郭曉鳴+蒲實+高杰

專家名片

郭曉鳴，四川省社會科學院副院長、研究員、博士生導師?，F(xiàn)為享受國務院特殊津貼專家，四川省有突出貢獻獎的優(yōu)秀專家，四川省學術(shù)和技術(shù)帶頭人，四川省委、省政府決策咨詢委員會委員，四川省縣域經(jīng)濟學會專家委員會委員。

在各級政府的大力推動和社會的廣泛參與下，當前我國精準扶貧工作已經(jīng)取得了顯著進展。但是，作為一項復雜的系統(tǒng)性工程，精準扶貧在推進過程中必然會面臨一系列問題和困難。為了及時把握問題、提出對策，筆者近期深入四川秦巴山區(qū)、涼山彝區(qū)、高原藏區(qū)等集中連片區(qū)的多個貧困縣，通過入戶調(diào)查、專題座談等方式了解精準扶貧推進過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，并提出了解決問題的對策建議。

PART1

五大問題需關注

調(diào)查顯示，當前各地精準扶貧工作動員充分、參與廣泛、責任明確、措施具體，對于矯正傳統(tǒng)扶貧模式粗放低效的突出問題成效顯著。但同時必須清醒地認識到，由于多種復雜原因的影響和制約，當前精準扶貧工作的推進仍然存在一系列需要引起足夠重視的問題和矛盾，亟待通過機制完善和政策調(diào)整加以解決。通過多地實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以下五方面問題需要高度關注：

——精準瞄準過程中的識別誤差問題仍然突出。精準瞄準扶持對象是實施精準扶貧的首要任務，實踐證明，瞄準到戶的精準度明顯高于傳統(tǒng)扶貧模式。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在不同程度上仍然存在“瞄而不準”的問題：一是人為因素導致識別誤差。隨著精準扶貧政策對貧困戶幫扶力度的增大，對農(nóng)戶的吸引力也隨之增強。為獲得貧困戶資格，部分農(nóng)戶通過隱瞞、轉(zhuǎn)移等手段降低家庭收入，甚至出現(xiàn)了與父母分家以降低單戶收入的行為。無序爭奪和擠占貧困戶指標不僅顯著降低了扶貧資源利用的有效性，而且人為擴大了貧困面。二是制度因素導致識別誤差。由于缺乏對農(nóng)戶主動參與的有效激勵，在貧困戶確定過程中，普通農(nóng)戶參與積極性不高，部分農(nóng)戶在民主評議中“走過場”，表決時“隨大流”。農(nóng)戶主動參與機制的缺失使民主評議中難以對一些家族或大姓因素的強勢影響進行監(jiān)督和矯正，進而造成識別誤差。三是地域因素導致識別誤差。在仍處于整體性貧困狀態(tài)的地區(qū)，村內(nèi)多數(shù)農(nóng)戶的經(jīng)濟狀態(tài)非常接近，在評定貧困戶時，很難區(qū)分不同家庭的實際貧困程度。在此背景下，一些貧困村以扶貧資源平均分配的方式應對精準識別難的問題，貧困戶的扶持政策由各個農(nóng)戶“輪流坐莊”或“共同分享”。這種貧困識別中的“分配制”現(xiàn)象，不僅加劇了扶貧資源利用低效的問題，而且在一定程度上強化了部分農(nóng)戶的“福利依賴”。

——干部駐村幫扶機制運行面臨現(xiàn)實困難。干部駐村幫扶是實現(xiàn)精準扶貧的重要機制創(chuàng)新，但在實踐運行中，這一機制存在三個方面值得重視的問題：一是駐村幫扶干部選派工作存在不足。調(diào)研顯示，派駐過程中存在被動行政性指派、身份性限制、選派針對性不強的問題，導致派駐干部面臨經(jīng)驗不足、工作技能與扶貧工作要求錯位等窘境。另外，駐村幫扶中區(qū)域性選派壓力突出，在貧困較嚴重的高寒山區(qū)和民族地區(qū)，干部職數(shù)比例相對較低而貧困村數(shù)量較多，從而造成駐村幫扶人員選派上出現(xiàn)區(qū)域性需求與供給嚴重失衡的壓力。以涼山州喜德縣為例，2015年共選派幫扶干部117人，已經(jīng)占到了公務員總數(shù)的12.6%，即使加上同期省市下派的20名幫扶干部，也只能勉強配齊第一書記，遠不能滿足組建3-4人駐村工作組的要求。二是幫扶部門的差異導致扶貧資源配置不均衡。干部派出部門可調(diào)動的扶貧資源在很大程度上決定了對口幫扶村能夠獲得的外部支持強度，從而也影響到駐村干部的工作績效。另外，幫扶資源的不均衡也使不同貧困村和貧困戶之間因簡單攀比而產(chǎn)生新的矛盾，進而對駐村幫扶工作產(chǎn)生不同看法。三是干部駐村幫扶考核機制不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地對駐村幫扶工作缺乏有效的考評辦法，有的地區(qū)單純以干部是否長期駐扎在村作為衡量其工作績效的標準，使得駐村干部只能固守在村、活動在戶，作為外來幫扶者具有廣泛社會聯(lián)系的優(yōu)勢難以體現(xiàn)。另外，對于考核不合格的駐村干部，尚未形成細化和常態(tài)化的解決措施，未能構(gòu)建規(guī)范有序的“召回”機制。

——扶貧資金縣級整合機制需進一步完善。精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，扶貧資金投入的針對性明顯提高，但縣級部門資金整合能力不足導致的資金使用低效問題仍未解決：一是財政專項扶貧資金整合缺乏實施細則，縣級資金整合面臨較大風險。雖然多數(shù)專項扶貧資金的管理權(quán)已經(jīng)下放到縣一級，但不同渠道的項目資金在審批、撥付、管理、驗收等程序要求上存在較大差異，由于缺乏實施細則和明確的權(quán)責界定，縣級部門資金整合面臨較大困難和風險，導致項目重復建設、資源分散投入的問題依然存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高山、二半山區(qū)村莊因農(nóng)戶自發(fā)搬遷實際已成“空村”，但根據(jù)規(guī)劃，通村道路等建設項目仍在實施，造成了極大的浪費。二是行業(yè)扶貧資金缺乏基礎性的整合制度和平臺，依然呈現(xiàn)“各自為政，自主管理”的態(tài)勢。各行業(yè)部門本身職能定位與扶貧開發(fā)之間界定不清，扶貧開發(fā)規(guī)劃與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃不能有效匹配。同時，行業(yè)與行業(yè)之間、行業(yè)與縣級部門之間的溝通缺失。分散化的資金和項目管理方式使行業(yè)扶貧資源“交叉重疊、低效配置”問題尤為突出?？傮w上，縣級扶貧資金整合機制的不完善導致貧困地區(qū)大量扶貧資金賬面累積，而與此同時，許多貧困村基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)扶貧項目運行卻嚴重缺乏資金。

——扶貧開發(fā)中貧困農(nóng)戶主動參與不足。精準扶貧要求有效發(fā)揮貧困農(nóng)戶的主體作用，鼓勵其主動參與扶貧項目運行。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏參與途徑，扶貧項目的貧困戶參與度仍然較低：一是缺乏貧困戶需求的有效表達機制。精準幫扶的前提是能夠準確掌握貧困戶的現(xiàn)實需求，但由于缺少有效的表達機制，貧困戶的需求往往難以向扶貧實施主體傳達，導致扶貧資源供給與需求不匹配。在一些山區(qū)，貧困農(nóng)戶基于自身基礎普遍希望發(fā)展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等熟悉的養(yǎng)殖業(yè)，但地方政府要求將水果、蔬菜或鄉(xiāng)村旅游作為產(chǎn)業(yè)扶貧項目，由于缺乏相應的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，許多貧困戶不愿或難以參與。二是貧困戶能力難以與投入到戶的扶貧項目相匹配。在扶貧資源投入精準到戶的要求下，部分地區(qū)直接將扶貧項目投入分解到各個貧困戶，如將果樹苗、牲畜等均分到各戶，但由于缺少經(jīng)驗，加之產(chǎn)業(yè)扶貧項目需要配套投入，導致貧困戶因能力不足而難以參與，即使勉強參與，常常因能力不足而造成項目失敗。三是扶貧資源投入過于強調(diào)精準到戶而弱化了集體行動能力。單個貧困戶往往缺乏參與項目所需的資金、勞動力或技能，需要通過合作互助完成項目運行，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)過于強調(diào)精準到戶，忽視了農(nóng)戶間合作機制的建立，導致單個農(nóng)戶難以有效實施產(chǎn)業(yè)項目并獲得經(jīng)濟收益。

——脫貧目標壓力下的短期化行為顯現(xiàn)。隨著全面建成小康社會目標的迫近，我國扶貧開發(fā)工作也進入“沖刺期”，在工作任務不斷加重的背景下，各類短期化行為也逐步暴露，不僅嚴重影響了精準扶貧的實施效果，而且蘊含著大規(guī)模返貧的潛在風險：一是扶貧任務累加化，減貧標準重數(shù)量而輕質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級政府向下級部門下達目標任務時，傾向于加重任務量，造成了脫貧時間逐級加碼提前的現(xiàn)象。由于扶貧工作任務重、時間短，有的基層政府只能以非正常方式完成年度脫貧任務，如只要享受了新村建設補貼等其他惠民政策的貧困戶，統(tǒng)一無條件率先“摘帽”，結(jié)果導致部分農(nóng)戶剛剛評為貧困戶，還未獲得任何幫扶就已經(jīng)“被脫貧”。二是扶貧手段簡單化，重物質(zhì)投入而輕能力建設。為按時完成減貧任務，短期成效顯著的物質(zhì)投入式幫扶成為許多地方脫貧開發(fā)的主要手段，不少部門將為對口貧困戶捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為“一刀切”考核要求，對貧困人口自我發(fā)展能力建設、實用專業(yè)技術(shù)培訓等關注不夠，對人力資源和社會資源的引入缺乏足夠重視，扶貧與扶智未能有效結(jié)合。三是扶貧主體單一化，重行政手段而輕市場機制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在簡單化的壓力傳導之下，各地都強化了政府在扶貧開發(fā)中的主導地位，甚至在一定程度上替代了原有社會組織和社區(qū)的功能，政府行政主導的扶貧模式雖然能夠短時間調(diào)動大量資源并迅速取得成效，但政府過度的大包大攬必然造成對市場的排斥，弱化貧困社區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。

PART2

五條對策破難題

當前我國精準扶貧的推進正處于關鍵時期，必須在已經(jīng)取得重要進展的基礎上，針對上述現(xiàn)實問題，通過更廣泛、更深層的機制創(chuàng)新完成扶貧方式和手段的徹底轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)對全面完成精準扶貧目標任務的更有效支撐。為此，提出如下對策建議：

——完善貧困人口精準識別機制。關鍵是在四個重要方面取得突破：一是進一步完善以基層民主評議與量化指標評估有效結(jié)合的貧困人口識別機制，建立確認村級貧困戶的多維指標體系和規(guī)范程序，減少村民大會民主評議中的主觀性和人情偏向。二是以適度的財政支持引導農(nóng)民主動參與貧困戶前期評定及后期監(jiān)督，強化利益激勵和責任約束。三是引入外部專家運用快速評估等方法進行定期或不定期的外部監(jiān)測，同時加強對惡意騙取扶貧資源的處置力度。四是在貧困分布較廣、貧困農(nóng)戶之間經(jīng)濟差距較小的特殊貧困地區(qū)，探索建立瞄準到戶與整體幫扶相結(jié)合的貧困瞄準機制。

——優(yōu)化駐村干部幫扶機制。重點是從以下三方面優(yōu)化駐村干部幫扶機制：一是在加強頂層設計、進一步明確和落實干部駐村幫扶工作職責的基礎上，探索建立開放式的駐村幫扶人員選派機制，取消或放寬對駐村幫扶人員的身份及年齡限制，特別是應大力鼓勵有經(jīng)驗、有意愿的離退休干部、科研人員等參與駐村幫扶。二是建立貧困村實際需求與幫扶人員實際情況相結(jié)合的雙向選擇機制。三是加快完善對駐村幫扶干部的評價考核和“召回”制度。

——構(gòu)建縣級扶貧資金整合機制。進一步完善縣級扶貧資源整合制度，重點應推進三方面工作：一是盡快出臺指導性政策，明確縣級整合財政專項扶貧資金的權(quán)限和職責范圍。二是探索建立行業(yè)扶貧資金的縣級整合制度，加快建立扶貧項目資金公開制度和違規(guī)使用責任追究制度，支持社會輿論監(jiān)督。三是探索梯度扶持、拉開檔次的扶貧資金使用辦法，既要針對最貧困農(nóng)戶，也要重視貧困村的整體脫貧。

——建立貧困農(nóng)戶參與機制。應進一步強化貧困農(nóng)戶主體地位，增強其內(nèi)生發(fā)展動力：一是探索創(chuàng)新貧困農(nóng)戶之間的合作互助機制，鼓勵貧困農(nóng)戶自主合作、資源互補。二是探索建立先富戶、脫貧戶與貧困戶之間的合作幫扶機制，通過政策激勵發(fā)揮先脫貧戶對貧困戶的示范帶動作用。三是充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在扶貧開發(fā)中的作用，將精準扶貧工作與完善鄉(xiāng)村治理機制有機結(jié)合，推進貧困村專業(yè)合作社、資金互助社等合作組織發(fā)展。

——創(chuàng)新脫貧績效長效考核機制。優(yōu)化考核機制的導向作用，有效抑制精準扶貧推進中的短期化行為：一方面，合理分解減貧任務，建立以脫貧人口數(shù)量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護情況等為內(nèi)容的扶貧工作績效考核綜合指標體系；另一方面，構(gòu)建能夠持續(xù)運行和持續(xù)帶動脫貧的扶貧項目運行機制，同時，建立短期與長期效果相結(jié)合的項目驗收制度，加強對項目可持續(xù)性和長期實際減貧效果的目標考核。