張云天(蘭州商學(xué)院 甘肅 蘭州 730000)
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反腐敗問題的法經(jīng)濟學(xué)分析
張云天
(蘭州商學(xué)院甘肅蘭州730000)
【內(nèi)容摘要】腐敗是公權(quán)力異化的結(jié)果,從經(jīng)濟人假設(shè)來看,自利、理性的政府公職人員選擇腐敗行為是一個成本收益的分析、比較過程,是追求個人利益最大化的結(jié)果。本文運用法經(jīng)濟學(xué)的分析方法,認為通過加重財產(chǎn)刑、設(shè)立獨立的反腐機構(gòu)、完善立法以及削減公權(quán)力等方式,可以有效提高公職人員的腐敗成本并削減其腐敗收益,從而達到遏制腐敗行為的目的。
【關(guān)鍵詞】腐敗經(jīng)濟人尋租成本收益
經(jīng)濟人(Economic Man)通常指具有工具主義理性的人,被形容為“自利、理性”,即追求自身利益最大化的理性行為者(或稱理性最大化者)。[1](P86)與法學(xué)理論研究的是“人”面對利益的客觀誘惑應(yīng)該怎么做才能符合社會秩序的要求不同,以經(jīng)濟人假設(shè)為基石的經(jīng)濟學(xué)理論研究的是人基于自利的人性動機將會怎么做。公共選擇學(xué)派以“經(jīng)濟人”為其理論研究的前提,假設(shè)政治領(lǐng)域的入也是理性的追求自我利益最大化,即政治版的“經(jīng)濟人”。公共選擇理論將人類社會分為經(jīng)濟市場和政治市場,在經(jīng)濟市場上,人們通過貨幣來滿足其需求;而在政治市場上,人們通過支付政治貨幣來選擇能給其帶來最大利益的政治家和法律、政策,因此政治活動也是一種經(jīng)濟過程。雖然一者是經(jīng)濟決策而另一者是政治決策,但是作出決策的卻是同一個主體,因此沒有理由認為在經(jīng)濟市場上追求利益最大化的經(jīng)濟決策主體到了政治市場上卻會為了公共利益的最大化而作出利他的決策行為。[1](P51)
可見無論是廠商和消費者又或是政治家、官員在進行選擇時都要先對個人的成本與收益進行計算。以權(quán)錢交易為主要表現(xiàn)形式的腐敗現(xiàn)象,從表面上看,是國家公職人員對公共權(quán)力的非公共運用,是公共權(quán)力嬗變?yōu)樗饺藱?quán)力的政治過程。然而權(quán)錢交易作為反腐敗現(xiàn)象,它實質(zhì)上是一種利益實現(xiàn)過程,交易雙方都實現(xiàn)了各自的利益,這表明政府也有自身利益最大化的需求以及投機主義的傾向。這種個人主義方法論從根本上改變了以往法學(xué)理論從集體主義本位研究國家、政府和官僚機構(gòu)的傳統(tǒng)思路。正如布坎南所言,由于任何政府都是由人組成的,政府職能也是人去完成的,因此,組成政府的這些人不可避免地具有經(jīng)濟人的性質(zhì),以追求最大的個人利益為行為準(zhǔn)則。他們恣意追求最大的個人利益,并違反和損害公共利益的特性,已為無數(shù)的政府部門的腐敗和濫用權(quán)力的事實所證明。在公共權(quán)力的腐敗過程中,政府公職人員、公眾和行賄者都進行著成本收益分析,都試圖謀求個體利益的最大化。
作為理性的決策者,政府官員根據(jù)私人收益與私人成本的比較來決定自身行為。即使廉政能夠增加社會收益,但只要它帶來的私人成本超過私人收益,官員就不會認真履行職責(zé)。同樣,只要腐敗帶來的私人收益超過私人成本,官員自然會傾向于腐敗活動。
(一)腐敗的成本分析
公職人員腐敗的個人成本主要包括:
1.腐敗的實施成本
即政府官員利用手中的權(quán)力發(fā)現(xiàn)制度漏洞,創(chuàng)造腐敗機會,尋找腐敗時機的費用。這些行為所花費的代價,我們稱之為腐敗的實施成本,用Ci表示。
2.腐敗的受懲成本
包括受法律懲罰的成本,受黨紀(jì)、行政處罰及行政處分的成本,也包括腐敗者因為腐敗行為被發(fā)現(xiàn)而給其帶來的經(jīng)濟上的損失。受懲成本是由于腐敗被查獲后受到的懲罰而對官員所造成的物質(zhì)損失,它取決于對腐敗的懲罰力度。然而在現(xiàn)實生活中,風(fēng)險是潛在存在的,只有被查處的腐敗者才會完全承擔(dān)腐敗的受懲成本。由于腐敗案件被查出的可能性不會是100%,故腐敗實際成本的多少,還取決于司法機關(guān)的破案率,即腐敗行為被查處的概率。
因此,腐敗的受懲成本作為一個動態(tài)的變量可以表示為Cr·P,Cr表示腐敗者受到的經(jīng)濟、政治、精神等方面的懲罰,根據(jù)P表示腐敗行為被查處的概率。
3.腐敗的社會成本
腐敗的社會成本包括道德、社會評價上的損失等。道德行為事實上也存在著成本與收益的問題,實施腐敗行為承擔(dān)著道德貶值的風(fēng)險,這便是其道德成本。另一方面,做一個好的人民公仆,將使官員的道德升值,社會評價提高,這是他不實施腐敗行為的收益。對這一部分成本用Cm來表示。
根據(jù)上述三種主要的腐敗成本可得,腐敗者的成本公式為C=Ci+Cm+Cr·P。
(二)腐敗的收益分析
我們將腐敗者一次成功的腐敗行為所得到的收益可以表示為Rc,由于腐敗在任何社會都是違法行為,會受到譴責(zé)和懲罰,必須將腐敗被查處的風(fēng)險計算進來,因此腐敗者的私人收益公式為R=Rc·(1—P)。l—P表示不會被查處的概率。
(三)腐敗的成本收益分析
根據(jù)上述分析,可以看出在腐敗行為中,每一個理性的經(jīng)濟人都會在衡量他的行為給他帶來的收益大于所可能帶來損失的情況下才會實施,即凈收益Y>O。從前文的分析中我們可以得出凈收益的公式為:
因此只有滿足了Y>O的情況下,腐敗者才有可能實施腐敗行為,而且Y值越大,腐敗者進行腐敗行為的驅(qū)動力就越大,腐敗者越傾向與將手中的權(quán)利作為一種特殊的商品進行交易。從公式中看出,影響官員腐敗行為的因素有:腐敗收益、實施成本、社會成本、受懲成本和查處概率。這些因素共同發(fā)揮作用,直接決定著政府官員腐敗與否的選擇。
對實施成本而言,這一類成本與制度漏洞、信息不對稱程度、設(shè)租和創(chuàng)租的可能性相關(guān),還與行賄受賄、貪污活動的難易程度相關(guān)。對社會成本而言,它與整個社會的風(fēng)氣、官員品質(zhì),以及宣傳教育活動相關(guān)。就現(xiàn)實狀況而言,相比于懲罰成本和收益,腐敗者所耗費的實施成本和社會成本幾乎可以忽略不計,因為實施成本就如商人為獲得利益所必要的投入一般,屬于必要性支出,而且在現(xiàn)行制度下,這種必要性支出遠比商人的投入要小。而社會成本這種道德評判標(biāo)準(zhǔn)也很難阻止腐敗者的行為,如孟德斯鳩所言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗?!币虼苏{(diào)節(jié)成本與收益最為重要的一個指標(biāo)就是查處率P。
腐敗行為被查處的概率起著放大器的作用,將腐敗的收益與成本按一定比例進行縮小或者放大,調(diào)節(jié)人們的行為。即使法律對腐敗苛責(zé)到一經(jīng)查處就處以極刑的地步,從而使得C,無限放大,但如果查處率P為0,則在嚴(yán)苛的法律也毫無意義。因此在對凈收益了的分析中,查處率P的變化至關(guān)重要。對R>C這一公式作適當(dāng)變形后可得:Rc·(1—P)/(Ci+Cm+Cr·P)>l。
當(dāng)P=0時,即腐敗者的腐敗行為完全沒有被發(fā)現(xiàn),當(dāng)然也就不存在被懲罰的可能性,那么對于腐敗者來講他沒有任何風(fēng)險可言,得到的收益最大,這種結(jié)果是每一個腐敗者所希望的。當(dāng)0
基于以上分析可知,當(dāng)腐敗案件的查處率處于較高水平時,腐敗者承擔(dān)的風(fēng)險就越大,從而使得官員更加清廉,而查處率取決于國家的制度建設(shè)是否健全、反腐敗人員的素質(zhì)及工作效率、監(jiān)督體制完善程度等諸多因素。精明的政府官員利用最小的腐敗成本獲得最大的腐敗收益,而一個明智的政府要做的就是采取一系列社會措施,使腐敗成本最大化,腐敗收益最小化,使腐敗者減至最少,達到腐敗發(fā)生率最低的效果。
對于腐敗而言,同其他犯罪行為一樣,不可能完全清除,我們不可能將查處率維持在百分之百的水平,但是盡量提高腐敗者的腐敗成本,縮減腐敗收益,使得腐敗行為控制在社會所能容忍的可控范圍內(nèi)。
(一)加強事前監(jiān)管
如前文所述,我國的現(xiàn)實情況是腐敗的實施成本存在過低的問題。首先,我國現(xiàn)有反腐敗機構(gòu)可以說是由黨、政和司法協(xié)力組成的結(jié)構(gòu),包括檢察機關(guān)的反貪機構(gòu)、黨內(nèi)的紀(jì)律檢查委員會和政府的監(jiān)察委員會。三部門之間存在著國家政策和法律適用的沖突境況,在一定程度上影響了反腐敗機構(gòu)職能的發(fā)揮。2007年,中國國家級預(yù)防腐敗的專門機構(gòu)——國家預(yù)防腐敗局正式成立。但是,對于國家預(yù)防腐敗局的法律地位與上述三個反腐敗機構(gòu)的關(guān)系卻并不明朗,這進一步加劇了國家政策和法律適用的沖突,導(dǎo)致在實施預(yù)防腐敗行為時產(chǎn)生重點不明、職責(zé)不清、關(guān)系不順等問題。由此可見,監(jiān)管主體的混亂使監(jiān)督工作顯得被動,給實施有效的監(jiān)督帶來很大困難。監(jiān)督主體的混亂,使權(quán)力者產(chǎn)生僥幸心理,甚至是無所顧忌。導(dǎo)致腐敗者認為只要不出大事,不被曝光,監(jiān)管部門就形同虛設(shè),對自己并沒有約束力。從而導(dǎo)致了權(quán)力腐敗屢禁不止,花樣不斷翻新。
其次,黨政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是普遍的,即針對所有掌權(quán)者,不能厚此薄彼,有所差異。在監(jiān)督對象的均衡性基礎(chǔ)上才能形成有效監(jiān)督。而我國黨政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中卻存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象,往往是監(jiān)督下級較多,監(jiān)督上級較少;監(jiān)督一般干部較多,監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部較少,所有這些不可避免地影響監(jiān)督的效果和權(quán)威。事實上,在監(jiān)管方面,官官相護的現(xiàn)象體現(xiàn)得更為明顯,對手握黨政大權(quán)、人權(quán)、財權(quán)的各級領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)管部門往往顯得力不從心,往往不重視事前監(jiān)督,案發(fā)后才進行糾錯和處理,不能防患于未然,往往不重視經(jīng)常性監(jiān)督,從而不能及時發(fā)現(xiàn)問題。
在我國目前一切以經(jīng)濟發(fā)展和維護穩(wěn)定為主要考慮的情況下,一些監(jiān)管部門對于領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗問題往往秉承這樣一種理念,即“民不舉,官不問;民不鬧,官不究”。這樣一種態(tài)度,不但使得公權(quán)力濫用、腐敗等不法行為更加猖獗,同時也使得事前監(jiān)管淪為空談。不同于私法領(lǐng)域,在憲政、行政、刑事等公法領(lǐng)域,職權(quán)部門應(yīng)當(dāng)主動查處違法,萬不可以“民不舉,官不究”為由,怠于履行職責(zé)。否則即使權(quán)利再小,相較于監(jiān)督力量的薄弱,其相對權(quán)力不可謂不大。
綜上所述,在加強事前監(jiān)管的問題上,我們首先應(yīng)當(dāng)明確各反腐敗機構(gòu)的職能和分工,建立預(yù)防腐敗休系,結(jié)束監(jiān)管混亂的局面,避免再出現(xiàn)“誰都管誰都不管”的情況。其次,要把反腐敗斗爭中行之有效的政策、措施通過立法程序上升為法律,借助于國家的強制力,使之具有更大的權(quán)威性和穩(wěn)定性,從而改變以往我國法律的作用和地位沒有得到應(yīng)有的重視和肯定的局面。最后科學(xué)設(shè)定腐敗行為的法定成本,制定更加完善的反腐敗制度,完善法律,使得官員無空可鉆,加大官員進行貪腐活動的難度,從源頭上解決問題。
(二)提高腐敗者的經(jīng)濟成本
從前述可知,腐敗者受到懲罰的成本為Cr·P,所以可以從經(jīng)濟成本和破案率這兩個方面著手進行。經(jīng)濟成本是腐敗者承擔(dān)的最大的成本,不但會使其傾家蕩產(chǎn),還會使其身敗名裂,是對腐敗者最大的威懾,所以應(yīng)該加大對腐敗者的懲罰力度,使其不敢犯。
l.加大經(jīng)濟上的處罰力度
目前我國關(guān)于腐敗犯罪的懲罰集中于自由刑的處罰,對其他種類的處罰適用較少,而對反腐敗問題而言,除了將罪犯繩之以法,剝奪其自由外,將其通過腐敗所獲得的利益予以追回同樣重要。對貪污受賄金額的追還、剝奪不徹底,因而即使犯罪分子被處死刑,也會有“殺了我一個,幸福幾代人”的現(xiàn)象,人身刑對于這一類已有可能被查處覺悟的官員而言,處罰效果并不明顯,比起失去自由,經(jīng)濟利益才是這類官員優(yōu)先考慮的問題。我國在對腐敗行為進行懲處的時候,很少利用罰款手段。在許多大案的查處過程中,當(dāng)腐敗分子被緝拿歸案時,發(fā)現(xiàn)他已經(jīng)將腐敗所得揮霍一空,結(jié)果就不了了之了。實踐中,腐敗分子通常不會將犯罪所得以自己的名義保存,往往是以其親屬或陌生人的名義儲存,偵查機關(guān)也并非總能將其所有財產(chǎn)查獲。從而使得國家無法追回這些非法所得,還有將腐敗所得轉(zhuǎn)移到海外,利用瑞士等國的銀行保密法作為護身符,隱藏腐敗所得。
對于這樣的腐敗者最好的辦法就是增加財產(chǎn)刑,加大對其的罰金力度,使其不但身敗名裂而且還要“傾家蕩產(chǎn)”,將他們的所有贓款進行毫無保留的沒收,并且給與重罰,這樣腐敗者會發(fā)現(xiàn)腐敗成本太高,而不敢輕舉妄動。還應(yīng)當(dāng)注意到的是現(xiàn)在的犯罪早巳脫離了“收錢辦事”這種風(fēng)險極大的犯罪手段,轉(zhuǎn)向了更加隱蔽的交易方式?,F(xiàn)階段,領(lǐng)導(dǎo)干部子女經(jīng)商開公司的日益增多,可法律很難限制他們行為中隱蔽的權(quán)力交易和利用影響力的行為,對于諸如此類新型的錢權(quán)交易形式,具有發(fā)現(xiàn)難、監(jiān)管難和處罰難的特點,因此有必要通過巨額罰款的手段來增加貪腐者的經(jīng)濟成本。
2.提高腐敗案件的查處率
前文中已經(jīng)論述了案件查處率對增加腐敗者成本的重要作用,提高司法人員的辦案效率和破案率,是目前加強治理腐敗的關(guān)鍵。腐敗成本與破案率直接相關(guān),法定懲罰的效力是以破案為前提的。如果破案率為零,懲罰的力度再大也等于零。破案率越高,越能有效地打擊腐敗。
(1)賦予反腐敗機構(gòu)獨立性和權(quán)威性
針對我國目前的反腐敗機構(gòu)的重疊現(xiàn)象,應(yīng)該借鑒香港、新加坡的專門的反腐敗機構(gòu),賦予其獨立的地位。因為如果反腐敗機構(gòu)不能和被監(jiān)督對象處于彼此獨立的地位,那么就不會有真正監(jiān)督權(quán)威以及公正的監(jiān)督過程,這一點在國外已經(jīng)被普遍的認可和采納。反腐敗專門機關(guān)的獨立性和權(quán)威性可以改變我國的反腐機構(gòu)混亂、不清、職能嚴(yán)重交叉、沒有獨立地位的局面,解決因機構(gòu)重疊所導(dǎo)致的效率低下的局面。使之能更有效地打擊腐敗,增加懲罰腐敗的可能性。當(dāng)今各國采取的主要措施有:
第一,嚴(yán)格法律條文規(guī)定:反腐機構(gòu)只和該部門內(nèi)上級領(lǐng)導(dǎo)之間有明確的隸屬關(guān)系,不受其他機構(gòu)干預(yù)。只有法律才能使反腐敗機構(gòu)徹底擺脫其他機關(guān)的牽制和影響,專心致志的打擊腐敗,切實貫徹懲治腐敗的各項措施。國家核心權(quán)力在哪里,反腐敗機構(gòu)就從屬于哪里。
第二,當(dāng)代在許多國家包括聯(lián)邦制國家里,各地方反腐部門自成體系,不受其所在地勢力干擾,傾向于采用中央主導(dǎo)型的反腐敗模式。因為在調(diào)查貪污賄賂案件時,地方機關(guān)往往會面臨一些難以克服的困難,如地方機關(guān)可能缺乏比較先進的技術(shù)手段,無權(quán)采取某些如秘密偵查或暗訪等特殊的偵查手段,還可能會受到當(dāng)?shù)貏萘Φ母蓴_,甚至有可能會無意間參與了相關(guān)貪污賄賂的案件之中,導(dǎo)致調(diào)查無法獨立、公正地進行下去。因此,克服偵查這類案件困難的一條最有效途徑就是建立一個全國性的、獨立于各地方政府之外的一套反腐敗監(jiān)察系統(tǒng)。[2]
上述可知,設(shè)立專門的反腐機構(gòu)。一方面容易總結(jié)經(jīng)驗,提高部門工作效率,形成專向打擊,使腐敗者在產(chǎn)生腐敗動機時會自然想到這個反腐機構(gòu)而不敢犯;另一方面,使得其他部門能有精力致力于本部門的職責(zé),使整個社會處于良性運轉(zhuǎn)狀態(tài),在大的范圍內(nèi)抑制腐敗。
(2)對腐敗行為專門立法
就目前我國制定的反腐敗法規(guī)來看,其多數(shù)缺乏長遠的目的性,且普遍具有高度的重復(fù)性,一些規(guī)定的內(nèi)容大同小異,甚至出現(xiàn)了后頒布的規(guī)定將原先已有的同類法規(guī)內(nèi)容原封不動的照搬過來,僅對地方名稱和權(quán)力范圍做微小改變就下達實施的情況。而且我國反腐敗的法律法規(guī)在內(nèi)涵表達上存在漏洞,經(jīng)常會使用一些模糊語言,使其內(nèi)容顯得比較籠統(tǒng),讓執(zhí)行者理解起來具有一定的困難,也給一些心存不當(dāng)目的的人可乘之機,利用法律法規(guī)的漏洞明目張膽的為自己謀取不正當(dāng)利益。還有最重要的一點就是由于現(xiàn)階段組成我國初級反腐敗法律體系的各個法律規(guī)范自身的不完整以及缺乏實用性的現(xiàn)狀,使其打擊的側(cè)重點和針對的主要對象與國外先進的反腐法律體系相比存在著一定的差距。這一現(xiàn)狀無可避免地使得反腐機構(gòu)依法查處腐敗案件的幾率大大降低,為了終結(jié)這種混亂的局面,我國有必要制定一部包含預(yù)防和懲治內(nèi)容的《反腐敗法》。西方各國普遍重視腐敗立法,內(nèi)容上相對完善和協(xié)調(diào),涵蓋面上具有廣闊性和全面性,通過法律規(guī)定能夠推進政治活動公開透明、賦予新聞媒介獨立和監(jiān)督權(quán)力、允許追究官員責(zé)任并可以進行彈劾、分離政務(wù)官與事務(wù)官職能、明確申報官員財產(chǎn)、以投標(biāo)形式進行公共采購等,使反腐敗法律法規(guī)制定比較詳盡,基本上涵蓋所有內(nèi)容。
如果能對反腐敗進行立法,顯然可以終結(jié)我國對于腐敗問題在監(jiān)督、管理執(zhí)法和司法方面混亂的局面,通過立法明確獨立的監(jiān)管機構(gòu),制定高質(zhì)量的法律規(guī)定,加強法律條文的可操作性,可以有效提高反腐機構(gòu)的工作效率,對于提高腐敗的查處率,從根本上放大腐敗成本有質(zhì)的提高。
(三)削減公權(quán)力影響,減少腐敗的收益
權(quán)力不當(dāng)干預(yù)或進入市場,產(chǎn)生腐敗,誘發(fā)權(quán)錢交易,而經(jīng)濟人的自利本性進一步加劇尋租的可能性。然而,如前所述,因為腐敗分子是理性經(jīng)濟人,他在實際進行腐敗行為之前,會進行腐敗收益與腐敗成本的計算。腐敗收益的產(chǎn)生就是錢權(quán)交易的結(jié)果,權(quán)利作為商品,在交易活動中為腐敗者帶來利益,因此通過削減公權(quán)力對社會的影響,可以有效減少權(quán)利尋租的發(fā)生率。
尋租理論認為行政管制與市場經(jīng)濟同時并存是產(chǎn)生租金的體制性前提。換言之,租金是行政管制和市場經(jīng)濟“雙軌并行”所造成的“利益落差”。由此可見,消除租金辦法就是取消政府權(quán)力市場的干預(yù)和管制,實行完全的自由放任的市場經(jīng)濟。但是,由于市場固有的缺陷導(dǎo)致一系列重大經(jīng)濟危機的發(fā)生,又需要政府干預(yù)市場,以彌補市場經(jīng)濟的缺陷。然而這并不妨礙我們對政府職能和權(quán)限作出科學(xué)界定,實現(xiàn)政企分開、官商分離,把本應(yīng)市場調(diào)節(jié)、公民自治、社會中介管理能夠負責(zé)的事項交給市場、公民和社會,把政府對經(jīng)濟的干預(yù)和管制限制在絕對必要的范圍之內(nèi)。一方面要加大行政審批制度改革力度,簡化市場準(zhǔn)入。大幅度地削減政府對企業(yè)、對社會事務(wù)的審批,做到凡是可由市場機制調(diào)節(jié)的事項都交由市場調(diào)節(jié),可由社會中介機構(gòu)代辦的事情,交由社會中介機構(gòu)去做,是企業(yè)的權(quán)力則還給企業(yè),糾正政府的行政干預(yù)行為。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)清理審核精簡國務(wù)院現(xiàn)有的行政審批項目,同時大力推進省級行政審批制度改革,做到改革的上下銜接和協(xié)調(diào)。對保留的審批項目要規(guī)范審批程序,明確審批責(zé)任,提高審批實效,加強審批監(jiān)督,對取消的審批項目做好后續(xù)監(jiān)管工作。
雖然法律經(jīng)濟學(xué)并非完美無缺,其理論的構(gòu)建也存在種種的不足,但是從一個新的視角探討我國的反腐敗法制,不失為一種解決問題的新思路。本文通過對經(jīng)濟人假設(shè)和公共選擇理論的運用,從個人主義的角度探討了腐敗行為產(chǎn)生的人性根源。同時通過成本收益的分析方式,從加強經(jīng)濟成本、提高查處率以及減少腐敗收益等方面對我國反腐敗制度建設(shè)提出建議。
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·史學(xué)研究·
*作者簡介:張云天(1989—),男,蘭州商學(xué)院經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生。
中圖分類號:D90- 056
文獻標(biāo)識碼:A
文章編號:1007- 9106(2016)01- 0081- 05