王秀秀

本文通過建立數(shù)學(xué)模型的方式對人大代表提出議案技術(shù)進(jìn)行了分析，這種方法比較少見，但其得出的結(jié)論卻值得思考和借鑒。

引 言

全國人大代表不僅有表決權(quán)、審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而且有一項非常核心的權(quán)利就是提出議案權(quán)。然而，迄今為止沒有一件人大代表提出的議案被列入大會程序[1]。有學(xué)者認(rèn)為人大代表提出議案權(quán)行使失范的原因是“代表的提出議案行為不盡規(guī)范，代表議案的質(zhì)量不盡如人意”[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，“由于代表團(tuán)為臨時機(jī)構(gòu)，而不是專職，并且沒有配備助手或工作人員，他們難以提出非常合乎要求的法律案。”[3]學(xué)者們多從議案的質(zhì)量、人大代表的履職能力、人大代表選舉制度、人民代表大會程序制度等方面來分析人大代表提出議案權(quán)行使有效性問題，但是他們都忽略了人大代表提出議案技術(shù)的分析。

一、全國人大代表提出議案制度

根據(jù)憲法、立法法及其他相關(guān)的法律規(guī)定，全國人大一個代表團(tuán)或30名以上的代表聯(lián)名就有法律案提出議案權(quán)。提出法律案的內(nèi)容沒有職權(quán)范圍限制，也未必直接與提出議案人有關(guān)?！跋蛉珖舜蟠硖岢龅姆砂福芊窳腥霑h議程，處理的程序有三種。一是由主席團(tuán)決定能否列入會議的議程。如果已經(jīng)決定列入議程，本次會議就進(jìn)入審議程序。二是先將議案交由有關(guān)專門委員會審議、待委員會給出是否列入本次會議議程的意見后，再由主席團(tuán)決定是否列入本次會議議程。三是先向常委會提出，然后經(jīng)由常委會向大會提出法律案，由常委會決定是否提請大會審議。”[4]

全國人大共設(shè)了9個專門委員會：法律委員會、民族委員會、外事委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、華僑委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、教科文衛(wèi)委員會、財經(jīng)委員會。未列入會議議程的議案，由主席團(tuán)交付有關(guān)專門委員會，在全國人大閉會期間審議代表提出的議案，并針對議案進(jìn)行研究，提出處理意見[5]。答復(fù)的意見按照采納的程度從強(qiáng)至弱為：法律已由全國人大常委會審議；已列入本屆全國人大常委會立法規(guī)劃；建議有關(guān)部門加強(qiáng)調(diào)研起草工作，待草案成熟時，爭取列入下一屆全國人大常委會年度立法計劃；建議國務(wù)院及有關(guān)部門制定或修改有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章或?qū)嵤┺k法解決議案所提問題；對能否單獨立法或立法條件是否成熟意見分歧較大，需繼續(xù)調(diào)研論證等。

二、面板數(shù)據(jù)模型建立及分析

為了研究全國人大代表議案的采納情況，從而挖掘出采納情況與人大代表議案的提出方式的關(guān)系，筆者對2007年到2014年《全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于第XX屆全國人民代表大會第X次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》進(jìn)行分析整理，共涉及255部法律，其中提出修改法律的有46部。樣本數(shù)總計為2040個（8年×255部=2040），剔除空缺數(shù)據(jù)、議案8年合計低于10個或者議案未達(dá)到3年以上的，最終獲得有效的樣本為277個，涉及53部法律（參見表2）。這53部法律是人民利益訴求的風(fēng)向標(biāo)，全國人大代表提出議案時，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注。

1.建立面板數(shù)據(jù)模型

從2007年至2014年，53個截面變量在時間方向上有8個觀測值，樣本容量總數(shù)為277個（樣本容量為53×8=424個，但是在某些年份沒有提出議案，進(jìn)行剔除處理）。設(shè)議案當(dāng)年人大財經(jīng)委的答復(fù)結(jié)果為因變量（YRDJD，人大決定的首字母。已由全國人大常委會審議賦值的為4，已列入本屆全國人大常委會立法規(guī)劃或年度規(guī)劃賦值的為3，建議列下一屆全國人大常委會立法規(guī)劃賦值的為2，建議通過制定和修改其他法律或行政法賦值的為1，需作進(jìn)一步研究賦值的為0）；解釋變量1為當(dāng)年議案是否修法（X1XL，修法/立法的首字母。立法賦值為0，修法賦值為1）；解釋變量2為當(dāng)年提出的議案個數(shù)（X2YAGS，議案個數(shù)的首字母）。

通過不斷建立模型、檢驗?zāi)Ｐ秃托拚Ｐ?。選用確定效應(yīng)變截距模型，該模型對問題的擬合效果最佳，具體模型如下：

YRDJDit=α0+α*i+β1YRDJDit-1+β2X1XLit+β3X2TAG

Sit+uit

YRDJDit——第i個議案第t年人大財經(jīng)委決議結(jié)果（因變量）；

YRDJDit-1——第i個議案第t-1年人大財經(jīng)委決議結(jié)果（解釋變量）；

X1XLit——第i個議案第t年是否修法（虛擬變量）；

X2TAGSit——第i個議案第t年議案個數(shù)（解釋變量）；

α0——提出議案對答復(fù)結(jié)構(gòu)的固定影響值；

α*i——第i個議案對答復(fù)結(jié)構(gòu)的差異值；

β1——第i個議案第t-1年對第t年的人大財經(jīng)委答復(fù)結(jié)果影響系數(shù)；

β2——第i個議案第t年是否修法對人大財經(jīng)委答復(fù)結(jié)果影響系數(shù)；

β3——第i個議案第t年議案個數(shù)對人大財經(jīng)委答復(fù)結(jié)果影響系數(shù)；

uit——其他影響人大財經(jīng)委決議結(jié)果的因素值（殘差）。

分別對因變量和解釋變量進(jìn)行單位根檢驗。只有虛擬變量存在不穩(wěn)定性，其他的幾個變量都不存在單位根，都比較穩(wěn)定。運用樣本數(shù)據(jù)對模型進(jìn)行模擬，模擬的結(jié)果（參見表1）如下：

2.模擬結(jié)果分析

根據(jù)數(shù)據(jù)模擬結(jié)果得出：第一，擬和優(yōu)度為0.65，該值越接近1越好。0.65達(dá)到了中等擬和優(yōu)度。說明是否修法，人大財經(jīng)委前一年的決議結(jié)果和每年的議案數(shù)量是影響當(dāng)年人大財經(jīng)委的答復(fù)結(jié)果的主要因素，這三個變量對于當(dāng)年人大財經(jīng)委的答復(fù)結(jié)果起到?jīng)Q定性作用。第二，杜賓檢驗值為1.9較接近2，說明該模擬方程中的殘差不存在自相關(guān)性，方程的模型效果較好。F統(tǒng)計值為4.27，并且P<0.05，說明是否修法、人大財經(jīng)委前一年的答復(fù)結(jié)果、每年的議案數(shù)量與當(dāng)年人大財經(jīng)委的答復(fù)結(jié)果存在較強(qiáng)的線性相關(guān)性。第三，T統(tǒng)計值分別為3.21、2.02、-2.62，并且所有的P<0.05，說明每年的議案數(shù)量、人大財經(jīng)委前一年的答復(fù)結(jié)果、是否修法分別影響當(dāng)年人大財經(jīng)委的答復(fù)結(jié)果。第四，答復(fù)結(jié)構(gòu)固定影響值為1.86，第i個議案第t年議案個數(shù)對人大財經(jīng)委答復(fù)結(jié)果的影響系數(shù)為0.15，第i個議案第t-1年對第t年的人大財經(jīng)委答復(fù)結(jié)果影響系數(shù)為0.17，第i個議案第t年是否修法對人大財經(jīng)委答復(fù)結(jié)果影響系數(shù)為-1.05，說明當(dāng)年對于某個法律的

議案個數(shù)越多，則當(dāng)年人大財經(jīng)委越可能作出修法或立法的決定。人大財經(jīng)委前一年對某個法律議案的答復(fù)結(jié)果對當(dāng)期人大財經(jīng)委的決議結(jié)果有正的影響。換言之，如果人大代表年年都對某一法律案提出立法或者修法的要求，那么人大財經(jīng)委采納的程度會很高。如果人大代表們提出的法律議案是修改法律，那么將被人大財經(jīng)委采納的可能性較立法議案要高得多。三個解釋變量對因變量的作用，從強(qiáng)到弱分別是當(dāng)年提出法律案是否修法、前一年的人大財經(jīng)委的決議結(jié)果和當(dāng)年對某部法律提出的議案個數(shù)。如果人大代表們提出修改法律案，將比人大代表們年年提出某一立法案更容易獲人大財經(jīng)委的采納。第五，從差異化系數(shù)來看（參見表2），消費者權(quán)益保護(hù)法、稅收征收管理法、證券投資基金法、城市房地產(chǎn)管理法這四部修改法律的議案，人大財經(jīng)委采納程度高。這也進(jìn)一步驗證了提出修改法律案遠(yuǎn)高于立法議案的采納效率。電信法、期貨交易法、商會行業(yè)協(xié)會法、期貨法這四部立法議案采納程度高。

三、結(jié)論及建議

即使人大代表提出的法律案的內(nèi)容、質(zhì)量、性質(zhì)等因素影響其被采納和實施的狀況，但是提出議案技術(shù)的價值同樣不容忽視。在議案內(nèi)容、質(zhì)量、性質(zhì)既定的情況下，以修改法律案的名義每年都提出該議案，議案數(shù)量越多則更容易被采納。在三個變量中，修改和制定法律案的優(yōu)先級高于另外兩個變量，每年提出相同議案的策略優(yōu)于某年集中提出大量的議案策略，具體提出議案技術(shù)應(yīng)用如下。

第一，鑒史而知今，歷史的法律案的狀況和采納情況，對未來趨勢起著決定性作用。應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真研究過去幾年議案個數(shù)、議案頻率、議案要求的法律決策類型等歷史提案情況下，制定提出議案策略。原因是歷史上針對某一法案提出的議案個數(shù)、是否年年都提出該議案、法律案的內(nèi)容是修法還是創(chuàng)制法等因素與全國人大采納行動之間呈現(xiàn)顯著相關(guān)性。

第二，加強(qiáng)學(xué)習(xí)法律知識，提高素質(zhì)，更好地依法履行職責(zé)。認(rèn)真分析預(yù)議案，如果預(yù)議案可以納入到現(xiàn)有法律中，盡量提出修改法律案，而不應(yīng)貿(mào)然提出創(chuàng)制法律案。原因是議案的類型為修法，最容易被采納。若議案的類型為立法，被采納的可能性將明顯下降。人大代表議案類型對全國人大財經(jīng)委的決策作用顯著高于另外兩個因素。舉例說明，全國人大代表議案策略一：修訂《消費者權(quán)益保護(hù)法》，2007年至2014年每年提出1個議案。全國人大代表議案策略二：制定新法《網(wǎng)絡(luò)消費者權(quán)益保護(hù)法》，2007年至2014年每年提出2個議案。全國人大代表議案策略三：修訂《消費者權(quán)益保護(hù)法》，2008年提出8個議案。全國人大代表議案策略四：制定新法《網(wǎng)絡(luò)消費者權(quán)益保護(hù)法》，2008年提出8個議案。全國人大代表議案策略一是最容易獲得人大財經(jīng)委采納的方案。

第三，持續(xù)就某一法律案向全國人大會議提出，被采納的可能性高于某一年集中提出議案。就《電信法》和《社會保險法》兩個立法議案比較來看，雖然《電信法》議案總共有8件，但是從2007年到2012年每年都有至少1件議案。而《社會保險法》共有23件議案，2007年就有議案18件，中間幾年沒有議案，直至2010年至2012年才又有1件至2件議案。結(jié)果是《電信法》比《社會保險法》更容易被采納。舉例說明，全國人大代表的議案策略一：2007年至2014年，每年議案1件；策略二：2008年集中議案8件。此時，策略一獲得全國人大財經(jīng)委采納的可能性較高。

第四，全國人大代表們在提出議案之前，應(yīng)全面分析以往的議案，通過全國人大常委會對議案的回復(fù)程度，把握法律發(fā)展的趨勢，盡量使議案的內(nèi)容與社會訴求一致。比如：在全國人大財經(jīng)委審議的法律議案中，修法議案容易被采納的有《稅收征收管理法》《證券投資基金法》《預(yù)算法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《商業(yè)銀行法》《廣告法》等7部法律。創(chuàng)制法律案容易被采納的有《電信法》《期貨交易法》《期貨法》等。

參考文獻(xiàn)：

[1]桑玉成、卑家軍：《從代表議案和建議看代表屬性及其及職之效率——以十一屆全國人大二次會議為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。

[2]胡弘弘：《論人大代表議案權(quán)的有效行使》，載《法學(xué)》2012年第5期。

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[5]中華人民共和國人民政府網(wǎng)（EB/OL） .（2013-03-07） [2015-10-12]. http：//www.gov.cn/.

（作者系華東政治大學(xué)2013級法學(xué)理論博士研究生、浙江樹人大學(xué)管理學(xué)院講師）