劉子榕

摘 要：為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，提高土地的利用率，保障農(nóng)民權(quán)益，黨和政府相繼出臺了一系列文件和法律，規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的方式等問題。但是已有的制度以經(jīng)不能適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，土地制度的變遷成為了一種不可避免的趨勢。本文重點(diǎn)從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的成因，提出了制度改革的探索路徑，期望為我國土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展提供一定理論上的支持，并且可以在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)程中有一定幫助。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；制度分析；探索路徑

一、土地流轉(zhuǎn)制度改革的必要性

農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地制度是否完善，土地流轉(zhuǎn)形式能否適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的市場化發(fā)展需要，將直接影響農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度已不能完全適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展。制度是進(jìn)行各種活動(dòng)的依據(jù)，土地改革涉及到的問題多而復(fù)雜，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革不僅涉及到農(nóng)民的利益問題、轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)問題、耕地問題甚至還會影響到城鎮(zhèn)化問題，探索科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)制度至關(guān)重要。

二、土地流轉(zhuǎn)存在的問題分析

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題形成的原因是由很多因素共同作用而導(dǎo)致的，最基本的原因?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不健全，不完整，不詳細(xì)。隨著中國改革的深入發(fā)展，已有政策與制度卻尚未健全，且越來越無法滿足土地流轉(zhuǎn)方面的制度需求。正因如此，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度方面的理論研究就變得特別重要。以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，可以為這一問題拓寬新的考察視角，既豐富了土地流轉(zhuǎn)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)，同時(shí)也會對農(nóng)村土地制度變遷與創(chuàng)新的方向提供有益思考。

（一） 從產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行分析

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中提出交易費(fèi)用會影響經(jīng)濟(jì)效益?？扑苟ɡ砜梢愿爬椋骸爱?dāng)交易成本為零時(shí)，只要允許自由交易，不管產(chǎn)權(quán)初始界定如何，最終都能實(shí)現(xiàn)社會總產(chǎn)值的最大化，即人們所說的帕累托最優(yōu)，而當(dāng)交易成本為正時(shí)，初始的產(chǎn)權(quán)的界定很可能影響經(jīng)濟(jì)行為和資源配置”。 諾斯認(rèn)為，國家是定義產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、契約關(guān)系的權(quán)力人，所以，造成經(jīng)濟(jì)增長、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)均應(yīng)由國家來負(fù)責(zé)。他指出國家有三個(gè)特征：第一，國家為取得收入，進(jìn)行公共服務(wù)保障作為交換對公民進(jìn)行稅金的征收。第二，國家通過對不同利益集團(tuán)分配了不同的產(chǎn)權(quán)，通過這種形式實(shí)現(xiàn)其總體收入最大化的目的。第三，國家面臨著其他統(tǒng)治者的競爭或者其他國家入侵的機(jī)會成本。 科斯、諾斯為后續(xù)分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地所產(chǎn)生的高昂交易成本等問題提供了理論基礎(chǔ)。

根據(jù)目前中國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度角度可以分析出：

1、我國土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體界定不清，產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)中間很多不確定性。特別是對農(nóng)民集體土地沒有明確的規(guī)定，使得主體不明晰，導(dǎo)致不確定性產(chǎn)生，阻礙了我國土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

2、土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性尚待加強(qiáng)，使得土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性較弱。盡管我國出臺政策，保障了農(nóng)民土地承包權(quán)30年不變。但對土地流轉(zhuǎn)方面期限等卻未做詳盡的規(guī)定，這樣使得我國農(nóng)民可放心承包土地，但無法根據(jù)確實(shí)情況而真正放心將土地流轉(zhuǎn)出去，謹(jǐn)防自身權(quán)利無法得到保障。

3、我國現(xiàn)行土地制度缺乏排他性。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，而集體中成員即每個(gè)農(nóng)民享有的權(quán)利會隨著人口的變化而進(jìn)行周期性的變化。同一塊土地缺乏排他性，每個(gè)農(nóng)民無法對其形成長期且穩(wěn)定的預(yù)期。這樣，就不會對其進(jìn)行長期的投資與培育，僅著眼于眼前利益，這也不利于流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

4、交易費(fèi)用高昂。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，交易費(fèi)用是指為獲取市場信息所必須要付出的費(fèi)用。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的交易費(fèi)用，是指搜集流轉(zhuǎn)土地需求供給雙方信息的費(fèi)用，土地流轉(zhuǎn)雙方為了達(dá)成交易進(jìn)行談判所產(chǎn)生的費(fèi)用，簽訂契約的費(fèi)用，簽訂契約后防止違約而花費(fèi)的費(fèi)用。首先，這一系列費(fèi)用中，由于當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較落后，信息傳播渠道不暢，因此土地流轉(zhuǎn)的搜集信息成本與談判成本較高，使得整體交易費(fèi)用很高，不利于土地流轉(zhuǎn)交易的順利進(jìn)行。由此，造成土地流轉(zhuǎn)僅限于一定范圍內(nèi)，且難以繼續(xù)擴(kuò)大。其次，防止違約成本也較高。現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，出現(xiàn)了大量的流轉(zhuǎn)糾紛，這更加增加了流轉(zhuǎn)成本的提高，由于缺乏有效的監(jiān)督管理部門，其糾紛也不能及時(shí)解決，導(dǎo)致土地本身與農(nóng)民之間的人身財(cái)產(chǎn)損害。

（二） 從制度變遷理論分析

在制度變遷理論中，諾斯認(rèn)為，“制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成的”。①制度所產(chǎn)生的功效體現(xiàn)在特定的社會體系的運(yùn)行過程中。社會成員對于制度需求與制度環(huán)境方面的變化，均會對制度變遷有巨大的影響。 諾斯將制度變遷定義為一種自發(fā)更迭行為。他認(rèn)為在制度非均衡時(shí)期，利益主體為了追求獲利的機(jī)會與隱藏其中的利潤會自發(fā)推動(dòng)制度的更迭。諾斯指出，當(dāng)現(xiàn)有的制度安排無法實(shí)現(xiàn)外部效益時(shí)，新的制度有被創(chuàng)新出來的動(dòng)力。② 制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。林毅夫認(rèn)為，強(qiáng)制性變遷一般是在國家追求稅收最大化和社會整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化的目標(biāo)下，通過政策法規(guī)這種強(qiáng)制性手段實(shí)施的變迀行為；而誘致性制度變遷則是人們在制度不均衡時(shí)為了追求潛在的獲利機(jī)會的自發(fā)變遷行為；即強(qiáng)制性制度變遷一般是由政府自上而下主導(dǎo)的變遷行為，誘致性變遷則多為人們自下而上進(jìn)行的變遷行為。諾斯認(rèn)為除了正式制度外，社會意識形態(tài)也會對制度變遷產(chǎn)生促進(jìn)或阻礙的影響。符合社會、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展規(guī)律的社會意識形態(tài)，會在制度變遷整體過程中起促進(jìn)作用；反之則會阻滯制度變遷的進(jìn)程。

制度創(chuàng)新的根本原因就是現(xiàn)有的制度無法實(shí)現(xiàn)新制度帶來的潛在利潤。土地流轉(zhuǎn)的制度形態(tài)就是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不能滿足巨大的潛在利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。客觀環(huán)境變化后，原有的土地制度就會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且有外部利潤產(chǎn)生。只有新的土地制度下才能獲取其外部利潤，土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新因此產(chǎn)生。其次，農(nóng)民集團(tuán)這一利益主體推動(dòng)這個(gè)制度變遷過程。土地流轉(zhuǎn)制度的變遷是誘致性制度變遷，農(nóng)民根據(jù)其自身利益，自行組織和實(shí)行土地的流轉(zhuǎn)，并因此取得了一定的外部利益。推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展。但現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度是極不規(guī)范的，產(chǎn)生出了諸如產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)責(zé)不明確，流轉(zhuǎn)土地用途更改，耕地面積減少，土地流轉(zhuǎn)供給失衡、轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民缺乏制度保障的問題。誘致性變遷需要加之政府力量進(jìn)行規(guī)范。只有政府利用其在政治力量和資源配置權(quán)利上的優(yōu)勢地位，通過建立法律法規(guī)，促進(jìn)配套措施的建設(shè)，才會完善現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度，從而實(shí)現(xiàn)制度均衡，將潛在利益內(nèi)在化。

（三）從博弈論角度分析

制度的決定和變遷是一個(gè)公共選擇過程，是不同的人或集團(tuán)博弈過程各種力量合力的結(jié)果。 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題產(chǎn)生的原因之一，也是中央政府、地方政府和農(nóng)民集團(tuán)博弈的一種結(jié)果。這三方利益集團(tuán)有著各自的目標(biāo)利益，會根據(jù)自身利益最大化的價(jià)值函數(shù)采取行動(dòng)，但這很可能會使不同利益集團(tuán)的行為相互沖突，損害利益。

由于缺乏中央整體法律法規(guī)的規(guī)定和監(jiān)管措施，地方政府在與中央政府和農(nóng)民博弈中，其最大化利益是擴(kuò)大征地范圍，通過賣地增加財(cái)政收入。在這種情況下，一方面地方政府無激勵(lì)措施進(jìn)行監(jiān)管，另一方面則有較強(qiáng)的尋租行為。

在微觀的管理主體上，由于缺乏相應(yīng)的微觀監(jiān)管體系與懲罰制度。在土地流轉(zhuǎn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部進(jìn)行大量的尋租，通過不符合民意的強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，“吃回扣”等方式來謀取個(gè)人的私利，使得農(nóng)民的利益得不到保護(hù)。通過這一系列從土地流轉(zhuǎn)前到土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后的相關(guān)組織體系的建設(shè)，從而為土地流轉(zhuǎn)過程中涉及到的相關(guān)法律、政策問題，流轉(zhuǎn)信息查找，合同簽訂指導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)糾紛等各個(gè)方面提供相應(yīng)服務(wù)，保障農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)同時(shí)，充分保障農(nóng)民的切身利益。

三、完善土地流轉(zhuǎn)制度改革路徑探索

我們可以從夯實(shí)土地物權(quán)、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善土地出讓審計(jì)幾個(gè)方面來分析現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的可能路徑。

（一）細(xì)化物權(quán)，重構(gòu)集體土地產(chǎn)權(quán)制度

我國的農(nóng)村土地家庭承包權(quán)在實(shí)際的應(yīng)用中容易受到更多的侵害，主要原因就是在于農(nóng)村缺乏城市那樣具體的土地登記制度、地籍管理體系以及完善的土地管理法律法規(guī)制度。不夠細(xì)化的土地登記制度自然無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的產(chǎn)權(quán)清晰、流通的完善。而缺少地籍的現(xiàn)實(shí)情形又導(dǎo)致了土地管理的缺失。司法體系的不完善、不健全在極大程度上又使得土地行政法規(guī)失卻了既有的保障效力。

1、確定農(nóng)村集體成員權(quán)制度

中國的農(nóng)村家庭承包制改革以堅(jiān)持集體所有制為前提但是由此也留下集體成員權(quán)被不斷強(qiáng)化的制度遺產(chǎn)。隨著土地非農(nóng)化后的土地價(jià)值提高，該經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)濟(jì)成員更加維護(hù)成員權(quán)為基礎(chǔ)的土地集體所有制。應(yīng)對成員權(quán)集體所有制進(jìn)行改革，明確農(nóng)村集體成員權(quán)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前農(nóng)民可以享有原土地分紅權(quán)，時(shí)間節(jié)點(diǎn)后農(nóng)民可出資獲得分紅權(quán)。

2、實(shí)行集體土地資產(chǎn)經(jīng)營體制改革

在成員權(quán)資格明確后，對集體土地資產(chǎn)經(jīng)營采取雙軌制。成立以成員權(quán)資格為紐帶的股份合作公司和以資產(chǎn)為紐帶的現(xiàn)代股份公司。新公司可以租賃村莊的土地進(jìn)行利用，支付租金后的利潤按資分紅，實(shí)現(xiàn)了土地的變相流動(dòng)。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)，建立規(guī)范的土地市場規(guī)則

較為明確的土地產(chǎn)權(quán)和合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是我們應(yīng)該著力建設(shè)的重點(diǎn)。

1、出臺法律明確產(chǎn)權(quán)，保障產(chǎn)權(quán)制度，將土地產(chǎn)權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)相融合，對農(nóng)民的土地要充分利用并使之等同于公民財(cái)產(chǎn)，用財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，讓包括農(nóng)民在內(nèi)的法律主體真正在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的定位。

2、 保證生產(chǎn)要素市場的有序流動(dòng)，健全信息流通機(jī)制

我國目前的各項(xiàng)制度在對于土地流轉(zhuǎn)的效能和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利的保障是相對欠缺的，從長期看，廣大農(nóng)民的權(quán)益必然受到損失，而土地的使用也必然處于低效率的狀態(tài)。如果這樣，失去土地的農(nóng)民會成為極大的社會不穩(wěn)定因素。我們需建立確保勞動(dòng)力市場、資本市場、土地資源等生產(chǎn)要素市場的有序流動(dòng)的交流，制定相關(guān)的流程和程序，建立土地市場規(guī)則，建立健全對稱的市場信息流通機(jī)制、不同市場的連貫和聯(lián)動(dòng)機(jī)制、確保農(nóng)民的權(quán)益和土地的使用得到最大限度的保障。

3、 重視非正式制度

在對土地權(quán)益進(jìn)行相關(guān)設(shè)計(jì)的過程中，應(yīng)充分考慮非正式制度的作用和影響。非正式制度本身對于土地投資和收益產(chǎn)生影響在一定程度上是相對積極的，這種影響體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)保障、消除沖突、節(jié)約成本等幾個(gè)層面。也可以充分發(fā)揮家庭的優(yōu)勢，減少制度安排的成本，節(jié)約交易費(fèi)用。

（三）完善土地出讓審計(jì)，平衡地方政府權(quán)力，政經(jīng)分離

任何形式的制度都是內(nèi)在約束力和外在的平衡力。就土地產(chǎn)權(quán)制度而言，它的內(nèi)在約束要求體現(xiàn)在土地的擁有者、經(jīng)營者之間的權(quán)利要受到公共權(quán)利的限定。處理好公共權(quán)力至關(guān)重要。2014年8月首次由我國國家審計(jì)署于開展的全國范圍內(nèi)的土地出讓金收支審計(jì)，必然在很大程度上促進(jìn)土地出讓與科學(xué)管理。

目前，很多地方政府存在過多的政績觀的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)——唯GDP論、實(shí)施簡單的土地財(cái)政。由于各地地方政府各行其是，應(yīng)進(jìn)一步完善在國家層面關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，明確管理主體的權(quán)利和義務(wù)。在中央政府與地方政府之間的博弈中，中央政府應(yīng)出臺相應(yīng)政策來扶植地方政府搭建監(jiān)管平臺，由于有了政策傾斜的支持，地方政府有激勵(lì)對土地流轉(zhuǎn)實(shí)行真正的監(jiān)管，從而切實(shí)保證農(nóng)民利益。且應(yīng)建立起相關(guān)的基層行政管理機(jī)構(gòu)及配套的基層法律、法規(guī)，切實(shí)有效地對違法行為的糾紛調(diào)解組織和仲裁委員會等。

在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和資產(chǎn)經(jīng)營方式明確的基礎(chǔ)上，實(shí)行村集體以及政治治理與經(jīng)濟(jì)管理的分離。引入公眾參與機(jī)制，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自我監(jiān)督、自發(fā)參與、自我約束的局面，讓農(nóng)民真正成為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的受益者。

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