包俊杰

摘 要：牧區(qū)的城鎮(zhèn)化是我國整體城鎮(zhèn)化中的重要組成部分，然而運(yùn)用于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的模式、路徑并不一定適合推廣至牧區(qū)，因此亟需探索出一條適合牧區(qū)城鎮(zhèn)化的道路。多中心治理理論傳入我國以來深受學(xué)者們的喜歡，他們嘗試將其運(yùn)用于多種領(lǐng)域并取得了一定成果。借鑒于此，本文擬從多中心治理理論的視角來分析和探究適合我國牧區(qū)城鎮(zhèn)化的道路。

關(guān)鍵詞：牧區(qū)城鎮(zhèn)化；多中心治理；路徑

一、當(dāng)前我國牧區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

“十八大”后，“城鎮(zhèn)化”似乎成了一股潮流，正在全國如火如荼的進(jìn)行?！俺擎?zhèn)化”無非就是使農(nóng)村和牧區(qū)的人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，隨之將第二、三產(chǎn)業(yè)逐步向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增多，規(guī)模逐漸擴(kuò)大的過程①。在這樣的新形勢下，西部的一些地區(qū)也嘗試進(jìn)行著牧區(qū)城鎮(zhèn)化，然而相比農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)展順利，牧區(qū)城鎮(zhèn)化在進(jìn)行中卻遇到了很多困難。這些困難大致有以下幾點(diǎn)：

（一）傳統(tǒng)思想根深蒂固和牧民對城鎮(zhèn)的恐懼心理

牧區(qū)的牧民大都是祖祖輩輩依賴著腳下的草原生活著，他們認(rèn)為草原是無比神圣的，是對他們最大最好的饋贈。已經(jīng)習(xí)慣了放牛牧馬、閑散自由的生活方式的他們根本沒有想過在車水馬龍、樓林宇群的城鎮(zhèn)怎樣生活。由此，便衍生出濃厚的戀土情結(jié)。這種根基深厚的傳統(tǒng)思想影響著廣大牧民們，很大程度上阻礙了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)行。

（二）新遷入城鎮(zhèn)的牧民的就業(yè)存在困難

目前，不論是原有的城鎮(zhèn)亦或是待擴(kuò)建、新建的牧區(qū)小城鎮(zhèn)，都不能做到及時的解決好這些新遷入牧民的就業(yè)，而只要這些人的就業(yè)問題得不到很快解決，他們就不會常住在城鎮(zhèn)中，隨時都有可能返回牧區(qū)草場、回到之前的放牧生活。政府為了鼓勵牧民進(jìn)程，在城郊結(jié)合部建立了移民區(qū)。然而不到一兩年，大多數(shù)牧民不是返回了草原就是賣掉或者出租了房子，不得不另謀生路。

（三）牧區(qū)地廣人稀，建設(shè)新城鎮(zhèn)存在困難

我國牧區(qū)主要分布在內(nèi)蒙古、青海、新疆、西藏、寧夏，以及甘肅和四川西部地區(qū)。這些地區(qū)大都地廣人稀，城鎮(zhèn)數(shù)量本來就比較少，例如內(nèi)蒙古科爾沁草原地區(qū)方圓幾十里就有寥寥幾戶人家。而且除了市（盟）這些地區(qū)以外，一些城鎮(zhèn)的規(guī)模都不是很大。

（四）新城的建設(shè)中，土地指標(biāo)的缺少增加了困難

在擴(kuò)建或者新建城鎮(zhèn)的過程中，自然需要大量土地，而這在一些農(nóng)村地區(qū)往往是通過農(nóng)民遷居新村，騰出宅基地，把它們復(fù)耕為農(nóng)田，然后在適合于擴(kuò)建、新建城鎮(zhèn)的地區(qū)，使同等面積的耕地轉(zhuǎn)為工業(yè)建設(shè)用地，或城市建設(shè)用地，以滿足建設(shè)的需求。這一過程被稱為“置換”②。這種“置換”的方式在牧區(qū)卻是不適用的，因?yàn)槟翀鲆殉邪o牧民，草場的使用權(quán)在規(guī)定的時間內(nèi)歸牧民。

二、牧區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)意義

牧區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)如今遇到了以上種種困難，而且有些困難并非短時間就能夠得到解決，那么牧區(qū)是否要繼續(xù)進(jìn)行城鎮(zhèn)化？有些人難免對牧區(qū)城鎮(zhèn)化存在著質(zhì)疑：認(rèn)為牧區(qū)城鎮(zhèn)化會嚴(yán)重影響我國現(xiàn)存的畜牧業(yè)發(fā)展；認(rèn)為牧區(qū)城鎮(zhèn)化不僅會破壞牧民的生活方式和民族文化，而且將造成生態(tài)惡化和環(huán)境污染；認(rèn)為牧區(qū)城鎮(zhèn)化會帶來人口快速聚集和膨脹使城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)等方面面臨著巨大的壓力。

（一）牧區(qū)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)現(xiàn)代化的推進(jìn)器

現(xiàn)如今多數(shù)牧區(qū)的牧民依然沒有擺脫逐水草而居的季節(jié)性游牧生活，仍然處于較為落后的低水平定居和半定居狀態(tài)。再加上氣候惡劣、草場沙化嚴(yán)重以及自然災(zāi)害頻發(fā)等緣故，牧民的生活水平多數(shù)都比較低，這樣便與城鎮(zhèn)存在著一定的距離。牧區(qū)現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是牧區(qū)以城鎮(zhèn)化為紐帶，利用現(xiàn)代的工、農(nóng)業(yè)科技技術(shù)提高牧區(qū)生產(chǎn)力水平，發(fā)展牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小與城鎮(zhèn)的差別，最終實(shí)現(xiàn)融合的過程。

（二）牧區(qū)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素

有學(xué)者提到，牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須維系三種可持續(xù)：一是草地生態(tài)的可持續(xù)；二是草地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力的可持續(xù)；三是整個牧區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)③。城鎮(zhèn)化的過程中必將會產(chǎn)生多種產(chǎn)業(yè)相互交匯融合，從而使牧區(qū)整體的社會經(jīng)濟(jì)水平提高、使牧民的收入變得多元化。從而提高草原草地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力，進(jìn)而推動了草地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）牧區(qū)城鎮(zhèn)化是加強(qiáng)民族關(guān)系、推進(jìn)民族文化發(fā)展的重要因素

我國的牧區(qū)大都是少數(shù)民族人口聚集的地方，中央政府非常重視加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的民族關(guān)系。牧區(qū)城鎮(zhèn)化使這些民族地區(qū)的牧民與城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系，逐漸融合，逐漸提高了牧民的生活水平，對加強(qiáng)民族關(guān)系、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)起到非常重大的作用。此外，牧民與城鎮(zhèn)的緊密接合，方便了不同文化間的交流，進(jìn)一步推進(jìn)民族文化的發(fā)展。

三、多中心治理理論的內(nèi)涵

1995年全球治理委員會對治理作出了界定：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。

治理理論興起的背景下，以奧斯特羅姆夫婦為代表的制度分析學(xué)派提出了多中心治理理論。所謂多中心治理，就是把有限的決策權(quán)分配給多個中心，每個權(quán)力中心都是獨(dú)立的，在一定的制度框架下相互合作、相互制約，為集體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而共同協(xié)作。但是沒有任何人和組織能將權(quán)威凌駕于法律之上。

所謂“善治”，是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的既是管理關(guān)系又是伙伴關(guān)系，各部門之間相互合作以促進(jìn)社會公共利益的最大化狀態(tài)。其本質(zhì)特征就是政府與公民對公共生活的合作管理，它是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)⑥?！吧浦巍笔且环N國家與公民之間的良好合作的形態(tài)；是一種權(quán)力自上而下回歸的狀態(tài)；是一種還政于民的過程。不僅是和諧社會的一種體現(xiàn)，更是多中心治理所想達(dá)到的目的。

自1995年奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論傳進(jìn)中國以來，經(jīng)過近20年學(xué)者們的探索和研究，多中心治理理論得到長足的發(fā)展，已大致形成了主體框架：

（一）多中心治理的主體是“多元化”的

主體包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實(shí)體、非政府組織、企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)以及公民個人。他們在一定的規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。

（二）多中心、治理的結(jié)構(gòu)是“多維度”的

要求在公共事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與，結(jié)成一種相互合作、共同協(xié)商的伙伴關(guān)系，從而形成上下主體間的互動、同級主體間協(xié)商的多維度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

（三）多中心治理的方式是“多樣化”的

相較于傳統(tǒng)的單中心治理的權(quán)力高度集中、治理方式單一，多中心治理更強(qiáng)調(diào)各個“自治”的主體間協(xié)商合作并共同競爭，為同一個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)實(shí)行多個且不同的措施。

（四）多中心治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化

在國家公共事務(wù)、社會公共事務(wù)甚至政府部門內(nèi)部事務(wù)的管理上，多元的主體間的協(xié)商合作不可否認(rèn)的是以從各自的權(quán)力和利益得到保障為前提，經(jīng)過不斷的協(xié)調(diào)磋商最終尋求一種管理方式可以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

四、按照多中心治理理論發(fā)展牧區(qū)城鎮(zhèn)化

牧區(qū)作為地理區(qū)域的重要組成部分，有著特殊的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)意義，其發(fā)展有著特殊性。將多中心治理理論運(yùn)用于牧區(qū)城鎮(zhèn)化需做到以下幾點(diǎn)：

（一）決策主體的多元化

多中心治理強(qiáng)調(diào)主體的多元化，打破了單中心制度中最高權(quán)威只有一個的權(quán)力格局。形成了一個由多中心權(quán)力中心共同組成的治理網(wǎng)絡(luò)。過去在推行牧區(qū)城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府作為唯一的權(quán)力主體，導(dǎo)致出現(xiàn)了行政效率低、牧民不滿以及成本過高等一系列問題。而多中心治理強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)的前提下，使市場、社會以及牧民個人都成為決策的主體和獨(dú)立的責(zé)任體。

（二）公共物品和服務(wù)的多方供給

多中心體制是多中心治理理論的重要概念，多中心體制構(gòu)建了形式上相互獨(dú)立的單位，不同單位部門之間存在著職能上的重疊和交叉，這些單位和部門需要同時向某一社會群體提供公共物品和服務(wù)。多中心體制并不意味著政府在公共物品供給領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，相反，政府作為社會公眾和公共利益的代表，有責(zé)任促進(jìn)公共物品品質(zhì)的改善和公平分配。在牧區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，需要擴(kuò)建舊城或者建立新城。然而在不小的財力投入面前，地方政府往往“心有余力不足”。這就需要中央政府部門的財力支持以及政策援助。

（三）完善的治理機(jī)制

多中心制度安排把有限的但獨(dú)立的規(guī)則制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)分配給了多個管轄單位。多中心體制中多個治理主體之間也會產(chǎn)生沖突與摩擦，推進(jìn)牧區(qū)城鎮(zhèn)化過程中不可避免地在政府與牧民之間、政府與市場之間會產(chǎn)生種種分歧，然而與單中心體制所強(qiáng)調(diào)的不同的是，其沖突和摩擦的解決不是依賴于行政命令，而是依賴于健全的法律和治理機(jī)制。保證整個牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)行中各個主體在不越“線”而為的前提下，達(dá)到公共利益的最大化的目的，并漸漸形成一種隱性的良性的治理機(jī)制。

（四）切實(shí)解決牧民的就業(yè)和居住問題

正如前面提到的，牧區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，牧民希望到城里能夠有個穩(wěn)定的工作和居所，逐漸適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活。對此，需要走“多中心帶動、多節(jié)點(diǎn)支撐”的路子。具體來說：首先，地方政府提供相關(guān)的配套政策。其次，社會、社區(qū)服務(wù)部門和就業(yè)指導(dǎo)中心可以成立專門針對牧民學(xué)習(xí)技術(shù)和工作就業(yè)能力的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。讓牧民在脫離牧區(qū)后，也能學(xué)到一門技術(shù)與專長致力于城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展中。

另外，在政府政策的引導(dǎo)下，在相關(guān)部門的協(xié)助下，鼓勵牧民們自主成立股份有限公司。牧民最熟悉的莫過于畜牧業(yè)，相比傳統(tǒng)、單一的畜牧業(yè)生產(chǎn)，成立這種公司性質(zhì)的合作組織無疑將更好地推動現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展。以綠色、生態(tài)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全為方向，以提高畜產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力為核心，加快推進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，盡快把畜牧業(yè)培育成重要支柱產(chǎn)業(yè)⑦。使牧民更加熟悉畜牧業(yè)的整條產(chǎn)業(yè)鏈，與市場緊密聯(lián)系并從中獲得比之前更為可觀的收入。

五、結(jié)語

在提出國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的形勢下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的科學(xué)、快速、有效運(yùn)行具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。牧區(qū)作為我國的特殊的區(qū)域組成部分，有其區(qū)別于農(nóng)村的特性。因此牧區(qū)城鎮(zhèn)化有必要引起政府與社會的進(jìn)一步重視，不能將運(yùn)用于農(nóng)村的一套模式、對策強(qiáng)硬地移植于牧區(qū)的城鎮(zhèn)化。只要在多中心治理這個理論模式下科學(xué)規(guī)劃、因地制宜的推行牧區(qū)城鎮(zhèn)化，必將使牧區(qū)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步快速的前進(jìn)、有效健康的發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)我國整體城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。同時，多中心治理理論在牧區(qū)城鎮(zhèn)化中的成功運(yùn)用必將為我們及時更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、提高治理能力，推進(jìn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供不竭的動力。（作者單位：武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院）

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