。第三個(gè)缺陷涉及意識(shí)形態(tài)對(duì)立的問(wèn)題。如果一個(gè)社會(huì)組織出現(xiàn)兩種意識(shí)形態(tài)，會(huì)出現(xiàn)為反對(duì)而反對(duì)的現(xiàn)象。我們?cè)谖覈?guó)臺(tái)灣和香港都看到這樣一種“政治的結(jié)果”。當(dāng)然更有意思的是福山在外交事務(wù)雜志上的一篇文章，在此文中他舉了一個(gè)例子——美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)20年代創(chuàng)設(shè)了一個(gè)非常好的管理機(jī)構(gòu)，叫做美國(guó)林業(yè)局，對(duì)美國(guó)的林業(yè)進(jìn)行管理。但是后來(lái)發(fā)現(xiàn)這個(gè)林業(yè)局從專業(yè)化的機(jī)構(gòu)變成了一個(gè)官僚化的機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為這其實(shí)就是從某種意義上說(shuō)明了任何制度都有一個(gè)衰變的過(guò)程。為什么會(huì)衰變呢？他覺(jué)得有兩個(gè)原因：一個(gè)原因是人的認(rèn)知的問(wèn)題。人們一旦對(duì)世界形成思維定式，即使在現(xiàn)實(shí)矛盾中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也會(huì)固執(zhí)己見(jiàn)；另一個(gè)原因就是利益集團(tuán)反對(duì)改變制度的問(wèn)題。隨著制度的誕生，利益集團(tuán)中從制度上獲利的人就會(huì)維護(hù)該制度，反對(duì)變革。這兩個(gè)觀點(diǎn)我覺(jué)得非常精彩。

回過(guò)頭來(lái)看我們中國(guó)，我覺(jué)得另一本書(shū)對(duì)我們有很多提醒，這本書(shū)我覺(jué)得挺有意思，叫《第四次革命：全球競(jìng)爭(zhēng)如何重塑國(guó)家》。這是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志總編約翰·米克爾思韋特、執(zhí)行主編阿德里安·伍爾德里奇寫的。從我們的角度看，他們屬于自由派的學(xué)者。他們認(rèn)為，西方國(guó)家正在經(jīng)歷第四次革命，也就是現(xiàn)在的狀態(tài)，自由、民主面臨三大挑戰(zhàn)：一是債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是信息技術(shù)；三是其他發(fā)展模式的優(yōu)異表現(xiàn)，主要是以所謂的中國(guó)模式的挑戰(zhàn)。因此，他們認(rèn)為，西方應(yīng)該向中國(guó)一樣更開(kāi)放一些，向其他更好的制度學(xué)習(xí)。

我想回答我們今天要談的話題。我覺(jué)得中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在努力去走一個(gè)政治發(fā)展上自己的道路，實(shí)際上努力使我們的政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間能夠盡量地去匹配，我覺(jué)得這種意識(shí)還是很明顯的。如果我們看相關(guān)的文件，其實(shí)從十三大以來(lái)，大家都在力爭(zhēng)提政治改革、政治發(fā)展，力爭(zhēng)使政治體制能夠去適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)然從某種角度來(lái)看，適應(yīng)的過(guò)程可能會(huì)很緩慢，適應(yīng)的方式可以去討論，但結(jié)構(gòu)是一直存在的。之所以出現(xiàn)這樣的情形，是跟中共執(zhí)政的理念，就是跟馬克思主義理念是有很大關(guān)系的。因?yàn)槲覀冎v馬克思主義一個(gè)最基本的原理就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但歸根到底要服從于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革。中國(guó)的政治是一直在努力向前發(fā)展，去努力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

我覺(jué)得可能在某種意義上，十八屆四中全會(huì)的一個(gè)重要意義就是開(kāi)啟了中國(guó)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在從一個(gè)粗放的方式向一種精細(xì)化的方式轉(zhuǎn)變。政治發(fā)展方式可能也在經(jīng)歷這樣的轉(zhuǎn)變。那么，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在哪些方面呢？我覺(jué)得可能體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一個(gè)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就是政權(quán)的合法性擴(kuò)充了法理基礎(chǔ)，從而形成了革命傳統(tǒng)、發(fā)展績(jī)效和法理支撐的“三位一體”。大部分的學(xué)者都認(rèn)為，我們合法性的來(lái)源可能是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，其實(shí)還有一個(gè)革命傳統(tǒng)。四中全會(huì)之后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們可能正非常全面地用一種文本的形式，論證了政權(quán)存在的合法性。而其中包含了很重要的法理基礎(chǔ)。所以我們講四中全會(huì)有兩個(gè)很重要的概念，一個(gè)是依法治國(guó)，另一個(gè)是依憲執(zhí)政，這是非常重要的變化。當(dāng)然更重要的變化是對(duì)法學(xué)家有一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，就是中國(guó)的法治體系中把黨內(nèi)法規(guī)列進(jìn)了法治體系。這是對(duì)中國(guó)法學(xué)家最大的挑戰(zhàn)，因?yàn)榭赡芤匦滦薷哪愕慕滩?、課本，以及你的法治理論，這是一個(gè)很重要的挑戰(zhàn)。這是我想講的第一個(gè)變化，就是政權(quán)的合法性得到一種法理性的支持，具體的支持有多么完整，我覺(jué)得這是需要進(jìn)一步論證的問(wèn)題。

第二個(gè)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就是從大張旗鼓地破舊立新，進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，向?qū)崿F(xiàn)精細(xì)化運(yùn)行的制度轉(zhuǎn)變，這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。以前我們更多地強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行制定法律，全國(guó)人大提出了我們?cè)?010年已經(jīng)初步建成社會(huì)主義法律體系。但是現(xiàn)在看到，這種法律體系如果按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求來(lái)看，可能有很多法律存在問(wèn)題，下一步的問(wèn)題不僅是貫徹執(zhí)行這些法律，還面臨著去清理和完善這些法律。再就是從原來(lái)強(qiáng)調(diào)大膽的改革到提出“于法有據(jù)”的改革，這是一個(gè)非常有意思的說(shuō)法。所以我們看到，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，可能現(xiàn)在去說(shuō)自己大膽創(chuàng)新，搞改革創(chuàng)新的少了，每個(gè)決定都要從法律上找依據(jù)。第三個(gè)表現(xiàn)從追求制度完備到追求制度的執(zhí)行，更強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行力。習(xí)近平總書(shū)記在三中全會(huì)之后有好幾個(gè)重要的講話。一個(gè)是在中央黨校的講話，就是對(duì)于治理現(xiàn)代化的講話；還有一個(gè)是在紀(jì)念人民代表大會(huì)制度60周年的講話。他在講話中有一個(gè)對(duì)制度評(píng)價(jià)的8個(gè)“是否”的標(biāo)準(zhǔn)，那里面最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是制度的執(zhí)行力。習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。我們的國(guó)家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的。同時(shí)，我們?cè)趪?guó)家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國(guó)家治理能力上需要下更大氣力”[1]。所以追求制度執(zhí)行力，其實(shí)非常重要。這是我覺(jué)得的第二個(gè)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

第三個(gè)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是從強(qiáng)調(diào)激發(fā)各個(gè)主體的政治活力，向提高政治整合水平的轉(zhuǎn)變。換句話說(shuō)，其實(shí)也是大家關(guān)心的，現(xiàn)在面臨從一個(gè)比較全面的，就是從放權(quán)向一定程度的收權(quán)或者集權(quán)的轉(zhuǎn)變。在《決定》中你會(huì)發(fā)現(xiàn)很多是集中權(quán)力的具體措施，比如說(shuō)最高人民法院設(shè)立巡回法庭，比如說(shuō)設(shè)立跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院，還比如探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，你會(huì)發(fā)現(xiàn)這些具體措施都是在努力用一種新的方式適應(yīng)新的發(fā)展，我覺(jué)得這是一個(gè)很大的變化。我想可能在未來(lái)若干年里，這都是一個(gè)很重要的趨勢(shì)，權(quán)力可能會(huì)重新往上集中，當(dāng)然集中的方式也許是以領(lǐng)導(dǎo)小組的方式出現(xiàn)，但也有可能以另一種司法集中的方式體現(xiàn)，這是一個(gè)很重要的現(xiàn)象。

第四個(gè)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就是從突出制度績(jī)效優(yōu)勢(shì)向提升制度整體可持續(xù)性轉(zhuǎn)變。大家可能都熟悉一句話，就是鄧小平說(shuō)的社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)就是我們可以“集中力量辦大事”，而且在過(guò)去的幾十年發(fā)展中，這個(gè)優(yōu)勢(shì)不斷得到體現(xiàn)，特別是當(dāng)出現(xiàn)重大問(wèn)題、重大危機(jī)、重大挑戰(zhàn)時(shí)，這種“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)往往體現(xiàn)得非常明顯。但這種方式往往是以打破慣例、打破制度邊界為前提來(lái)進(jìn)行的。如果全面依法治國(guó)能夠進(jìn)一步推進(jìn)的話，可能這種方式應(yīng)該會(huì)慢慢減少。所以這會(huì)對(duì)新的體制提出一個(gè)新的要求，你怎么能從原來(lái)特別強(qiáng)調(diào)效率，向更平衡的使用權(quán)力來(lái)有效轉(zhuǎn)變。所以這可能是第四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

第五個(gè)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就是從內(nèi)向的制度完善向外相的制度發(fā)展的轉(zhuǎn)變。其實(shí)，三中全會(huì)就已經(jīng)提到，應(yīng)當(dāng)更好地處理好國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)大局的互動(dòng)，特別是對(duì)外關(guān)系中應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮好制度優(yōu)勢(shì)，利用好國(guó)外的資源。我們看到三中全會(huì)《決定》提出要加強(qiáng)社會(huì)法律事務(wù)工作，這一塊又放在黨的建設(shè)部分提出來(lái)，也提出了很多要求。我們也注意到，這么多年來(lái)中國(guó)除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外，在政治領(lǐng)域發(fā)展最快的就是反腐制度。2004年我們加入了聯(lián)合國(guó)反腐敗協(xié)議，積極推進(jìn)跨國(guó)的反腐，而且這種力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他制度的開(kāi)放和對(duì)接程度。所以從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，這個(gè)制度不僅要強(qiáng)調(diào)內(nèi)在的完善，可能更強(qiáng)調(diào)的是跟國(guó)外制度有效地對(duì)接，特別是有利于制度完善方面的對(duì)接會(huì)推進(jìn)得更快一些。我們也注意到，習(xí)近平在和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表40周年紀(jì)念大會(huì)的講話中指出：“我們應(yīng)該共同推動(dòng)國(guó)際關(guān)系法治化，推動(dòng)各方遵守國(guó)際法和公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系基本原則。”[2]這表明了新的政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，這些政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變可能需要多方努力。我覺(jué)得更重要是要看到在這種轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我們還面臨很多重要的挑戰(zhàn)。我覺(jué)得這種挑戰(zhàn)有四個(gè)方面：一是強(qiáng)法和強(qiáng)人之間能不能實(shí)現(xiàn)一個(gè)平衡。我覺(jué)得客觀地講，這個(gè)時(shí)代肯定需要有一個(gè)非常強(qiáng)的政治強(qiáng)人存在，這是有合理性的。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政治發(fā)展方式轉(zhuǎn)變能不能協(xié)調(diào)互動(dòng)。也就是說(shuō)，我們雖然在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，但是對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，增長(zhǎng)和速度又優(yōu)先于其他選擇，但這種增長(zhǎng)和速度，其實(shí)和我們需要的協(xié)調(diào)、平衡、公平、正義會(huì)存在內(nèi)在的矛盾。所以二者怎么更好地銜接互動(dòng)，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。三是在全面推進(jìn)法治進(jìn)程中，政黨、國(guó)家、政府、社會(huì)諸層面的協(xié)同并進(jìn)。一方面我們需要維護(hù)公平的權(quán)力，但我們又需要一個(gè)有效的政治權(quán)力，所以有效的政治權(quán)力和完整的個(gè)人權(quán)利之間怎么更好地銜接配合，這是非常大的一個(gè)難題。四是國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治的互動(dòng)。我們一方面要強(qiáng)調(diào)在國(guó)內(nèi)推進(jìn)法治，另一方面我們又倡導(dǎo)在國(guó)際推進(jìn)法治。但是，在國(guó)際上推進(jìn)法治，在某種意義上就要重新理解一些基本問(wèn)題。這對(duì)于中國(guó)本身來(lái)說(shuō)，既是從理論上要去解決的問(wèn)題，也是在實(shí)踐中需要更好地解決的問(wèn)題。

總之，我覺(jué)得全面依法治國(guó)不僅是一個(gè)法律層面的問(wèn)題，更重要是中國(guó)政治發(fā)展戰(zhàn)略或者政治發(fā)展轉(zhuǎn)變方面的問(wèn)題。只有這樣理解，我們才能看到全面依法治國(guó)對(duì)于中國(guó)未來(lái)十年、二十年，或者對(duì)整個(gè)世界的重要意義。我覺(jué)得，中國(guó)的古人非常聰明，一個(gè)社會(huì)追求法律時(shí)候，我們可能會(huì)面臨更多新的問(wèn)題，這種問(wèn)題的解決需要更新過(guò)去的手段和工具。因此，中國(guó)未來(lái)政治發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，可能面臨的挑戰(zhàn)更加艱巨，需要大家共同努力，克服困難。

[1]人民日?qǐng)?bào).習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-02-18.

[2]人民日?qǐng)?bào).和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會(huì)在北京舉行 習(xí)近平出席紀(jì)念大會(huì)并發(fā)表主旨講話 強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)和平共處五項(xiàng)原則 建設(shè)合作共贏美好世界[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-06-29(1).

本文責(zé)任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0022-03

2015-06-21

楊雪冬(1970)，男，河北淶源人，中共中央編譯局研究員，中共中央編譯局文獻(xiàn)翻譯部主任，全球治理與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任，《中國(guó)治理評(píng)論》副主編，政治學(xué)博士。

D02

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.07