龐 強(qiáng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

從官員選拔演變過程探究“人走政息”的癥結(jié)

龐 強(qiáng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

由于領(lǐng)導(dǎo)者職位存在周期性變動，人走政息現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。從中國的官員選拔制度演變過程窺視“人走政息”的癥結(jié)：領(lǐng)導(dǎo)者思想偏好與變革力缺失問題，得出人走政息問題的最佳途徑是強(qiáng)化法制建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)政績考核制度與推進(jìn)試點(diǎn)改革的制度保護(hù)，以此為領(lǐng)導(dǎo)者的社會變革治理提供政治生態(tài)的保護(hù)。

人走政息；領(lǐng)導(dǎo)者；官員選拔制度；變革

領(lǐng)導(dǎo)是組織或群體中具有更高影響力的成員引領(lǐng)和組織其追隨者實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程。[1]1對于任何一個組織或集體的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)需要承擔(dān)導(dǎo)向與組織的職責(zé)，而現(xiàn)實(shí)中的各種類型的領(lǐng)導(dǎo)由于復(fù)雜的因素呈現(xiàn)出不同的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)，由于領(lǐng)導(dǎo)者個人執(zhí)政理念的不同與職位存在周期性變動，人走政息現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。本文將從中國的官員選拔演變過程的角度，探析當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力的缺失因素，并以領(lǐng)導(dǎo)者“人走政息”的現(xiàn)象為例，進(jìn)行探究與解析其中的癥結(jié)。

一、基本概況

“人走政息”指前任領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政理念與政策落實(shí)在繼任領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利交替過程中被冷落、停止或完全改變。這種現(xiàn)象在政治運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)動中十分普遍，中國歷代君王與黨和國家領(lǐng)導(dǎo)者均思考過這個問題。

（一）“人走政息” 與領(lǐng)導(dǎo)者變革的內(nèi)在聯(lián)系

領(lǐng)導(dǎo)變革是政府創(chuàng)新的主要途徑與方式，也是領(lǐng)導(dǎo)者作用最突出的體現(xiàn)。當(dāng)組織與社會面臨問題與發(fā)展瓶頸時，領(lǐng)導(dǎo)者需要為組織指出變革方向、指引變革道路、凝聚變革動力、制定變革方案、推進(jìn)變革落實(shí)與克服變革阻力。因此，政府創(chuàng)新的能力往往通過具有創(chuàng)新能力與政治抱負(fù)的地方領(lǐng)導(dǎo)者推動，但這種領(lǐng)導(dǎo)變革卻不能因個體領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新能力與科學(xué)創(chuàng)新施政理念而規(guī)避治理創(chuàng)新的后續(xù)問題，這也是“人走政息”現(xiàn)象對領(lǐng)導(dǎo)治理變革的危害。

現(xiàn)今，大多的地方政府變革創(chuàng)新多為提高基層行政效率和提供公共服務(wù)而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。例如：天津南開大學(xué)在建設(shè)津南新校區(qū)時，在天津海河教育園區(qū)的新校區(qū)行政業(yè)務(wù)樓一樓設(shè)立學(xué)校各職能部門、審批手續(xù)相關(guān)部門的服務(wù)大廳，以此提高師生辦事效率。但是，現(xiàn)實(shí)中的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新與“人走政息”的發(fā)生具有一定的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在三方面：

1. 領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新變革在于對現(xiàn)有法規(guī)的突破與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新性政策缺乏合法性。一旦官員離任，繼任者與領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊不會沿襲其創(chuàng)新性政策。而領(lǐng)導(dǎo)者在任時進(jìn)行政策推行的難度要比政策推行與法規(guī)修改等制度性建設(shè)相結(jié)合的難度阻力要小，因此，往往基于“政績路徑”，領(lǐng)導(dǎo)者不會為對法規(guī)發(fā)起的變革進(jìn)行制度建設(shè)。

2. 領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新變革在于對現(xiàn)有利益格局的挑戰(zhàn)與突破，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者在利益格局的政策執(zhí)行中成為個體，從而喪失了政策延續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)層基礎(chǔ)。主推領(lǐng)導(dǎo)者一旦離任，政策便失去了延續(xù)的源動力。其中也隱含了領(lǐng)導(dǎo)一把手與領(lǐng)導(dǎo)層的政策建議、利益與決策整合問題。

3. 領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新變革往往具有不可控的延展性。領(lǐng)導(dǎo)者在作出治理創(chuàng)新時，往往缺乏前期的論證階段便付諸實(shí)踐，在政策推行過程中一旦沒有按照前期規(guī)劃的政策實(shí)現(xiàn)，或發(fā)生新的不可控的新型問題變式，創(chuàng)新型政策就有可能在后繼領(lǐng)導(dǎo)者自然停止。由于中國政治生態(tài)的機(jī)制問題，領(lǐng)導(dǎo)者往往不愿承認(rèn)與改變自己推行的創(chuàng)新性政策，因此這種情況的“人走政息”可以認(rèn)為是一種政策修正。

（二）研究角度選取

回顧中國歷史，“朝令夕改”的政治斗爭時有發(fā)生，影響中國領(lǐng)導(dǎo)者決策連續(xù)性的“人走政息”現(xiàn)象成為政治良性的生態(tài)發(fā)展的病癥。其中原因有很多層面，例如：官員的選拔任用標(biāo)準(zhǔn)、官員升遷考核因素、領(lǐng)導(dǎo)者自身施政理念、領(lǐng)導(dǎo)者排斥前任的標(biāo)新立異的心理范疇等問題。

其中，官員選拔任用標(biāo)準(zhǔn)成為了晉升到領(lǐng)導(dǎo)層的準(zhǔn)入門檻，中國歷史上對于官員選拔標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)也多有考究。通過官員選拔方式選取何種人才進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)體系？領(lǐng)導(dǎo)的提拔任用是否依據(jù)選拔標(biāo)準(zhǔn)形成了一定的行為偏好？這種行為偏好是否會影響到不同領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政方式選擇？官員的選拔制度對“人走政息”是否有相關(guān)的影響力度？筆者將通過對官員選拔任用標(biāo)準(zhǔn)的理論梳理，對“人走政息”的病癥進(jìn)行探析。

二、官員選拔制度的歷史演變過程

（一）古代中國人才選拔路徑

1. 古代人才選拔方式發(fā)展過程

中國對領(lǐng)導(dǎo)者選拔的相關(guān)研究早在古代就正式開始，早期的禪讓制到察舉制，再到科舉制，針對領(lǐng)導(dǎo)者能力的側(cè)重考察點(diǎn)也發(fā)生了變化，由通過君王的個人審查到通過家族群臣的推薦，再到通過統(tǒng)一的考試進(jìn)行選??；從以圣賢德智力的籠統(tǒng)特質(zhì)考量，到分別開始側(cè)重賢能、五德、孝廉、詩詞等方面進(jìn)行考核。

通過表1整理可以得知，人才選拔側(cè)重點(diǎn)雖有不同，但大致遵循儒家學(xué)術(shù)“仁政”的核心思想，但是選舉制度卻有不同。中國古代的人才選拔制度大致經(jīng)過了察舉制——九品中正制——科舉制度三個過程的變遷。

表1 中國古代領(lǐng)導(dǎo)者選拔側(cè)重特質(zhì)

察舉由三公九卿、地方郡守等高級別領(lǐng)導(dǎo)考察舉薦，按照舉孝廉、舉茂才[2]158、賢良方正或明經(jīng)[3]19等考核標(biāo)準(zhǔn)，將品德高尚、才干突出的人才推薦給朝廷；九品中正制強(qiáng)調(diào)按品授官，由中正負(fù)責(zé)察訪士人，了解家室淵源，整理其德才表現(xiàn)材料，并做評語，[4]48以此為官員任命與晉升標(biāo)準(zhǔn)；科舉制度，就是封建國家根據(jù)需要而進(jìn)行公開、統(tǒng)一、集中的考試錄用制度。[5]161

2. 古代領(lǐng)導(dǎo)者特質(zhì)考評研究

（1）古代人才選拔方式的特點(diǎn)

通過中國古代人才選拔方式的側(cè)重點(diǎn)與考察方式，可以總結(jié)出以下特點(diǎn)：

1）考核標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則明確。古代的領(lǐng)導(dǎo)者皆遵循一定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則選拔產(chǎn)生，每個朝代或每任領(lǐng)導(dǎo)者都擁有一個較為完善的選拔標(biāo)準(zhǔn)；

2）考核內(nèi)容全面。可以發(fā)現(xiàn)歷代對領(lǐng)導(dǎo)者的德智體均有較為嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅需要才能、學(xué)識突出，更加強(qiáng)調(diào)對封建道德的尊崇，這也從側(cè)面反映出“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)理念；

3）考核與選拔密切關(guān)聯(lián)。歷朝歷代對官員的考核與官員任命、選拔緊密相連，一定程度上促使了中國人事制度的完善。

（2）暴露出的問題與不足

我國古代的人才選拔方式也具有一定的問題和局限性。例如，考核任賢舉能的標(biāo)準(zhǔn)是為封建道德服務(wù)，強(qiáng)調(diào)封建地主階級的利益，不過這也是時代局限性所致；隨著古代考核內(nèi)容的逐漸收緊，通過人才選拔方式對學(xué)者的思想控制與束縛效果越來越明顯；古代的考試選拔制度往往淪為政治斗爭的工具，成為朋黨之爭的實(shí)現(xiàn)途徑，選拔出的人才多喪失了政治獨(dú)立性。因此，我們可以通過封建人才選拔制度概括出古代領(lǐng)導(dǎo)者的能力特征：恪守道德約束、才能出眾卻趨于服從，古代的領(lǐng)導(dǎo)者由于封建君主體制的影響，多具有一定程度的軟弱性與趨附性。

（二）當(dāng)代官員任用考核機(jī)制

官員的任用機(jī)制對領(lǐng)導(dǎo)者因素的影響并不局限于領(lǐng)導(dǎo)崗位的任用機(jī)制，可能晉升為領(lǐng)導(dǎo)者的管理層人群的準(zhǔn)入機(jī)制也被納入其中考慮。

1. 當(dāng)代官員選拔考核方法

改革開放之后，在組織建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)干部任用選拔方面有了突出的發(fā)展，在這里介紹幾種具有中國特色的選拔任用方法及其優(yōu)缺點(diǎn)：

（1）委任制

在領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度中，直接由上級主管部門或領(lǐng)導(dǎo)直接任命的方式被稱為委任法。使用范圍包括各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，也包括黨的一系列職能部門的領(lǐng)導(dǎo)任用考核。

委任制程序簡潔明了，組織人事調(diào)整具有統(tǒng)一性，便于崗位調(diào)配。但一定程度上會出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者只對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，出現(xiàn)任人唯親、脫離群眾，甚至出現(xiàn)朋黨之爭，對官僚制的良性生態(tài)產(chǎn)生消極影響。委任制應(yīng)當(dāng)配套相應(yīng)的制度約束，明確規(guī)定測評方法與細(xì)化人事任用程序。

（2）考任制

考任制是我國領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度的輔助方式，通過公開考試、以考試成績?yōu)橐罁?jù)擇優(yōu)錄取，由此也正式建立起國家公務(wù)員制度，規(guī)定進(jìn)入公務(wù)員業(yè)務(wù)類隊伍應(yīng)當(dāng)通過法定考試，公開競爭，擇優(yōu)錄取。比如，現(xiàn)今火爆的國考、省考等公務(wù)員考試?？既沃贫葒?yán)格把守了公務(wù)員的準(zhǔn)入門檻，提升了公務(wù)員的綜合素質(zhì)，避免了任人唯親的問題，體現(xiàn)了人事任免的公平、公正與公開原則。但另一方面，機(jī)械的考試錄用方法不能全面的完成人才的測評工作，比如考試的方式無法甄別人的道德水平、創(chuàng)新能力、應(yīng)急能力、領(lǐng)導(dǎo)力、實(shí)踐能力等。

（3）案卷查閱法

案卷查閱法對于全面識別領(lǐng)導(dǎo)干部是一個便捷的方法與途徑。查閱法是借助干部檔案和相關(guān)資料對考核對象進(jìn)行歷史了解的干部考核方法。我國檔案體系相對完善，在歷史記錄以備查閱的案卷有干部檔案、干部資料、干部信息數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)考績檔案、紀(jì)檢監(jiān)察檔案與文書檔案等可以提供參考借鑒。

除了以上的官員考核辦法，還有聘任制、選舉制、民主推薦法、民主評議法、綜合測評法等。

2. 新時代領(lǐng)導(dǎo)者能力的特質(zhì)

新時期，在多元化的官員選拔制度載體下，選拔出的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)有與之前兩個時期不同的表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)者特質(zhì)體現(xiàn)出中國古代與民國時期相結(jié)合的特點(diǎn)，同時帶有共產(chǎn)主義共同理念的個性表現(xiàn)。加上我國事務(wù)官與政務(wù)官不分，一方面提倡官員的創(chuàng)新性，給予主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)立自主權(quán)；另一方面加強(qiáng)對政務(wù)類官員的管理，導(dǎo)致靈活性與創(chuàng)新性缺失。干部缺乏科學(xué)分類，管理權(quán)限集中，制度不健全，法制建設(shè)落后。由此導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)者能力特質(zhì)表現(xiàn)為：考任制下的綜合素質(zhì)全面性、體制內(nèi)的趨同性與檔案體系下的循規(guī)蹈矩。

三、官員選拔制度與“人走政息”的內(nèi)在連接

梳理歷史上中國的官員選拔制度變遷，可以總結(jié)出同現(xiàn)今“人走政息”現(xiàn)象的內(nèi)在連接主要表現(xiàn)在：變革力與對領(lǐng)導(dǎo)者思想的影響。

（一）官員選拔制度帶來的變革力缺失

1. 官員標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化

從中國古代的察舉制、九品中正制與日趨思想管控的科舉制的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)中國的政治體制強(qiáng)調(diào)官員的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，缺乏個性化培育，尤其是對領(lǐng)導(dǎo)者的選任，往往重點(diǎn)培養(yǎng)“中庸”穩(wěn)妥的治世官員。因此，面對對前任領(lǐng)導(dǎo)者的政策創(chuàng)新，后繼者多選取固守常態(tài)，懼怕承擔(dān)創(chuàng)新后果，尤其在上任官員的改革舉措缺乏合法性的支持基礎(chǔ)上，繼任領(lǐng)導(dǎo)者往往不會獨(dú)自承擔(dān)變革壓力，從而導(dǎo)致“人走政息”。

2. 檔案體系下的循規(guī)蹈矩

檔案化管理具有天然的管理優(yōu)勢與便利，但檔案化的考核機(jī)制下，領(lǐng)導(dǎo)者易形成不求無功，但求無過的領(lǐng)導(dǎo)邏輯，懼怕承擔(dān)變革后果。因此，當(dāng)前任領(lǐng)導(dǎo)者合理的創(chuàng)新性舉措面臨合法性質(zhì)疑時，繼任領(lǐng)導(dǎo)者傾向于選擇穩(wěn)妥的無為而治，因此對已有的制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，甚至是正在進(jìn)行中的項(xiàng)目工程往往采取停止的策略。

3. 選拔任用標(biāo)準(zhǔn)的平庸化

人云亦云的官場風(fēng)氣除了和我國傳統(tǒng)的“上聽圣命、本分為官”的思想有關(guān)，體制內(nèi)的選拔任用標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械式量化，考核工作年限、學(xué)歷水平、工作經(jīng)歷等，導(dǎo)致中國當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)歷趨同、執(zhí)政理念趨同，缺乏群體創(chuàng)新性，在面對個體創(chuàng)新的前任者，繼任者往往選擇息事寧人，“人走政息”。

4. 傳統(tǒng)的封建道德束縛變革力

縱觀中國歷史上的領(lǐng)導(dǎo)選拔思想，多強(qiáng)調(diào)仁義禮智信，甚至在早期強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者“變”的領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)，但歸根到底中國封建官員選拔制度隨著中央集權(quán)君主專制的逐漸發(fā)展，越來越強(qiáng)調(diào)對人的思想管束作用，從程朱理學(xué)以及之后的八股取士便可以得出結(jié)論，中國歷史上的領(lǐng)導(dǎo)選拔思想歸根到底服務(wù)于封建保守勢力，封建舊道德對領(lǐng)導(dǎo)變革力的束縛至今都有表現(xiàn)。

（二）官員選拔制度對官員思想的影響

1. 升遷途徑的“標(biāo)新立異”思維

不難看出，領(lǐng)導(dǎo)者的政策選擇一定程度上具有一定功利性與利己性。對前任領(lǐng)導(dǎo)者政策的是否繼續(xù)，更多層面上是繼任領(lǐng)導(dǎo)者對于自身領(lǐng)導(dǎo)績效的考慮。中國傳統(tǒng)的新官論——新官上任三把火，強(qiáng)調(diào)新任職的領(lǐng)導(dǎo)往往選取具有個人色彩的政策實(shí)施，以此獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可與下級官員與民眾的支持。面對上任領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新變革或政策爛攤子，繼任者往往會有“費(fèi)力不討好”、“缺乏個人執(zhí)政特色”或“好欺負(fù)”的思想顧慮和自身利益考量，寧愿選擇“開來”，也不愿“繼往”。

2. 社會治理的維穩(wěn)偏好

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，領(lǐng)導(dǎo)者的選拔任命偏好往往側(cè)重于維持社會穩(wěn)定、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境的考核，由此，維穩(wěn)成了主要領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的核心素質(zhì)。因此，領(lǐng)導(dǎo)者在政策的選擇方面，往往傾向于選擇中央認(rèn)可或已運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的老模式、老套路，對于變革治理舉措即使已經(jīng)進(jìn)行，在領(lǐng)導(dǎo)個人任期內(nèi)也有可能被停止。

3. 官本位思想

官本位思想是長達(dá)兩千多年的封建社會給現(xiàn)代中國領(lǐng)導(dǎo)者的思想毒瘤，也是隱藏于歷史上的官員選拔制度變遷中的病癥?！扒嗵齑罄蠣敗睂⒐賳T領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力提升到法律之上，“一朝天子一朝臣”讓官員領(lǐng)導(dǎo)者重視派系甚于治理效果。領(lǐng)導(dǎo)者的政策選擇不受制度、法律的規(guī)范，完全憑個人思想決策政令施行，由此在主政一方的政策選擇時，沒有框架的約束，領(lǐng)導(dǎo)者“人走政息”也就具有權(quán)力保障的可能性了。

4. 任人唯親的黨派思想

古往今來，官員的選拔制度逐漸朝著規(guī)范化、條例化的方向演變，民國時期的三權(quán)憲法對考試權(quán)地位的空前提高是官員選拔制度法制化的重大進(jìn)步。但中國社會長期形成的人情化、血緣化成為領(lǐng)導(dǎo)者選拔制度邁向法制化的重要阻力，任人唯親的黨派思想泛濫。盡管我國早已出臺了公務(wù)員法等人事制度，可任人唯親的領(lǐng)導(dǎo)者選拔思想還未破除，政治利益抱團(tuán)，甚至出現(xiàn)派系斗爭的現(xiàn)象。

綜上，可以看出受官員選拔制度的影響，領(lǐng)導(dǎo)者的思想偏好不利于政治生態(tài)的良性發(fā)展，加上地方創(chuàng)新治理的立法化進(jìn)程緩慢。因此，領(lǐng)導(dǎo)者更改既有政策沒有法律阻力，推行新的政令也易如反掌，這也為“人走政息”的不合理現(xiàn)象提供了合法性的保障。

四、“人走政息”的解決路徑

根據(jù)官員選拔制度與“人走政息”的內(nèi)在連結(jié)的問題分析，筆者提出 “人走政息”的解決路徑：

（一）推進(jìn)法制化建設(shè)

1. 嚴(yán)格落實(shí)任期制——根治“人走”問題

中央組織部對干部的任期有嚴(yán)格的限制與要求，一屆班子成員的任期一般是5年，5年的任期可以充分保證領(lǐng)導(dǎo)者的工作環(huán)境熟悉、工作思想確立、組織工作開展與取得績效成功的時間生命周期完成。

現(xiàn)實(shí)中政府機(jī)關(guān)單位對任期制的落實(shí)不到位。比如，某些領(lǐng)導(dǎo)崗位成為了一部分領(lǐng)導(dǎo)者的跳板與鍍金池，組織人事相關(guān)部門對任期制的落實(shí)失責(zé)成為“人走”現(xiàn)象的助力器。但在企事業(yè)單位，任期制的落實(shí)情況較好，主要領(lǐng)導(dǎo)者往往會任滿一期或兩期才會進(jìn)行崗位調(diào)動，不同類型的領(lǐng)導(dǎo)崗位對任期制不同的落實(shí)情況說明任期制依舊缺乏一定的法制化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)對官員的任期制進(jìn)行法律化的嚴(yán)格規(guī)定，增加未滿任期的職位調(diào)動的實(shí)施難度，嚴(yán)格人事調(diào)動制度。通過讓領(lǐng)導(dǎo)者干滿任期，建立起領(lǐng)導(dǎo)任期的政策負(fù)責(zé)制，從源頭根治“人走政息”問題。

2. 落實(shí)人大重大政策立法權(quán)——根治“政息”問題

地方的重大事項(xiàng)或整體政策規(guī)劃應(yīng)該通過地方人大及其常委會討論決定，并且通過人大進(jìn)行相關(guān)立法，以此將經(jīng)過群策群力的政策發(fā)展到具有法律效力的地方法規(guī)。法大于權(quán)的依據(jù)決定任何部門或一把手都需遵循，不管是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者或是繼任領(lǐng)導(dǎo)，以此為領(lǐng)導(dǎo)者變革治理提供合法性，也為繼任者繼續(xù)政令、政策的落實(shí)提供保障。強(qiáng)調(diào)重大地方治理的政策決定立法化一方面解決了“政息”的問題，保證政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，另一方面也對政策的前期論證、規(guī)劃、設(shè)計、科學(xué)性推演提供了更高的要求，推動科學(xué)決策的進(jìn)程。落實(shí)人大重大政策立法權(quán)也就一定程度上避免類似“神木模式”隨著變革式領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)任，而“人走政息”現(xiàn)象發(fā)生。

3. 完善領(lǐng)導(dǎo)政績考核制度——修正領(lǐng)導(dǎo)者思想與變革力問題

本文從官員選拔制度的角度探析“人走政息”的癥結(jié)，本質(zhì)上是分析經(jīng)過什么樣的官員選拔標(biāo)準(zhǔn)選拔出了能夠?qū)е隆叭俗哒ⅰ钡念I(lǐng)導(dǎo)者，這些領(lǐng)導(dǎo)者的行為偏好能不能通過官員選拔標(biāo)準(zhǔn)的改變而進(jìn)行修正。因此，依據(jù)官員選拔制度對官員思想與變革力的影響，筆者提出完善領(lǐng)導(dǎo)政績考核制度，修正領(lǐng)導(dǎo)者思想與變革力的缺失。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)績效考核理想要素

建立多元化的考核機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)的任用升遷不再成為“一言堂”，而是具有完整的一整套評價體系（詳見圖1）。考核到三層的評價：政府部門的評價體系，包括主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的評價、領(lǐng)導(dǎo)班子評價、上級領(lǐng)導(dǎo)班子決議與黨組織建議；社會評價體系，包括對領(lǐng)導(dǎo)者任期內(nèi)的政策舉措的相關(guān)評估、媒體評估、基層代表與群眾的評價；社會專業(yè)調(diào)查組織的評價，包括非盈利的社會組織做出的政策分析、政策結(jié)果與個人領(lǐng)導(dǎo)力評估。

三層的領(lǐng)導(dǎo)評估將對領(lǐng)導(dǎo)者的考核細(xì)化、分化與量化，使之選拔出的領(lǐng)導(dǎo)者能真正代表轄區(qū)人民的利益，也給領(lǐng)導(dǎo)者施加領(lǐng)導(dǎo)行為的現(xiàn)實(shí)壓力。將原有的“官考核官”逐漸發(fā)展成以黨、政府、基層人民與專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同的考核機(jī)制。

（二）探索試點(diǎn)改革的制度保護(hù)

一方面，上級政府給予了各級主要領(lǐng)導(dǎo)者足夠的自主權(quán)，另一方面對具有創(chuàng)新變革思路的“個性官員”缺乏制度的環(huán)境保護(hù)，這也成為人走政息現(xiàn)象的誘因。上級政府應(yīng)逐步探索地方性創(chuàng)新試點(diǎn)的制度保護(hù)建設(shè)，對地方創(chuàng)新治理進(jìn)行行為程序方面的設(shè)計。

領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新行為與群體性認(rèn)可相結(jié)合。一建立聽證制度，完善意見與利益的表達(dá)程序，征求創(chuàng)新政策的受眾人群的多元化要求；二建立不同主體的對話機(jī)制，使各方利益群體意見充分表達(dá)的同時又相互限制，從而促成政策的完善；三建立沖突利益的整合程序，使各方意見能夠整合統(tǒng)一，減少改革阻力；[6]四建立革新過程監(jiān)督與評估機(jī)制，通過監(jiān)督機(jī)制對改革加以約束與引導(dǎo)，通過評估機(jī)制對下一階段或新的后續(xù)工程進(jìn)行合理性的再驗(yàn)證過程。五完善合理化變革的立法程序，對經(jīng)過合理論證與實(shí)踐驗(yàn)證后的創(chuàng)新治理舉措進(jìn)行立法支持，并成為制度化，以此降低繼任領(lǐng)導(dǎo)者繼續(xù)推行新政的合法性顧慮。

五、小結(jié)

確保政策的連續(xù)性與決策的連貫性是政府實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的題中之義，可以看出，官員選拔程序與相關(guān)制度設(shè)計對領(lǐng)導(dǎo)者的行為偏好有一定的相關(guān)性。中國的領(lǐng)導(dǎo)者選拔制度具有鮮明的傳統(tǒng)儒家思想與現(xiàn)代化相過渡的特點(diǎn)，表現(xiàn)出一定的疊加效應(yīng)，但由于相關(guān)政治生態(tài)不夠完善，導(dǎo)致了中國官員思想的保守、變革力缺失與法制化問題。通過強(qiáng)化法制建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)者政績考核制度與推進(jìn)試點(diǎn)改革的制度保護(hù)，使領(lǐng)導(dǎo)者有法變革、依法變革，也為領(lǐng)導(dǎo)者的社會變革治理提供政治生態(tài)的保護(hù)。從而讓舊官審慎施新政、新官必須理舊賬的“人走或人不走”皆“政興”的政治生態(tài)建立，從根源上解決“人走政息”的問題。

[1]常健. 領(lǐng)導(dǎo)學(xué)教程[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

[2]黃留珠. 秦漢仕進(jìn)制度[M]. 西安：西北大學(xué)出版社，1985.

[3]李海峰，李兵. 中國科舉史[M]. 北京：東方出版社，2006.

[4]郭家齊. 中國古代考試制度[M]//中國文化史知識叢書. 上海：商務(wù)印書館，1997.

[5]張文芳. 中國歷代官吏制度[M]. 北京：勞動人事出版社。1987.

[6]常健，郭薇. 如何避免“人走政息”[N]. 南京日報，2013-2-5.

（責(zé)任編輯：李俊丹 校對：朱艷紅）

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2016-08-05

龐強(qiáng)（1991—），男，河北邯鄲人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，行政管理專業(yè)碩士研究生。