寸琰夢

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行相關(guān)政策指令效率的高低。探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的影響因素，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地履行各種政策指令執(zhí)行職能提供指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的影響因素主要包括政策本身、執(zhí)行主體、 執(zhí)行客體、 執(zhí)行資源、 執(zhí)行制度和執(zhí)行環(huán)境等方面。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政執(zhí)行力；影響因素

一、概念界定

我國的行政體制決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層政府，必須接受上一級(jí)政府，即中央、省、州（市）、縣政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，其根本任務(wù)就在于執(zhí)行上級(jí)政府、行政組織的行政指令和方針政策。在我國，政府權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的運(yùn)行機(jī)制，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)的工作，制定政策，然后逐層下達(dá)行政指令，體現(xiàn)到最低一級(jí)的基層政府最主要的便是執(zhí)行職能。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織及其工作人員貫徹落實(shí)上級(jí)的戰(zhàn)略決策、方針政策和工作部署的操作能力和實(shí)踐能力，即提高執(zhí)行命令、完成任務(wù)、達(dá)到目標(biāo)的能力。鄉(xiāng)政府的行政執(zhí)行力直接影響著該地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展程度。因此，認(rèn)真研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的影響因素對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效執(zhí)行上級(jí)政府政策指令、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力及促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力建設(shè)，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的重要途徑，是建設(shè)責(zé)任、法治、服務(wù)型政府的必然要求，是實(shí)現(xiàn)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的具體體現(xiàn)。影響地方政府行政執(zhí)行力的因素多種多樣，其受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部組織政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員、執(zhí)行制度、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源等各種要素相互作用、相互影響、相互制約，它是一種“整合力”。

（一） 行政政策本身因素

政策的制定是整個(gè)行政過程中的首要環(huán)節(jié)，是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本前提，因此，政策的制定應(yīng)當(dāng)具有其科學(xué)性。其科學(xué)性指政策是否符合客觀事物發(fā)展規(guī)律，是否具有一定的理論和實(shí)踐意義?？茖W(xué)的政策能起到事半功倍的效果，反之，不僅會(huì)損耗政策執(zhí)行者各種資源和力量還會(huì)直接損害廣大目標(biāo)群體的根本利益，違背政策制定的初衷。其次，政策的明晰性對(duì)政策的有效執(zhí)行也具有重要的影響，明晰的政策使政策執(zhí)行主體與政策對(duì)象可以相對(duì)簡單、容易地執(zhí)行與理解政策，從而減少政策執(zhí)行阻力，模棱兩可、含糊不清的政策往往會(huì)給政策執(zhí)行中的投機(jī)取巧者留下鉆空子的余地。再次，政策的執(zhí)行需要配足相應(yīng)資金和人力資源，它是政策執(zhí)行過程的物質(zhì)保障。

（二）執(zhí)行主體因素

一項(xiàng)行政指令的執(zhí)行都有其相應(yīng)的執(zhí)行主體。所謂執(zhí)行主體主要是指政府組織內(nèi)部承擔(dān)相應(yīng)政策指令執(zhí)行的各級(jí)組織部門及其人員。

首先，結(jié)構(gòu)合理與功能完善的行政組織是行政指令有效執(zhí)行的必要條件。合理的組織結(jié)構(gòu)即指組織的層級(jí)和幅度適當(dāng)，各組織部門之間通力合作、協(xié)調(diào)一致，組織關(guān)系權(quán)責(zé)明確。其次，行政人員作為行政組織的基本元素，其個(gè)人所應(yīng)當(dāng)具有的一定專業(yè)和道德素養(yǎng)直接影響政策指令的執(zhí)行效率?，F(xiàn)實(shí)中，相關(guān)公共政策、行政指令在執(zhí)行中存在許多問題，在很大程度上就是由于執(zhí)行主體缺乏全局觀念，思想狹隘，存在地方保護(hù)主義，只局限于局部利益和個(gè)人利益造成的。因此，應(yīng)當(dāng)重視政策思想傳播，定期為執(zhí)行者提供相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力提供智力保障。

實(shí)際上，無論中央政府還是基層政府，由于政府組織是由人組成的，構(gòu)成政府組織的核心要素是政府組織成員，因此組織的架構(gòu)、動(dòng)作機(jī)制、人員素質(zhì)高低和組織文化等都會(huì)影響到政策指令執(zhí)行的效果。組織的層級(jí)和幅度會(huì)影響政策在信息傳遞過程中的真實(shí)性；組織內(nèi)部運(yùn)作不順暢會(huì)降低政策指令執(zhí)行的效率；組織內(nèi)部人員素質(zhì)的高低直接影響對(duì)政策指令執(zhí)行的質(zhì)量；組織文化則會(huì)影響整個(gè)政策指令執(zhí)行環(huán)境進(jìn)而決定政策執(zhí)行的成敗。

（三）執(zhí)行客體因素

執(zhí)行客體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策指令執(zhí)行的目標(biāo)群體和受益群體。執(zhí)行客體即政策的目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度關(guān)系著行政執(zhí)行力的有效實(shí)施，就如“魚”與“水”的關(guān)系，相互依存著。黨的十八大報(bào)告明確指出“公平正義是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”，這是黨和國家政策設(shè)計(jì)與制定的根本標(biāo)準(zhǔn)。因此，制定民主正確的行政政策自然會(huì)受到廣大的受益群體的簇?fù)砼c支持，行政執(zhí)行的過程便有種水到渠成的效果。

政策指令目標(biāo)群體與行政執(zhí)行力之間的關(guān)系主要受目標(biāo)群體的大小和目標(biāo)群體利益影響的幅度影響。一般來說，從政策中受益的人總是持積極態(tài)度支持，而與政策利益無關(guān)或利益受損的政策對(duì)象可能對(duì)政策持消極或抵觸情緒。政策目標(biāo)群體影響的輻射越廣，那么對(duì)政策指令產(chǎn)生的阻力就越大。基層政府在執(zhí)行政策時(shí)遇到的目標(biāo)群體阻力，可以通過政府的政策補(bǔ)償或政府強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。而普遍認(rèn)為，采取政策補(bǔ)償更容易穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，但需要相當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。

（四）執(zhí)行資源因素

執(zhí)行資源主要是指保障政策指令有效執(zhí)行所必須的各類資源條件，一般包括人力資源、財(cái)力資源、信息資源和權(quán)威資源等。任何一項(xiàng)政策指令的執(zhí)行都離不開一定的機(jī)構(gòu)和人員來實(shí)施，如果政府缺乏必要的、充足的執(zhí)行資源，那么執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。人力資源要求行政執(zhí)行應(yīng)當(dāng)配備來執(zhí)行政策指令的相關(guān)工作人員，而政策執(zhí)行人員也應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，具有較高的政策思想覺悟、積極的工作態(tài)度和較強(qiáng)的組織能力。任何一項(xiàng)政策指令的執(zhí)行都必須投入一定的成本，即財(cái)力資源。然而在政策執(zhí)行過程中，由于地方財(cái)政有限，有的基層政府往往會(huì)出于部門利益而放棄公眾利益。財(cái)力發(fā)達(dá)的政府更有能力執(zhí)行公共政策。因此在同一政策指令執(zhí)行過程中，不同的基層政府會(huì)表現(xiàn)出不一樣的政策執(zhí)行效果。特別是政策執(zhí)行過程中，掌握充足的信息和擁有暢通的信息渠道對(duì)政策指令執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用。因此執(zhí)行者在執(zhí)行過程中既做到充分收集信息，又要甄別信息的真?zhèn)?，同時(shí)還需要第一時(shí)間作出反饋，保證公眾知曉政策指令進(jìn)度。再者政策指令的執(zhí)行需要公眾的協(xié)作行動(dòng)，而對(duì)這一共同活動(dòng)進(jìn)行支配，就涉及到權(quán)威。沒有一定的權(quán)威，就不可能形成一致的活動(dòng)。政府的權(quán)威是保障政策得以執(zhí)行的有力工具。

（五）執(zhí)行環(huán)境因素

執(zhí)行環(huán)境是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境的總稱。任何公共政策指令的執(zhí)行都是在一定的自然環(huán)境中進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，重視對(duì)自然資源的使用，保持生態(tài)平衡來保證政策指令的執(zhí)行。政治環(huán)境主要表現(xiàn)為一國的國體、政體、結(jié)構(gòu)形式等。營造民主與法治的政治氛圍，有利于政策指令的運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素則表現(xiàn)為一國的經(jīng)濟(jì)體制、地方的經(jīng)濟(jì)狀況、特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策以及基層政府與市場的關(guān)系對(duì)行政執(zhí)行力有一定影響。社會(huì)的文化會(huì)影響政府組織及人員的工作態(tài)度以及其執(zhí)行手段等。良好的社會(huì)環(huán)境表現(xiàn)為公民對(duì)政策的支持及與政府在政策執(zhí)行中的互動(dòng)關(guān)系，是政策執(zhí)行環(huán)境中的重要組成部分。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力是一種綜合力，是構(gòu)成執(zhí)行力的各種要素和影響地方政府的各種主客觀條件通過一定的機(jī)制相互影響、相互作用的結(jié)果。其中，執(zhí)行主體是主導(dǎo)因素，執(zhí)行客體是作用對(duì)象，執(zhí)行制度是必要條件，執(zhí)行資源是基礎(chǔ)前提，執(zhí)行環(huán)境是外部條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的高低關(guān)鍵在于這些內(nèi)外要素的整合優(yōu)化的程度和水平。

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