魏安琪

公共危機是相對于人類生活中正常的社會秩序而形成的一個特定概念，它通常是指由于內部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全生產造成嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。進入21世紀以來，國際社會面臨的公共危機呈現(xiàn)高爆發(fā)、高風險、多樣化和難預知的時代特點，自然災害、人為災難、恐怖襲擊、烈性傳染病的流行蔓延有時甚至相互交織，因果互置，引發(fā)一定程度的群體性恐慌和社會騷亂，社會公共危機亦日漸由非常態(tài)化的偶發(fā)轉為常態(tài)化的頻發(fā)。

隨著各國政府的國際公共危機意識愈加鮮明，治理理念日臻完善，國際社會日益達成下述共識：公共危機的預測、預防、控制和處理需要國際組織成立政府間合作的專門機構，以科學的應對策略和人道主義關懷為基石，共同承擔避免、減緩危機危害，彌補危機損失的國際責任。在此過程中， 公共危機治理主體由危機發(fā)源地的單一國家政府部門，轉向政府間專門性國際組織，有效促成了公共危機的共同監(jiān)管、迅速反應和協(xié)商應對模式?！奥?lián)合國的各專門性國際組織的活動促進了國際社會經濟、社會、文化和人道主義方面的合作”。筆者在下文中將詳細論述聯(lián)合國專門機構聯(lián)合國教科文組織如何利用震后關鍵時間，“提供緊急與長期救援的國際努力”，參與重建大地震后的“世界上最不發(fā)達國家之一”海地，聚焦專門性國際組織在應對公共危機時的重點關注領域和長效機制作用。

一、聯(lián)合國專門機構的合法性與歷史特征

聯(lián)合國的專門機構是依據(jù)協(xié)定而與聯(lián)合國建立關系，或者根據(jù)聯(lián)合國決定而成立的對某一特定專業(yè)部門負有國際責任的政府間專門性國際組織。《聯(lián)合國憲章》第五十七條規(guī)定：“由各國政府間協(xié)定所成立之各種專門機關，依其組織約章之規(guī)定，于經濟、社會、文化、教育、衛(wèi)生及其他有關部門負有廣大國際責任者，應依第六十三條之規(guī)定使與聯(lián)合國發(fā)生關系?！痹摋l款表明，聯(lián)合國促進國際經濟及社會發(fā)展與合作的責任不是由大會和經社理事會壟斷，而是依政府間協(xié)定成立的、對某個領域的問題負國際責任的、相對獨立的各個專門機構來分擔，但這些機構應與聯(lián)合國建立關系。”根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第三十六條規(guī)定，目前共有17家機構與聯(lián)合國訂立了關系協(xié)定①。

聯(lián)合國各專門機構均具有如下三個基本特征：

（一）政府間組織。只有政府間組織才有可能成為聯(lián)合國專門機構。專門機構由各國政府根據(jù)正式協(xié)定建立，協(xié)定規(guī)定機構的經濟屬性并說明機構建立目的與機構構成。專門機構既不是超國家組織，也不是非政府間組織，且不同于聯(lián)合國內部發(fā)揮國際公益職能的附屬機關。

（二）專業(yè)性。專門機構只對某一特定領域負有廣泛的國際責任。此種責任是世界范圍的，不隸屬于任何一個地理區(qū)域，并且只就其專業(yè)范圍開展調查研究，與成員國有關部門交換意見，協(xié)調成員國之間的有關政策和措施，推動專業(yè)標準的出臺，從而促進國際經濟與社會條件的改進與發(fā)展。

（三）同聯(lián)合國具有法律關系。專門機構是根據(jù)同聯(lián)合國簽訂的特別協(xié)定而同聯(lián)合國建立工作關系，或是根據(jù)聯(lián)合國決定而設立，被正式納入聯(lián)合國體系。它們擁有內部自治權，但必須同時接受聯(lián)合國的監(jiān)督和協(xié)調。

二、聯(lián)合國教科文組織的總體情況、歷史發(fā)展與現(xiàn)狀

聯(lián)合國教育、科學與文化組織（教科文組織）成立于1945年11月6日，現(xiàn)已擁有195個會員國和8個準會員國，由大會和執(zhí)行局進行日常事務的監(jiān)理，并由總干事領導的秘書處執(zhí)行上述兩機構的決定。教科文組織總部設立在法國巴黎，在全世界各地擁有超過50個總部外辦事處。

1945年11月1日-16日，第二次世界大戰(zhàn)剛剛結束。依據(jù)盟國教育部長會議的提議，在倫敦舉行了旨在成立一個教育及文化組織的聯(lián)合國會議（ECO/CONF），約四十個國家的代表應邀出席。在飽經戰(zhàn)爭苦難的法國和英國的聯(lián)合推動下，會議代表決定成立一個以建立真正和平文化為宗旨的機構。按照他們的設想，這個新的組織應建立“人類智力上和道義上的團結”，從而防止爆發(fā)新的世界大戰(zhàn)。會議結束時，三十七個國家簽署了《組織法》，聯(lián)合國教育、科學及文化組織（UNESCO）從此誕生。

教科文組織的服務宗旨是：“通過促進各國間教育、科學及文化方面的合作，對和平與安全做出貢獻，以促進對正義、法治以及人權與基本自由的普遍尊重?！遍L久以來，教科文組織通過動員政治意愿和協(xié)調國際社會多領域的利益相關者（包括發(fā)展伙伴、政府、非政府組織和民間社會）形成多股合力，領導全球努力實現(xiàn)上述目標。作為“聯(lián)合國掃盲十年”和“聯(lián)合國教育促進可持續(xù)發(fā)展十年”的牽頭機構，教科文組織通過構建“聯(lián)合學校項目網絡（聯(lián)合178個國家的大約8500所學校和其他教育機構的創(chuàng)新示范實驗室）”、設立“教科文組織專職教育中心（包括國際教育局、非洲國際能力建設研究所、拉丁美洲及加勒比地區(qū)高等教育研究所）”等方式，力求推動全民識字和終身素質教育，使社會最弱勢群體和邊緣群體以及土著人民都具備平等接受良好教育的機會。教科文組織特別關注非洲、最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家的教育普及程度，將教育作為國家可持續(xù)發(fā)展的不竭動力和力量源泉。

三、聯(lián)合國教科文組織在海地大地震后的公共危機處理機制

加勒比島國海地于2010年1月12日遭受里氏7.3級強烈大地震，首都太子港及全國大部分地區(qū)受災情況嚴重。國際紅十字會估計，海地大地震共造成約23萬人死亡，50萬人流離失所，受到地震影響的人口大約為300萬。

聯(lián)合國教科文組織總干事伊琳娜·博科娃表示：“海地的命運是我們共同的責任。海地大地震引起的廣泛支持與團結的力量，必須轉化為可持續(xù)的有效承諾，使在震災中遭受嚴重打擊的海地人民能夠鼓起勇氣面對重建家園這一長期而艱巨的任務?！痹诖蟮卣鸢l(fā)生后的一年中，伊琳娜·博科娃曾親自前往海地，向當?shù)厝嗣癖磉_教科文組織與海地休戚與共的決心，并同海地政府就如何應對社會公共危機，在社會各領域（主要集中在文化、教育和民生領域）進行合作等事宜進行了廣泛深入的探討。隨后，教科文組織啟動了一系列幫助海地重建遭受摧毀的教育系統(tǒng)以及保護海地文化遺產的中、長期項目，從機構人員、資金扶持和社會資源共享等多個渠道全面介入海地的災后社會公共危機管理。具體戰(zhàn)略如下：

（一）通過構建專門負責海地文化遺產保護的國際組織，聯(lián)合多家國際文化專業(yè)機構出臺完善文化復建機制。

聯(lián)合國教科文組織認為，“破壞性地震后初期的優(yōu)先工作，必須是保護人的生命和采取緊急人道主義行動。但我們深信，文化保護必須是任何重建海地計劃的一部分，太子港所有的標志性建筑均遭到破壞，許多公共和私人的博物館和美術館、圖書館、檔案館被摧毀，且有被搶劫的可能，亟需切實有效的保護舉措?！被谏鲜隹紤]，教科文組織總干事伊琳娜·博科娃2010年1月27日即致函聯(lián)合國秘書長潘基文，要求采取緊急保障措施，“以確保盡可能地立即對存有這些藝術品的遺址進行保護”“我們將對搶救海地文化遺產竭盡全力”。2月16日-17日即地震發(fā)生后一個多月，伊琳娜·博科娃在巴黎總部召開了關于建立海地文化國際協(xié)調委員會（ICC）的籌備會議。

該籌備會議旨在借鑒之前教科文組織在柬埔寨、阿富汗和伊拉克的類似解決方案，研究制訂一整套適用于海地目前境況的戰(zhàn)略方案，認真評估、保存和修復與海地文化遺產有關的所有資產和遺跡。與會機構包含了博物館、文化遺產維護和保護、檔案、圖書館和手稿、歷史遺址、創(chuàng)意產業(yè)、非物質文化遺產保護以及文化遺產法律保護等領域的海地和國際機構約150家。②海地文化和交流部部長瑪麗·洛朗斯·若斯蘭·拉塞格（Marie-Laurence Jocelyn Lassègue）也應邀出席。

聯(lián)合國教科文組織在會上明確表示，在對海地文化遺產的修復和保護工作中，將向海地文化部提供體制支持，以便為其緊急開展清點遺址和文物的工作提供有效保障。伊琳娜·博科娃稱，“海地文化國際協(xié)調委員會將確定具體行動方案，使教科文組織借鑒貴國文化界業(yè)已發(fā)動起來的廣泛能力，同時依靠國際知名專家力量，以便為編制和實施一項全面的海地文化方案作出貢獻?！?/p>

2010年3月30日至4月40日召開的教科文組織執(zhí)行局會議上批準通過了針對海地提交的教育、文化緊急援助方案。同年7月7日-8日，教科文組織在巴黎總部XII會議室召開了海地文化國際協(xié)調委員會成立后的首次會議，商討如何“與地方當局展開密切合作，為海地政府修復在今年1月12日大地震中遭到重創(chuàng)的文化遺產提供協(xié)助”。協(xié)調委員會由來自海地與其它國際文化機構的十名專家組成，并由海地文化和交流部部長瑪麗-洛朗斯·若斯蘭·拉塞格擔任主席。

會上經由各方研究討論決定，一是要保護并發(fā)展海地唯一擁有的世界文化遺產——國家歷史公園“城堡、圣蘇西宮、拉米爾斯堡壘”；二是要保護海地各地的文化遺址不受盜徒的掠奪；三是為流離失所的海地人民在避難營地組織觀看戲劇表演等，力求從各方面重構海地的文化體系。

（二）從幫助海地學生進行心理修復和引導等角度切入，重建海地震后教育體系。

在2010年1月12日大地震爆發(fā)前，已經有超過一半的海地人口生活在貧困線以下，無力支付子女上學所需的注冊費用，每年海地只有約五分之一的學齡兒童能夠在公立學校就學。海地爆發(fā)大地震后，該國教育系統(tǒng)全面癱瘓，至少有15000所小學和1500所中學在地震中受損或遭到嚴重破壞，約占海地全國學校總數(shù)的一半。太子港的3所大學全部被地震摧毀，教育部的建筑也成為廢墟。海地政府原計劃到2015年，向所有年齡在6至12歲的兒童提供免費和優(yōu)質的教育。為使這一國家計劃不因自然災害和公共危機的爆發(fā)而擱淺，教科文組織在重建海地教育體系的過程中采取了多項舉措，協(xié)助海地政府教育及專業(yè)培訓部落實國家教育協(xié)議。

教科文組織總干事伊琳娜·博科娃在2010年3月10日對太子港進行48小時正式訪問時對外重申，教科文組織的宗旨是要“協(xié)助教育部在短期內重建教育系統(tǒng)，包括實施當前急需的緊急措施，同時還要處理好從小學直至大學的各級教育問題?！弊罱K目標是增加全國各地的學生在校人數(shù)，防止人才流失。

2011年2月15日，教科文組織海地問題特使米夏埃爾·讓（Micha？lle Jean）在太子港召開的一個有關海地重建問題的會議上強調指出，教育仍然是海地未來繁榮的基石。其向海地重建臨時委員會（ICRH）發(fā)出呼吁，要求盡快將加強海地的教育系統(tǒng)補充列入重建工作的優(yōu)先事項。實際上，在2010年，為協(xié)助災后的海地進行重建，教科文組織已經提交了總金額為190多萬美元的3項教育援助計劃，內容包括重點關注學校立即恢復和提供有質量的緊急教育，培訓教師和教育工作者的災害意識，協(xié)助海地教育部門制定教學大綱等。根據(jù)國家教育協(xié)議，海地還將增加在校中學和大學生在人口中所占的比例，并對250萬海地人民進行掃盲。

教科文組織特別關注海地震后學生群體的公共心理危機問題。教科文組織2010年5月18日發(fā)表的公報中顯示，該組織與海地教育部日前已為40余名海地中學校長和教職員工舉辦了為期三天的心理培訓，幫助他們掌握心理輔導技能，為學生減輕強震造成的心靈創(chuàng)傷。公報稱，此次培訓課程還包括地震現(xiàn)象、風險防范和生存技能等內容，并透露在接下來的幾周內，這些教職員工將把培訓內容傳授給包括首都太子港在內的2000余名基層教師，由他們對學生進行心理輔導，屆時將有11萬名青少年從中受益。負責培訓活動的海地心理醫(yī)生若雷·菲利普表示，參加培訓的學員通過課程學習，了解了如何控制自己的情緒，學會了識別心理壓力、精神創(chuàng)傷等癥狀及其處理方法。這一切成果的取得都與教科文組織在海地的災后重建工作中注重對教育體系的主體——學生群體進行充分的心理支援和建設是密不可分的。

此外，教科文組織亦通過其他途徑對海地人民正常生活秩序的重建提供幫助。例如重建海地臺風及其他海岸災害的早期預警系統(tǒng)并加強海地的災害管理能力；培訓建筑工匠學習建造抗震建筑；為全國的水資源一體化管理制定計劃；加強各類職業(yè)項目，如幫助城市弱勢區(qū)的年輕人學習如何設計及制作街頭公共設施等。教科文組織從海地人民生產生活的方方面面給予援助不僅是出于人道主義關懷的目的，更是為該組織穩(wěn)步推進其文化和教育領域的重建方案奠定一定的社會基礎。

聯(lián)合國教科文組織作為聯(lián)合國下屬政府間專門性機構，其在應對國際和地區(qū)性沖突和國際敏感事務處理中扮演的角色歷來舉足輕重。特別是該組織在公共教育和文化領域的引導帶動作用在地區(qū)爆發(fā)公共危機時顯得尤為重要和突出。海地大地震對海地國家體系造成的全方位沖擊受到了世界范圍的強烈關注，多國紛紛伸出人道主義援助之手，救援方向主要針對維續(xù)海地人民的基本生活和物質保障。而唯有聯(lián)合國教科文組織從專業(yè)領域出發(fā)，密切關注海地社會教育和文化領域遭受的創(chuàng)傷，集中優(yōu)勢資源，借鑒豐富經驗，動員國際力量，竭盡所能的挽救殘損的文化資源，使得海地全面崩潰的教育系統(tǒng)和岌岌可危的文化遺產得以走上復建的正軌，該組織在其中發(fā)揮的巨大能量也贏得了世界贊譽的目光。（作者單位：外服辦）

注解：

① 這17家機構分別為：國際電信聯(lián)盟、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織、世界知識產權組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司、多邊投資保證機構、萬國郵政聯(lián)盟、聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織、聯(lián)合國教科文組織、國際民用航空組織、國際海事組織、國際農業(yè)發(fā)展基金和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織。

② 國際刑警組織（ICPO）、國際博物館理事會（ICOM），國際文物保護與修復研究中心（ICCROM），國際圖書館協(xié)會和機構聯(lián)合會（IFLA）的代表等。