龍寧麗

（中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心，北京100032）

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從“一業(yè)一會”到“一業(yè)多會”：“內(nèi)部官僚有限競爭”的分析視角

龍寧麗

（中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心，北京100032）

[摘要]“一業(yè)一會”是當代中國最具法團主義特征的制度結(jié)構(gòu)之一，但現(xiàn)實中行業(yè)協(xié)會的發(fā)展與這一規(guī)定相去甚遠。本文首先回顧了“一業(yè)一會”制度的歷史形成以及現(xiàn)實蛻化歷程，并在實證研究的基礎(chǔ)上揭示出全國性行業(yè)協(xié)會的“一業(yè)多會”情況，進而嘗試提出一個“內(nèi)部官僚有限競爭”模型作為理解全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”成因機制的框架。

[關(guān)鍵詞]全國性行業(yè)協(xié)會；一業(yè)一會；一業(yè)多會；內(nèi)部官僚有限競爭

我國《社團登記管理條例》等法律法規(guī)對行業(yè)協(xié)會的成立提出了“一業(yè)一會”的要求，但行業(yè)協(xié)會在基層發(fā)展的現(xiàn)實與這一規(guī)定相去甚遠。常敏、葉勁松（2005，2006）等指出，當前浙江省行業(yè)協(xié)會已經(jīng)出現(xiàn)重疊型、聯(lián)合型、并列型、跨區(qū)型、總分型的“一業(yè)多會”以及跨行型的“多業(yè)一會”，“一業(yè)一會”管理模式存在明顯的局限性；江華（2008，2009）考察了民營經(jīng)濟高度發(fā)達的溫州市，在對70余家行業(yè)協(xié)會和400余家會員單位進行調(diào)查后指出，當?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會普遍存在“一業(yè)多會”現(xiàn)象。上述研究證實了與現(xiàn)行法律法規(guī)明顯相悖的“一業(yè)多會”在發(fā)達地區(qū)基層治理的普遍性，并揭示自下而上產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會與“一業(yè)多會”制度創(chuàng)新的相容性，但是，對于國家層面以自上而下方式產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會，我們?nèi)灾跎佟?/p>

觀察表明，除了遍布東南沿海地區(qū)的企業(yè)自發(fā)聯(lián)合而成的體制外生成協(xié)會，自上而下體制內(nèi)生成的協(xié)會在現(xiàn)有經(jīng)濟社團中的比重更大，二者在運行邏輯、治理績效、會員歸屬感、服務能力等方面的差異與其產(chǎn)生方式顯著相關(guān)（余暉2002&2006，李景鵬2003，賈西津等2004，金正慶2006，汪莉2006）。研究還發(fā)現(xiàn)，中國社會組織行為的差異與其隸屬層級存在關(guān)聯(lián)（Unger&陳佩華1995，陳家健2010，孫沛東2011），按分級管理原則組織起來的行業(yè)協(xié)會，毫不例外受到所在層級政府利益偏好差異的直接影響。這是否意味國家層面以自上而下方式產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會，更不容易突破“一業(yè)一會”的制度藩籬？換言之，行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”格局的形成也與其產(chǎn)生方式及層級存在相關(guān)性？

受制于現(xiàn)有區(qū)域性研究范圍過窄、調(diào)查對象限于民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)協(xié)會的樣本非典型性等因素，我們無法從常敏、江華等人的結(jié)論推斷出國家層面體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會的“一業(yè)多會”情況。本文將以2013年一項針對全國性行業(yè)協(xié)會的調(diào)查名單為基礎(chǔ)，結(jié)合部分協(xié)會座談情況以及對各協(xié)會網(wǎng)站的信息搜集，評估全國性行業(yè)協(xié)會的“一業(yè)一會”狀況。研究發(fā)現(xiàn)，全國性行業(yè)協(xié)會存在大量外顯或“變形”的“一業(yè)多會”現(xiàn)象，并沒有與地方民間協(xié)會形成明顯反差，現(xiàn)行制度所設(shè)定的“一業(yè)一會”規(guī)則在實際操作中幾乎形同虛設(shè)；此外，行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”格局的形成與協(xié)會產(chǎn)生方式及所在層級并不具有相關(guān)性，因此，本文的另一目標是探討這一現(xiàn)象的成因機制以及如何破解這一難題。

一、法團主義視域下的“一業(yè)一會”：從結(jié)構(gòu)到解構(gòu)

“一業(yè)一會”是當代中國最具法團主義特征的制度結(jié)構(gòu)之一?！耙粯I(yè)一會”的制度合法性確立于1998年《社會團體登記管理條例》的第十三條，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關(guān)不予批準籌備”。事實上，它簡單復制了1989年條例的第十六條，“在同一行政區(qū)域內(nèi)不得重復成立相同或者相似的社會團體”。在登記部門的行政管理實踐中，它被演繹為同一地區(qū)不能有兩個業(yè)務范圍相同或相似的行業(yè)協(xié)會，即“一地一業(yè)一會”（張紹華2010）。來自最高監(jiān)管部門的人士曾毫不隱瞞地指出“一業(yè)多會”在消解行業(yè)代表性及加重企業(yè)負擔上的消極作用（張悅2013），這被視為“一業(yè)一會”規(guī)則何以在1998年修訂條例時仍被保留的官方理由，即，受益于“一業(yè)多會”不良效果的“負面合法性”?？陀^的看，盡管官方的考慮中有提升行業(yè)協(xié)會的秩序化行動水平的因素，但它的本質(zhì)卻是既使分散的社會利益按照功能分化的原則進行組織并有序地參與政策過程，又讓國家權(quán)力獲得穩(wěn)定的合法性來源和對社會的控制權(quán)（Schmitter1974，張靜2005，江華2009，褚松燕2014），而這正是法團主義的基因密碼。

回溯經(jīng)濟社團的起源，歷史的廣角鏡將“一業(yè)一會”對焦于社會法團主義的十字準星。商業(yè)史研究者指出，在行業(yè)協(xié)會前身——行會、會館等這些古老組織形式的早期發(fā)展階段，無論中外，幾乎都罕有見到國家的身影。但這并不意味著經(jīng)濟社團將走上自由發(fā)展的多元主義軌道，相反，在國家干預缺場的情況下仍形成了“一業(yè)一會”。不僅早期城市的手工業(yè)行會在地域基礎(chǔ)上形成了壟斷，就連具有高度流動性的遠距離貿(mào)易商人所結(jié)成的組織，也在地域或同鄉(xiāng)基礎(chǔ)上發(fā)展出強烈的排外性（Williams 1927，步濟時2011），在城市規(guī)模小、商品經(jīng)濟集聚發(fā)展、家族主義以及行業(yè)共同利益等因素的作用下，“一業(yè)一會”機制自然生發(fā)并被固定成商業(yè)慣例。對于法團主義的擁躉而言，“一業(yè)一會”作為中世紀城市小商品經(jīng)濟發(fā)展中自發(fā)形成的治理機制，它的社會合法性源于存在了數(shù)百年之久的社會自發(fā)形成的對行會地域性及壟斷性的管理，其本質(zhì)仍是依靠組織控制、利益聚合限制來解除經(jīng)濟社團之間的競爭關(guān)系，只不過采取了社會自我組織的外衣形式，而這恰好落在社會法團主義的中心地?？梢哉f，“一業(yè)一會”在形成初期的產(chǎn)生方式、原則和特征等，無不是對社會法團主義基因的繼承與遺傳，而后者正是在與多元主義辯爭中成長的法團主義這顆大樹上成熟起來的一個果實。

與早期的社會法團主義傳統(tǒng)相不同，當代中國的“一業(yè)一會”已棲居于國家法團主義的枝杈。中國與西歐同樣封閉、排他和壟斷的封建行會制度，在本國近代資本主義精神的改造下分別走上了不同的道路，其中，“一業(yè)一會”在中國被改造為一項國家制度，由此導致從社會法團主義到國家法團主義的轉(zhuǎn)折。針對這個范式的轉(zhuǎn)換，一種觀點將“一業(yè)一會”制度歸結(jié)于共產(chǎn)主義體制或社會主義體制——共產(chǎn)主義政權(quán)對社團懷疑到了極點，以至創(chuàng)造出“單一的組織”（mono-organizational）體系，它最顯著的特征是試圖將所有的社會生活全部吸納進一個單一的組織結(jié)構(gòu)（Rigby 1992，Pearson 1994）。事實上，“一業(yè)一會”并不是共產(chǎn)主義獨有或首創(chuàng)的發(fā)明，單就中國對行業(yè)協(xié)會進行監(jiān)管的短暫歷史而言，“一業(yè)一會”的制度合法性肇始于共產(chǎn)黨尚未獲得執(zhí)政權(quán)力的民國時期。1923年北京政府在《修正工商同業(yè)公會規(guī)則》中明確提出，“公所、行會或會館存在時，于該區(qū)域內(nèi)不得另設(shè)該項同業(yè)公會”，從此，同一區(qū)域內(nèi)的商家都被集結(jié)為“同區(qū)同業(yè)一會”，一行多會、互不統(tǒng)屬的格局正式瓦解，同業(yè)公會根據(jù)國家的法律授權(quán)行使保護工商業(yè)發(fā)展的權(quán)力，并以法人名義與商會等組織建立制度化聯(lián)系（彭南生2004）?？紤]歷史區(qū)隔中的連續(xù)性，我們可以毫不含糊地得出，作為國家法團主義載體形式的“一業(yè)一會”，其制度起點具有比新中國建國更遠的原點。縱觀中國對行業(yè)協(xié)會進行制度化管理的短暫歷史，前后兩個時期的政府均承認，作為社會自組織形式的經(jīng)濟社團在解決公共池塘資源問題上的效用，但又不約而同地透過“一業(yè)一會”這個具有準公共性和壟斷性的縱向連接機制，形塑國家相對于社會的絕對優(yōu)勢地位。

然而，國家法團主義將“一業(yè)一會”制度拖入批評的泥淖。協(xié)會在本質(zhì)上是一種“自我任命、自我選定的聯(lián)合形式，不可能具有真正的代表性”，且不論尋求行業(yè)代表性在上述（Peruzzotti 2005）質(zhì)疑前的脆弱，也不論“一業(yè)多會”增加企業(yè)負擔的根源在于行政化背景下權(quán)力對企業(yè)的騷擾，而這種“權(quán)力”騷擾恰需通過“多會”及其之間的真正競爭才能徹底根除，就本質(zhì)而言，在“一業(yè)一會”的諸多積弊中，依靠組織控制、利益聚合限制來解除經(jīng)濟社團之間的競爭關(guān)系等法團主義安排，才是導致其沉疴難愈的真正病因。在衡量社會公共領(lǐng)域發(fā)達與否的指標體系中，數(shù)量是與社團生活活躍度相并列的重要指標（Lewis 2001，帕特南2001），“一業(yè)一會”從法律合法性的獲取層面控制經(jīng)濟社團的登記注冊，極大限制了社團數(shù)量增長。對準入門檻的限制也許一定程度上解決了分裂社會中的價值整合難題，但在有效退出機制匱乏的強化下，卻導致經(jīng)濟社團長久的壟斷——既有機構(gòu)缺乏持續(xù)改進績效的動力，即使陷入僵死狀態(tài)也能有效阻止新社團的產(chǎn)生，這從根本上阻塞了依靠競爭產(chǎn)生更有效的行業(yè)治理機制的通道（康曉光2001，郁建興2006，余暉2008）。從更大的社會發(fā)展角度看，“一業(yè)一會”從根本上威脅公民自由結(jié)社權(quán)的平等實現(xiàn)，并因其不夠靈活、缺乏活力而引發(fā)大規(guī)?！跋麡O的社會停滯”（Hemerijck 1995），這種由國家從社會中挑選代表性社團的行政強制邏輯傷害到社會肌體本身，終將在走向“歷史終結(jié)”的過程中被拋棄。

對“一業(yè)一會”制度的有力反擊，來自受地方政府認可及鼓勵的“一業(yè)多會”改革。在用法團主義以及碎片化、庇護性與層級性等名詞修飾的法團主義修正派觀點，論證當代中國國家社會關(guān)系時解釋力不復的潰退中（Howell 1995，Ding 1998，Yep 2000，F(xiàn)oster 2002，Nevitt 2006，Kennedy 2008，張鐘汝2009，景躍進2013，龍寧麗2014），江浙地區(qū)行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”的發(fā)展，應和了法團主義理論退潮的趨勢。與“一業(yè)一會”規(guī)范存在明顯張力的“一業(yè)多會”改革，不僅充分印證Kennedy（2005）的判斷，即，中國地方層面的社會組織并沒有真正實現(xiàn)層級結(jié)構(gòu)、壟斷權(quán)力和強制會員資格這些制度特征，組織之間常有重合或彼此競爭，同時還側(cè)面表明地方政府面對“上有政策”，在改革創(chuàng)新就要突破舊有制度條框的旗幟下采取“下有對策”的靈活與精明。

二、研究方法：基于全國性行業(yè)協(xié)會名錄的數(shù)據(jù)挖掘

評估全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”的核心指標是行業(yè)協(xié)會的“相同”或“相似”度。對此的權(quán)威性解釋最早見于1989年民政部《關(guān)于〈社會團體登記管理條例〉有關(guān)問題的通知》，“相同”指社團的名稱、性質(zhì)、宗旨、任務等相同或基本相同，“相似”則指社團名稱雖不相同，人員構(gòu)成也有差別，但實際業(yè)務活動屬于同一業(yè)務領(lǐng)域。盡管該文件所解釋的對象——1989《社會團體登記管理條例》早已為1998年的修訂版所替代，修訂版對社團“相同”或“相似”條款的保留表明對上述解釋有效性的延續(xù)認可。從系統(tǒng)的角度看，確定“會”的“相同”或“相似”度，離不開科學劃分行業(yè)協(xié)會所屬“業(yè)”這個首要前提，原因在于，無論“一業(yè)一會”抑或“一業(yè)多會”的表述中，“業(yè)”是界定經(jīng)濟社團領(lǐng)域?qū)傩缘年P(guān)鍵詞。在認定行業(yè)協(xié)會所屬的“業(yè)”方面，《關(guān)于〈社會團體登記管理條例〉有關(guān)問題的通知》曾專門提出，成立經(jīng)濟性社團要依據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼》的中類標準確定，但情況特殊的經(jīng)充分論證后可按大類或小類設(shè)立，因此，本文采用這一通用分類標準，并依據(jù)行業(yè)大類、中類和小類的劃分，將業(yè)務屬性上具有種屬關(guān)系的特例一并納入“一業(yè)多會”的范圍。

進入數(shù)據(jù)處理前的一項基礎(chǔ)性工作是框定研究范圍。現(xiàn)有關(guān)于行業(yè)協(xié)會的大部分研究采用個案方法，尚缺乏對總體特征的描述與剖析，更無法實現(xiàn)對重要假設(shè)的有效性檢驗，就全國性行業(yè)協(xié)會而言，這種缺陷尤為突出。本研究借助2013年一項官方對全國性行業(yè)協(xié)會進行的調(diào)查，獲得了所有在國家民政部登記注冊的全國性行業(yè)協(xié)會的完整名單，這為分析全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”的總體情況提供了前提。對名單的初步考察表明，先后分兩批納入調(diào)查的838個全國性行業(yè)協(xié)會，類型不僅包括經(jīng)濟社團，還包括與其區(qū)隔開的專業(yè)性社團和聯(lián)合性社團。這種對行業(yè)協(xié)會外延進行擴大化的處理，不僅表明發(fā)展一個統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會定義的困難，同時揭示了即使是主導調(diào)查的官方機構(gòu)也缺乏辨認行業(yè)協(xié)會的可靠技術(shù)方法這一尷尬（杜魯門2005；龍寧麗2014）。但從現(xiàn)實的需要及操作上的可行性出發(fā)，本文仍以這份出自官方的名單作為數(shù)據(jù)挖掘的起點。

在數(shù)據(jù)處理上，本研究采取了“兩步三輪”的方式。第一，借助關(guān)鍵詞分析法對協(xié)會的名稱進行相同度比對，第二，對作為協(xié)會自治憲章的章程進行文本分析，判斷行業(yè)協(xié)會在性質(zhì)、宗旨、任務以及業(yè)務活動領(lǐng)域上的相同度和相似度。此外，為減小企業(yè)縱向一體化經(jīng)營對“業(yè)”的突破以及分類工作本身難以避免的主觀性偏差等因素對編碼工作的負面影響，本研究在劃分行業(yè)協(xié)會的“業(yè)”別時，采取了三輪編碼比對法，即，筆者先后三次按照“國民經(jīng)濟行業(yè)分類標準”對各行業(yè)協(xié)會所屬的業(yè)進行劃定，取三次編碼中兩次結(jié)果相同的為最終結(jié)果，對于三次編碼都不一致的，另由一個外部專家確定最終結(jié)果。必須承認，上述數(shù)據(jù)處理方法不可避免地存在著局限于文本分析、分類主觀等缺陷，但在目前的研究條件下暫時沒有更優(yōu)的替代方法。

在數(shù)據(jù)處理中，對協(xié)會章程文本的抓取是通過互聯(lián)網(wǎng)完成的。筆者選定全球最大的中文搜索引擎“百度”(www.baidu.com)，逐一檢索838個全國性行業(yè)協(xié)會并下載相關(guān)信息，信息獲取時間為2015年1月15日至2月15日之間。搜索結(jié)果顯示（見表1），全國性行業(yè)協(xié)會普遍重視互聯(lián)網(wǎng)的信息溝通功能：有789個全國性行業(yè)協(xié)會在互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置了機構(gòu)頁面，其中，除192個依托百度百科等互聯(lián)網(wǎng)渠道開設(shè)簡單的宣傳頁面外，剩下597個專門建立了本協(xié)會的獨立網(wǎng)站，換言之，75.7%的協(xié)會投入人財物力等成本從事網(wǎng)站信息化建設(shè)。進一步的分析表明，實現(xiàn)章程網(wǎng)絡公開的協(xié)會有652個，即，章程文本的網(wǎng)絡獲取率高達82.6%；其中，通過本協(xié)會獨立官方網(wǎng)站、依附其他網(wǎng)站開設(shè)宣傳頁面兩種渠道公開章程的分別為523個和129個，這意味著66.3%的協(xié)會的章程內(nèi)容可被本機構(gòu)獨立網(wǎng)站登載的其他信息驗證或核實，表明了本文文本分析的可靠性。

表1　在互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置機構(gòu)頁面的全國性行業(yè)協(xié)會單位（個）

三、全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”：特征與表現(xiàn)

理論上看，法團主義的結(jié)構(gòu)安排，將使社會中協(xié)會的數(shù)量更多受到制度而非產(chǎn)業(yè)本身的抑制，這是上文對全國性行業(yè)協(xié)會絕緣于“一業(yè)多會”作出假設(shè)推論的原因所在。但下文分析顯示，與地方行業(yè)協(xié)會多元發(fā)展的事實如出一轍，全國性行業(yè)協(xié)會作為一個群體并未完全嚴格堅守“一業(yè)一會”的規(guī)則底線，相反，它在形式上發(fā)展了較為普遍的“一業(yè)多會”格局，這意味政府高層部門具體執(zhí)行自己所制定的政策時出現(xiàn)了系統(tǒng)偏差，并暗示出其背后成因機制的復雜性。

第一，“一業(yè)多會”在全國性行業(yè)協(xié)會中普遍存在，幾乎占據(jù)了“半壁江山”。數(shù)據(jù)顯示，789個有效樣本中，只有396個全國性行業(yè)協(xié)會維持“一業(yè)一會”，剩下高達49.81%的協(xié)會處于“一業(yè)多會”狀態(tài)。這直接反映了活躍的市場經(jīng)濟對在“一業(yè)”內(nèi)成立數(shù)個行業(yè)協(xié)會的內(nèi)生需求，但也表明處于“多會”中的全國性行業(yè)協(xié)會所代表的利益并不具有“全國”或“全行業(yè)”意義上的普遍性。這一數(shù)據(jù)揭示出中國的社會精英在復雜形勢下，利用各類社會資本成功登記全國性社團的能動性和活躍度，此外，還催生了對最高登記監(jiān)管部門“燈下黑”的質(zhì)疑——政策出臺機構(gòu)并沒有徹底執(zhí)行自己制定的政策。

圖1全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”情況（N=393）

表2　全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”的結(jié)構(gòu)類型

第二，“一業(yè)多會”的“會”數(shù)因“業(yè)”的不同存在明顯差異。工商活動幾乎使每個行業(yè)都有自己的協(xié)會，但這并不意味著各行業(yè)中可容納的協(xié)會的數(shù)量趨于無限。就中國而言，在國家對社會進行同等干預的情況下，協(xié)會的數(shù)量及其差異，更多的受所在行業(yè)或產(chǎn)業(yè)規(guī)模的剛性約束。分析結(jié)果顯示（見圖1），處于“一業(yè)多會”的393個全國性行業(yè)協(xié)會，分屬108類不同的行業(yè)“業(yè)”別。每“業(yè)”所容納“會”的數(shù)量不等，從“一業(yè)兩會”直至“一業(yè)二十三會”，這表明了各產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的市場容量存在天然差異。其中，“一業(yè)兩會”和“一業(yè)三會”的分別有53類和22類“業(yè)”，累計占總數(shù)的69.4%；“會”數(shù)最多的達到了“一業(yè)二十三會”，但僅存在于1個行業(yè)“業(yè)”別中。協(xié)會的數(shù)量反映行業(yè)的復雜性及發(fā)達狀況，對原始編碼數(shù)據(jù)的查詢進一步表明，“一業(yè)多會”中“會”數(shù)較多的全國性行業(yè)協(xié)會主要集中在機械、電子和醫(yī)藥等“業(yè)”別，客觀印證了這些行業(yè)在國民經(jīng)濟中的相對發(fā)達及細分程度。

第三，同一行業(yè)的“多會”內(nèi)部呈現(xiàn)復雜的結(jié)構(gòu)。從同一行業(yè)的協(xié)會之間的邏輯隸屬關(guān)系來看，協(xié)會之間存在屬種包含型、重疊型、交叉型、串聯(lián)型、多元混合型等結(jié)構(gòu)，其中，屬種包含型中各種類之間的結(jié)構(gòu)又呈現(xiàn)出多種形態(tài)（見表2）。

協(xié)會之間的關(guān)系受結(jié)構(gòu)的影響。理論上，行業(yè)協(xié)會的數(shù)量越多，多元的行業(yè)格局就越有可能出現(xiàn)。但事實上，協(xié)會間關(guān)系更多受到它們之間結(jié)構(gòu)的影響。以版權(quán)保護領(lǐng)域的全國性行業(yè)協(xié)會為例。版權(quán)領(lǐng)域的這些協(xié)會，盡管在成立之初接受國家新聞出版總署或國家版權(quán)局等業(yè)務主管單位的指導，但這兩個行政機構(gòu)實為一套人馬、兩塊牌子，在2013年政府機構(gòu)改革中合并為國家新聞出版廣播電影電視總局。根據(jù)各協(xié)會章程中載明的協(xié)會性質(zhì)及宗旨等文字表述，中國版權(quán)協(xié)會在某種程度上可被視為版權(quán)產(chǎn)業(yè)的綜合性社會組織，與電影、音像、文字、攝影、音樂這5個并列領(lǐng)域的著作權(quán)保護協(xié)會構(gòu)成屬種關(guān)系（見表3）。為了強化各專業(yè)性著作權(quán)保護協(xié)會之間的并列及互斥關(guān)系，中國音像著作權(quán)集體管理協(xié)會甚至針對音像作品與影視作品的交叉性，在章程中對“音像節(jié)目”進行了專門界定，即指“受著作權(quán)法保護的錄音、錄像制品和以類似攝制電影的方法創(chuàng)作的作品，并且明確其外延不包括電影、電視劇等”。從積極的功能看，相互并列的專門性協(xié)會之成立是特定利益的“擴音器”和“放大鏡”，有利于社群利益的精確化和專業(yè)化表達；但在消極的意義上，這是版權(quán)領(lǐng)域的協(xié)會在同一業(yè)務主管單位干預下形成的“分而治之”格局，從這點看，“多會”格局并未真正促進競爭并改變制度設(shè)計的法團主義特征，只不過先前的利益代表功能由一個協(xié)會集中承擔變成了由幾個協(xié)會按照功能分化的原則共同承擔而已。

四、全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”何以發(fā)生：“內(nèi)部官僚有限競爭”模型

在“一業(yè)一會”的制度約束下，全國性行業(yè)協(xié)會何以存在“一業(yè)多會”的分布特征？Key和奧爾森曾分別從商業(yè)逐利本性所生發(fā)的內(nèi)在驅(qū)動力以及俱樂部產(chǎn)品的有效規(guī)模兩個維度，對影響社會中協(xié)會數(shù)量多寡的因素進行了探討。他們認為，社會中擁有最大量為其自身利益工作的游說疏通團體的部門是商界，商業(yè)組織的逐利本性使市場主體無需借助外力就組織起來成為普遍規(guī)律，但由于對協(xié)會起有效支持作用的會員通常比想象的少得多，這就是協(xié)會數(shù)量如此之多的主要原因（Key 1958；奧爾森2004）。作為從微觀層面入手的分析工具，上述觀點具有一定的解釋力，但在詮釋中國的全國性行業(yè)協(xié)會何以在法團主義的制度根基上生發(fā)出向有限多元主義靠攏的“一業(yè)多會”時，它仍存有一定的局限，難以從瑣碎和具體的經(jīng)驗檢驗中提煉出一個整全的視野。

一些學者提出，個體主義的方法論基礎(chǔ)不足以解釋中國復雜的政治社會現(xiàn)象，宏觀體制因素才是起決定性作用的力量。持這種偏好的政治學者提出了威權(quán)體制、后全能主義體制、共產(chǎn)主義體制、黨國體制等概念模型，并將中國作為同類現(xiàn)象中的典型個案予以例證。按照這種邏輯，向有限多元主義逼近的“一業(yè)多會”，并不代表放松管制的趨勢，而是體制對特定環(huán)境變化所做出的主動收縮與調(diào)試（沈大偉2011）。這一視角不失從宏觀上進行理論推演的合理性，但是，它易流于抽象和空泛，很難驗證，并且缺乏精確性和操作性。但是，無論微觀還是宏觀研究，都無法克服內(nèi)在的方法論局限，要在有限的社會現(xiàn)象中解釋社會行為、社會組織和社會變遷中觀察到的一致性，需要一種介于抽象綜合性理論與具體經(jīng)驗性命題之間的中層理論，通過架設(shè)一條社會理論實用化的橋梁，縮短宏觀與微觀之間的距離（默頓2015）。從這個角度看，全國性行業(yè)協(xié)會與國家體制發(fā)生聯(lián)接的中觀機制，或許能為探求“一業(yè)多會”的成因提供“第三條道路”。

通過登記獲取法律合法性，是全國性行業(yè)協(xié)會與國家體制發(fā)生聯(lián)接必不可少的機制，簡要的看，它包括兩個環(huán)節(jié)，一是獲取業(yè)務主管單位的同意，二是在登記管理機關(guān)完成登記。現(xiàn)有的文獻研究普遍聚焦于第一個環(huán)節(jié)，一邊倒地要求取消業(yè)務主管單位（Saich 2000；康曉光、韓恒2005）。理由是，規(guī)范中國結(jié)社行為的業(yè)務主管單位與登記管理機關(guān)雙重登記管理制度?，強制尋求注冊的社會組織與業(yè)務主管單位發(fā)生縱向聯(lián)系以取得其同意，并將接受監(jiān)管作為換取合法性支持所必須承擔的一項義務，這事實上設(shè)定了一種隱性的前置行政審查機制，賦予業(yè)務主管單位廣泛且不受規(guī)則約束的自由裁量權(quán)，此外，從其執(zhí)行效果來看，這一自由裁量權(quán)行使極其隨意，已成為制約社會組織登記及發(fā)展的巨大絆腳石。

表3　版權(quán)領(lǐng)域全國性行業(yè)協(xié)會的基本情況

取得業(yè)務主管單位同意后，申請籌備成立的社會團體進入了第二個環(huán)節(jié)，向登記管理機關(guān)提交完整材料以完成登記手續(xù)。與第一個環(huán)節(jié)相比，這個環(huán)節(jié)更類似于某個自動化的處理過程——如《社團登記管理條例》第十一條和第十二條所指出的，只要申請籌備成立的社會團體之發(fā)起人向登記管理機關(guān)輸入包括業(yè)務主管單位批準文件在內(nèi)的各種信息材料，那么，登記管理機關(guān)自收到有效文件之日起60日內(nèi)，將輸出批準或者不批準籌備的政策結(jié)果。事實上，真實情況要比字面上的文字介紹復雜得多——來自國家部委的一位官員撰文介紹的國際性社會團體登記流程（黃海輝2013），揭開了在這個不為外界重視的對社會價值進行權(quán)威分配的公共政策“黑箱”中（尼古拉斯·亨利2002），業(yè)務主管單位、作為利益相關(guān)方的其他行政機關(guān)、國務院以及民政部等各機構(gòu)呈現(xiàn)出迥異的角色、地位和功能差異。

據(jù)介紹，國際性社會團體的具體登記流程包括：1.確定發(fā)起人或發(fā)起人單位，條件準備（如提交成立國際性社會團體的可行性研究報告，包括擬定組織章程、組織成員國家反饋意見等）。2.發(fā)起人或發(fā)起人單位向其業(yè)務主管部門申請籌備成立國際性社團，經(jīng)主管部門審查同意。3.主管部門行文呈請國務院審批（事先要征得外交部同意，如申請中央財政支持或在中央財政中列支經(jīng)費還需征得財政部同意）。4.國務院批準同意后，由主管部門向民政部申請籌備成立國際性社團，經(jīng)民政部審查批準同意后，開始籌備工作。5.發(fā)起人或發(fā)起人單位向主管部門申請召開會員（代表）大會，主管部門審查同意并召開會議（代表）大會后，由主管部門向民政部申請登記成立，民政部審查批準后辦理登記、備案事項（黃海輝2013）。

盡管上述程序規(guī)范的僅是國際性社會團體，但作為一個同級行政機關(guān)之間的公文流轉(zhuǎn)程序，它具有公認的規(guī)范性和代表性。本文對協(xié)會網(wǎng)站數(shù)據(jù)的挖掘表明，該程序適用于包括全國性行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的所有在民政部登記注冊的社會團體。例如，網(wǎng)站公開的信息顯示，全聯(lián)中小冶金企業(yè)商會是經(jīng)國務院同意，民政部核準的國家一級社團；中國攝影著作權(quán)協(xié)會是經(jīng)國家版權(quán)局同意，報國務院總理辦公會批準、民政部正式批復同意成立的國家一級社團；中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)協(xié)會是經(jīng)農(nóng)業(yè)部同意，報國務院批準、民政部正式批復同意成立的國家一級社團；中華潮汕商會是經(jīng)民政部提交國務院批準成立的國家一級社團。盡管未能揭示出各利益相關(guān)方的角色功能，上述介紹仍有力地證明了國務院在登記注冊中的關(guān)鍵作用。

這一內(nèi)部行政管理流程，未給社會組織等任何外在的行動者提供制度化的介入形式，有的只是業(yè)務主管單位、登記管理機關(guān)和作為利益相關(guān)方的其他行政機關(guān)所展開的討價還價和協(xié)商等行為，以及國務院的實質(zhì)性約束，這在某種意義上可以被概括為“內(nèi)部官僚有限競爭”。其產(chǎn)生的根本原因在于組織內(nèi)部無法消除的結(jié)構(gòu)性縫隙，即，官僚體制內(nèi)部并非是鐵板一塊和毫無縫隙的，事實上，同一層級的各個部門具有相對獨立的使命、資源和偏好，權(quán)力平行分散，這符合了現(xiàn)代政府專業(yè)分工的管理原則，但也正因如此，零散割裂的政府結(jié)構(gòu)帶來充滿談判、討價還價、妥協(xié)讓步和尋求共識的政策系統(tǒng)，平行部門之間的利益博弈受到作為最終裁決人的更高一級政府的節(jié)制。在社會團體登記的第二個環(huán)節(jié)所體現(xiàn)出的“內(nèi)部官僚有限競爭”，對全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”的最終生成起到了決定性作用，在第一環(huán)節(jié)選擇支持成立某個社會組織的業(yè)務主管單位，在這個環(huán)節(jié)發(fā)揮出不可替代的關(guān)鍵性功能。

不可否認，業(yè)務主管單位客觀上具有積極功能。既然雙重登記管理制度很難在短期內(nèi)得到改變，與其糾結(jié)于取消業(yè)務主管單位，不如發(fā)揮業(yè)務主管單位的積極效用。分散化的管理格局下，政府各部門原本均負有不同的行業(yè)管理職責，但現(xiàn)實中各部門間敷衍塞責、推諉扯皮等情況時有發(fā)生，在這個意義上，雙重管理體制使業(yè)務主管單位不對稱地肩負起首位的社會組織登記和日常監(jiān)管責任。由此產(chǎn)出的第一個副產(chǎn)品，就是社會組織獲得了一條與體制發(fā)生制度化聯(lián)系的額外途徑。中國背景下，與政府沒什么聯(lián)系也就意味著無從獲得體制的任何好處，對力量弱小的社會組織而言，獲取體制的資源支持尤為重要，因為與政府聯(lián)系的機制本身就是一種能帶來其他資源的稀缺性資源。業(yè)務主管單位一旦選擇支持成立某個社會組織，就架設(shè)了一道社會組織與官僚體制進行制度溝通的橋梁，并由于本身是官僚結(jié)構(gòu)一分子的結(jié)構(gòu)構(gòu)造，在建構(gòu)體制內(nèi)外的聯(lián)系上具有獨到的比較優(yōu)勢。

幾乎被完全忽視的第二個副產(chǎn)品是，在“內(nèi)部官僚有限競爭”場景下，業(yè)務主管單位首當其沖地扮演了社會組織在官僚體制內(nèi)部獨一無二的代言人以及利益捍衛(wèi)者，與作為利益相關(guān)方的其他行政機關(guān)、登記管理機關(guān)直接開展博弈。蓋伊指出，官僚提供的政府可能向很多方向發(fā)展，沒有統(tǒng)一的意識形態(tài)或者哲學，只有一些關(guān)于特定政策問題的特定意識形態(tài)，這些意識形態(tài)而非統(tǒng)一的政府活動，使政府更加分裂，導致一系列競爭，或者起碼的不合作，各自為政（2006）。在第二個環(huán)節(jié)，最終拍板的國務院作為一個決策和協(xié)調(diào)機構(gòu)，其決策診斷高度依賴來自官僚部門及文官所提供的各種專業(yè)化知識，而熟悉問題領(lǐng)域、具有專業(yè)技能的業(yè)務主管單位、登記管理機關(guān)以及其他利益相關(guān)方，又通過提交對各自部門有利但同時可能互為沖突的競爭性信息，事實上參與最高決策進程并影響國務院的最終判斷。在這個復雜的內(nèi)部博弈進程中，為社會組織代言、游說其他機構(gòu)并積極爭取“同盟軍”的，從結(jié)構(gòu)上看首推業(yè)務主管單位，他們對問題重要性的理解和闡釋，以及參與競爭博弈時的興致及效率，毫無例外地影響了討價還價的效果。王名等人通過社團成立年份的離散度分析以及全國性社團在地方同類社團成立時間序列中的位置分析也證明了這點，社團的成立受主管部門態(tài)度的影響較大（2001）。

對隨市場經(jīng)濟發(fā)展而繁榮興盛的全國性行業(yè)協(xié)會而言，“內(nèi)部官僚有限競爭”刺激了“一業(yè)多會”的形成，無論這種“一業(yè)多會”隸屬于同一業(yè)務主管單位還是來自于不同業(yè)務主管單位。事實上，進入第二環(huán)節(jié)后，業(yè)務主管單位此刻顯示出了不多見的驅(qū)動力，甚至將成立社會組織當作尋求權(quán)力積極擴張的一種變異形式而具有了擴張性。王信賢指出，各部門與地方政府都是具有自利動機的個體，利用社會組織維持、擴張與爭奪權(quán)力與利益（2006）。具有擴張性的業(yè)務主管單位面對同樣具有部門利益本位傾向的其他游戲參與者的角逐，如果在游說其他機構(gòu)支持自己政策努力的博弈中尤其是在影響國務院的決策過程中居于主導性地位，全國性行業(yè)協(xié)會注冊成功幾乎十拿九穩(wěn)了。這為“一業(yè)多會”的形成提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)——大量的全國性行業(yè)協(xié)會在上世紀九十年代市場經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下井噴式成立后，要想找出仍未成立行業(yè)性自律組織的全新行業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)越來越難，再加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支撐下共享經(jīng)濟的發(fā)展和行業(yè)界限的日趨模糊，新成立的全國性行業(yè)協(xié)會不可避免地與現(xiàn)有協(xié)會產(chǎn)生了交叉重疊。

進一步看，每場“內(nèi)部官僚有限競爭”中，除了國務院、登記管理機關(guān)等固定不變的機構(gòu)外，包括業(yè)務主管單位在內(nèi)的其他游戲參與者始終在變化。2000年出臺的《民政部關(guān)于重新確認社會團體業(yè)務主管單位的通知》（民發(fā)[2000]41號）明確指出，在行政體制內(nèi)占據(jù)不同結(jié)構(gòu)資源的黨、政、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及軍隊等機構(gòu)，均可擔任社會團體的業(yè)務主管單位。就全國性行業(yè)協(xié)會而言（見圖2），這涉及了在體制內(nèi)呈現(xiàn)出“差序”排列的59個單位，具體包括黨的機關(guān)1個，國務院直屬事業(yè)單位5個，群團組織7個，參公單位（具有事業(yè)編制）1個，其余45個均為國家行政機關(guān)（含國務院特設(shè)機構(gòu)）。每次的博弈結(jié)果，因業(yè)務主管單位在結(jié)構(gòu)、地位和資源上相對于其他游戲參與者的優(yōu)劣而呈現(xiàn)出差異。這就解釋了為什么強勢的業(yè)務主管單位更容易推動“一業(yè)多會”的形成，而相對弱勢的業(yè)務主管單位更多地是維持“一業(yè)一會”現(xiàn)狀。

五、思考與討論：從政府選擇走向市場選擇

“內(nèi)部官僚有限競爭”模型提供了一個立足于部門行為博弈的動態(tài)過程，它在“結(jié)構(gòu)性嵌入”視角之外，極大拓展了我們對全國性行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”成因機制的認知與理解——“結(jié)構(gòu)性嵌入”視角認為，將部分國家機關(guān)轉(zhuǎn)換為全國性行業(yè)協(xié)會的兩次行政機構(gòu)改革導致了“一業(yè)多會”的大量產(chǎn)生。在這個模型中，業(yè)務主管單位的積極作用得到充分展現(xiàn)：在雙重登記管理體制在短期內(nèi)無法解決的前提下，從部門利益角度出發(fā)的業(yè)務主管單位充當了全國性行業(yè)協(xié)會成功登記必不可少的“助產(chǎn)士”，并進而推動了“一業(yè)多會”的形成。但不可否認，無論“內(nèi)部官僚有限競爭”模型的解釋功效如何，它始終無法抹去“一業(yè)多會”國家法團主義的特征，同一行業(yè)中全國性行業(yè)協(xié)會數(shù)量的增加并不代表多元主義或者有限多元主義的誕生，相反，這種變異形式在本質(zhì)上仍是政府選擇的建構(gòu)結(jié)果。站在發(fā)展的角度，未來“一業(yè)多會”格局之形成，需要摒棄政府這只看得見的手的干預，真正從政府選擇走向市場選擇，從而推動行業(yè)協(xié)會成為一種真正有效的行業(yè)治理機制。

圖2全國性行業(yè)協(xié)會按業(yè)務主管單位劃分的分布情況（N=810）

[注釋]

第5號，商事法例。1923年4月14日北京政府農(nóng)商部發(fā)布第267號令，即以《修正工商同業(yè)公會規(guī)則》的方式，對中國歷史上第一個關(guān)于同業(yè)組織的正式制度《工商同業(yè)公會規(guī)則》（1918年4月27日第45號令頒布）中的相關(guān)條款進行了完善，正式提出“同區(qū)同業(yè)一會”制度。

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責任編輯：劉華安

[作者簡介]龍寧麗，女，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心副研究員，主要研究方向為國家社會關(guān)系、非政府組織問責、行業(yè)協(xié)會治理等。

[基金項目]中央編譯局“行業(yè)協(xié)會治理現(xiàn)代化研究”課題（編號：15B03）的階段性成果。

[收稿日期]2015-12-29

[中圖分類號]C912.21

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）02-0100-12