劉安慶

新一屆中央政府履職伊始，就把簡(jiǎn)政放權(quán)作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，并承諾本屆任期內(nèi)至少要取消下放現(xiàn)有1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的三分之一。截至目前，已分9批取消下放國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批618項(xiàng)，分2批取消中央指定地方實(shí)施的行政審批230項(xiàng)，徹底消除非行政許可審批這一審批類(lèi)別。從取消下放的數(shù)量上看，我們已提前完成五年放減目標(biāo)；而從另一個(gè)角度看，群眾感受仍不解渴，說(shuō)明取消下放得還不夠，還要再放減。那么，進(jìn)一步放減的可能性、可行性有多大？簡(jiǎn)政放權(quán)如何進(jìn)一步深化？本文試做分析。

一、簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)到了法律瓶頸點(diǎn)

給行政權(quán)力做“減法”，切實(shí)放松管制，有利于降低制度性交易成本，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)，也能有效減少政府部門(mén)和工作人員的“尋租”空間，消除滋生腐敗的土壤，這也是這次簡(jiǎn)政放權(quán)的意義所在。本輪簡(jiǎn)政放權(quán)的思路是：首先要依法簡(jiǎn)政放權(quán)，按照現(xiàn)有法律法規(guī)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，解決“法無(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的問(wèn)題。在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，按照現(xiàn)有法律法規(guī)先后出臺(tái)了行政審批清單、行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，取消了法律法規(guī)以外的由紅頭文件設(shè)定的審批和權(quán)力?？梢哉f(shuō)依法減權(quán)、依法放權(quán)已基本完成，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下再大規(guī)模減權(quán)、放權(quán)已不可能，如果再進(jìn)一步大規(guī)模減權(quán)、放權(quán)，必須對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修改，也就是到了修法減權(quán)、修法放權(quán)階段。2016年伊始，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)并一攬子修改了66部行政法規(guī)。此前，全國(guó)人大常委會(huì)已根據(jù)國(guó)務(wù)院的提請(qǐng)審議修改與簡(jiǎn)政放權(quán)有關(guān)的法律39部；國(guó)務(wù)院分四次修改行政法規(guī)63部，廢止行政法規(guī)3部。修法減權(quán)、放權(quán)，這里的“法”是法律和法規(guī)，目前的修法是以法規(guī)為主，而下一步修法必將以法律為主。國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，現(xiàn)在的改革跟過(guò)去相比有很大區(qū)別，很多審批項(xiàng)目、資格認(rèn)定許可已經(jīng)法定化，社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，要?jiǎng)舆@些權(quán)，必須先修法，修法的程序更復(fù)雜，難度和阻力也更大。也就是說(shuō)，依法減權(quán)、放權(quán)是清理不合現(xiàn)行法律法規(guī)的權(quán)力，在新一屆政府將簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能作為先手棋的大環(huán)境下，部門(mén)即使不情愿也不敢公開(kāi)抗法。而要進(jìn)一步清理雖符合現(xiàn)行法律但阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力，其難度就不是依法減權(quán)、放權(quán)那么容易，而是要通過(guò)各種力量進(jìn)行博弈才能見(jiàn)分曉。

二、要深化簡(jiǎn)政放權(quán)必須實(shí)行簡(jiǎn)政放錢(qián)

所謂簡(jiǎn)政放錢(qián)，就是把經(jīng)由各部門(mén)撥付的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付減少一定比例，由財(cái)政部門(mén)直接撥付到國(guó)民養(yǎng)老金賬戶(hù)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的國(guó)民待遇，體現(xiàn)中央政府的仁政，降低現(xiàn)有權(quán)力的含金量。

1、放權(quán)的主體是政府所有部門(mén)，而放錢(qián)的主體是財(cái)政一個(gè)部門(mén)，實(shí)施阻力小，考核易界定。政府的權(quán)力是完全分散在各部門(mén)的，數(shù)量是巨大的，而且每一項(xiàng)權(quán)力的含金量也有很大區(qū)別，能不能下放、下放哪些，識(shí)別權(quán)、決定權(quán)往往在N多部門(mén)，部門(mén)不想下放的權(quán)力，它會(huì)以危害國(guó)家、民生安全等宏大理由而拒絕下放，中央政府面對(duì)N多部門(mén)也不能全得罪。如食鹽專(zhuān)營(yíng)，十幾年也沒(méi)改動(dòng)就是典型的例子。與管權(quán)主體多元化涉及所有部門(mén)不同，管錢(qián)的是單一主體即財(cái)政一個(gè)部門(mén)，其他部門(mén)管理領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)資金，都經(jīng)財(cái)政部門(mén)進(jìn)出，受財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，因而對(duì)于放錢(qián)來(lái)說(shuō)，只要中央政府決定放錢(qián)的數(shù)量，財(cái)政部門(mén)是可控的、可準(zhǔn)確考核的，也就是放錢(qián)的總閥門(mén)只有一個(gè)，閥門(mén)開(kāi)多大是中央政府精準(zhǔn)可控的。它不像權(quán)力那樣分布在所有部門(mén)有幾千項(xiàng)之多，每精簡(jiǎn)一項(xiàng)權(quán)力都要經(jīng)過(guò)修法博弈。從這一點(diǎn)上說(shuō)，放錢(qián)較之放權(quán)阻力更小、程序更簡(jiǎn)、更容易操作。

2、放錢(qián)從哪里放：中央財(cái)政各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付。從財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2015年中央財(cái)政預(yù)算收入高達(dá)69230億元，其中對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付50764.71億元，包括一般性轉(zhuǎn)移支付29230.37億元、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付21534.34億元。前者由中央財(cái)政一次性劃撥地方財(cái)政，后者根據(jù)地方項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶持需要，以專(zhuān)項(xiàng)資金的形式撥付地方。2010年4月某地財(cái)政局印發(fā)《向上級(jí)爭(zhēng)取財(cái)政資金項(xiàng)目匯編》，涉及農(nóng)林水的32項(xiàng)，涉及文教衛(wèi)的16項(xiàng)，涉及社會(huì)保障的8項(xiàng)，涉及生態(tài)能源的9項(xiàng)，涉及產(chǎn)業(yè)支持的32項(xiàng)，其他綜合類(lèi)5項(xiàng)，共102項(xiàng)，很多項(xiàng)目還需要地方資金配套。這個(gè)匯編透露出三個(gè)重要的問(wèn)題，一是基層事權(quán)大于財(cái)權(quán)，很多事無(wú)錢(qián)辦，上邊財(cái)權(quán)大于事權(quán)，很多錢(qián)找事辦；二是這些資金是要靠地方爭(zhēng)取的，只有“跑部”才能“錢(qián)進(jìn)”，而“跑部”是需要很高行政成本的；三是形成馬太效應(yīng)。對(duì)需要地方配套資金的項(xiàng)目，地方有配套能力才能爭(zhēng)取到，地方財(cái)政困難沒(méi)有配套能力的，干脆就不爭(zhēng)取了，致使越富越能爭(zhēng)取，越窮越不敢爭(zhēng)取，使富的更富，窮的更窮。這樣的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有必要予以大幅精簡(jiǎn)，而且要像壓減行政審批事項(xiàng)一樣，有一個(gè)明確的指標(biāo)要求。

3、放錢(qián)放到哪里：解決全國(guó)65歲以上國(guó)民養(yǎng)老。減下來(lái)的資金如何使用，仍然作為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，只是這個(gè)專(zhuān)項(xiàng)要改變一下名稱(chēng)--國(guó)民養(yǎng)老金，這是最重要的民生專(zhuān)項(xiàng)。作為政府，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的交由市場(chǎng)，少拿錢(qián)去干預(yù)市場(chǎng)，應(yīng)著力強(qiáng)化政府在公平性、普惠性社會(huì)保障等方面的作用。2015年全國(guó)總?cè)丝诔?3.75億，60周歲以上老齡人口2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%，65周歲及以上人口1.44億，占總?cè)丝诘?0.5%。按照國(guó)際通常標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上老齡人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老齡人口占人口總數(shù)的7%，就意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。顯然，我國(guó)人口老齡化已經(jīng)非常嚴(yán)重，尤其農(nóng)村貧困地區(qū)的老年人已成為貧困人口的主體，農(nóng)村養(yǎng)老已經(jīng)成為當(dāng)前最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題之一，這些老年人大多喪失勞動(dòng)能力，缺乏經(jīng)濟(jì)來(lái)源，老無(wú)所養(yǎng)、有病不醫(yī)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重侵蝕公序良俗，影響社會(huì)和諧。我們建設(shè)的是社會(huì)主義社會(huì)，而社會(huì)主義的真正含義首先是社會(huì)公平和社會(huì)保障。作為中央政府最大的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該是解決國(guó)民的社會(huì)公平和社會(huì)保障，完全可以把壓減項(xiàng)目省下的資金優(yōu)先用來(lái)解決也完全能夠解決65歲以上國(guó)民養(yǎng)老的問(wèn)題，這既是社會(huì)保障更是社會(huì)公平。如果按65歲作為保障點(diǎn)，每人每月500元，全年6000元計(jì)算，全國(guó)每年只需要8640億元，扣除65歲以上的公職人員部分，實(shí)際支出會(huì)少于8000億元，僅占全國(guó)財(cái)政收入（2015年全國(guó)財(cái)政總收入為15.22萬(wàn)億元）的5%左右，占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的15%左右。也就是說(shuō)，不需要財(cái)政再多拿錢(qián)，只需要中央轉(zhuǎn)移支付的15%部分改變一下支付名稱(chēng)，而它帶來(lái)的影響將是巨大的。

三、放錢(qián)的好處

1、項(xiàng)目資金精準(zhǔn)投放民生，精準(zhǔn)解決大部分貧困人員，帶動(dòng)社會(huì)消費(fèi)—讓改革成果共享。黨的十八屆五中全會(huì)提出共享發(fā)展理念，注重解決社會(huì)公平正義和保障基本民生問(wèn)題，揭示了我們追求發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。簡(jiǎn)政放錢(qián)節(jié)省下來(lái)的項(xiàng)目資金，精準(zhǔn)投放到1.38億65歲以上國(guó)民的養(yǎng)老這一重大民生，與當(dāng)前正在推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧一樣，將具有非凡意義。一方面，農(nóng)村貧困地區(qū)的老人，由于年老、體弱、多病等因素，基本喪失勞動(dòng)能力，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，由于“僧多粥少”，加之低保門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，爭(zhēng)取低保有時(shí)還要走關(guān)系、托門(mén)子，他們已成為國(guó)家最貧困的一批人員，項(xiàng)目資金精準(zhǔn)投放這一民生，將有效解決大部分貧困人員問(wèn)題，也能大大減輕精準(zhǔn)扶貧的壓力，這是為民利民之功；另一方面，現(xiàn)實(shí)的貧困使農(nóng)村老人已很少有消費(fèi)能力，甚至有病不醫(yī)，項(xiàng)目資金精準(zhǔn)投放這一民生，他們將有條件改善生活、有余錢(qián)看病，在提升老年生活質(zhì)量的同時(shí)，有效帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧。

2、項(xiàng)目資金直接投放到個(gè)人賬戶(hù)，減少資金運(yùn)行的監(jiān)管成本—讓民生工作名副其實(shí)。“取之于民，用之于民”。事實(shí)上，國(guó)家、省每年都有大量的民生項(xiàng)目資金，但大多數(shù)民生項(xiàng)目資金走的是層層下?lián)堋⒍嗖块T(mén)層層審批的路子，運(yùn)行環(huán)節(jié)多，經(jīng)手人員多，透明度低，難以跟蹤監(jiān)督，給各層級(jí)各有關(guān)部門(mén)制造了揩油尋租的機(jī)會(huì)，有的補(bǔ)貼數(shù)額少、執(zhí)行模糊，甚至干擾市場(chǎng)作用的正常發(fā)揮，如能繁母豬補(bǔ)貼，虛報(bào)、挪用、截留、克扣補(bǔ)貼資金等現(xiàn)象屢有發(fā)生，導(dǎo)致監(jiān)管成本高企。如果項(xiàng)目資金直接投放到個(gè)人賬戶(hù)，將節(jié)省所有的中間環(huán)節(jié)，有效減少資金運(yùn)行監(jiān)管的成本。河南省實(shí)行的財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金“一卡通”值得借鑒，即將財(cái)政預(yù)算安排的各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金直接打入個(gè)人銀行賬戶(hù)的兌付方式，實(shí)行“一人一卡一號(hào)”，從資金源頭上加強(qiáng)控制，有效減少了發(fā)放環(huán)節(jié)，規(guī)范了發(fā)放流程，建立起資金發(fā)放的“綠色通道”，確保了資金及時(shí)足額發(fā)放到群眾手中。河南財(cái)政廳一名干部說(shuō)，“作為財(cái)政補(bǔ)貼支付方式的一次重大創(chuàng)新，此次改革不僅是惠及全省人民的德政之舉，也是加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要措施，意義重大。”

3、解決依附在項(xiàng)目資金撥付中的各種腐敗—讓廉政建設(shè)從治本開(kāi)始。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，陜西省靖邊縣畜牧局局長(zhǎng)外甥的新飛養(yǎng)殖場(chǎng)不過(guò)幾十只羊， 2014年9月經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收獲得陜西省財(cái)政補(bǔ)助20萬(wàn)元；而普通養(yǎng)羊大戶(hù)說(shuō)，每年都有政府補(bǔ)貼“三年了我一毛都沒(méi)拿到”。省政府拿出資金補(bǔ)助養(yǎng)羊大戶(hù)，目的是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)民增收渠道，然而，錢(qián)到了畜牧局，符合補(bǔ)貼條件的“大戶(hù)”突然多起來(lái)，局長(zhǎng)外甥也適時(shí)養(yǎng)起了羊，并“破格”補(bǔ)助20萬(wàn)元。無(wú)獨(dú)有偶，因?yàn)樯i養(yǎng)殖專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，廣東省梅州市2015年下屬8個(gè)縣市區(qū)的畜牧局長(zhǎng)被立案調(diào)查。“養(yǎng)殖補(bǔ)助”成為畜牧局長(zhǎng)的“私房錢(qián)”，凸顯一些領(lǐng)導(dǎo)干部在惠民政策上亂作為，凸顯反腐倡廉斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。這類(lèi)腐敗問(wèn)題不僅畜牧系統(tǒng)，其他系統(tǒng)也存在。例如低保，在基層“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！彼究找?jiàn)慣。2014年四川省宣漢縣減停違規(guī)辦理的低保高達(dá)1400多戶(hù)，“低保亂象”觸目驚心。表面上看，是部分干部存在徇私枉法行為；深層分析，還在于機(jī)制不完善，環(huán)節(jié)過(guò)多，給經(jīng)手干部造成“騙?！钡木薮筮`規(guī)空間。要杜絕這類(lèi)腐敗問(wèn)題，靠監(jiān)管是監(jiān)管不過(guò)來(lái)的，而且還有監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能同流合污的危險(xiǎn)，最好的辦法就是取消所有中間環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)向65歲以上的國(guó)民直接發(fā)放養(yǎng)老金。由于沒(méi)有其他主觀認(rèn)定條件，只有一個(gè)年齡客觀條件，使精準(zhǔn)真正成為可能、可行，有效促進(jìn)廉潔高效政府建設(shè)。

4、逐步減少附著在權(quán)力上的含金量—讓簡(jiǎn)政放權(quán)突破瓶頸制約。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了7次機(jī)構(gòu)改革，大體是兩種思路：前六次均以機(jī)構(gòu)改革命題，改革的思路是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人，結(jié)果把行政人員減到事業(yè)單位，最終結(jié)果是精簡(jiǎn)一次、膨脹一次。第七次改革的思路是簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，也就是減權(quán)控人，解決了減人的壓力。實(shí)踐證明，效果優(yōu)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人，但目前也到了減權(quán)的瓶頸上，如何再深化，需要解決權(quán)力含金量的問(wèn)題，也就是走簡(jiǎn)政放錢(qián)的路子。通過(guò)放錢(qián)，讓權(quán)力含金量逐漸變小；通過(guò)放錢(qián)，讓政府更加仁政；通過(guò)減錢(qián)不減人，讓公職人員無(wú)后顧之憂(yōu)。由此，放權(quán)阻力會(huì)大為減少，職能轉(zhuǎn)變會(huì)順理成章，小政府大社會(huì)也會(huì)水到渠成?！踝髡呦等R蕪市委組織部副部長(zhǎng)、市編辦主任 E：DL

關(guān)鍵詞：改革阻力 簡(jiǎn)政放錢(qián) 國(guó)民養(yǎng)老