劉念國(guó)

在建國(guó)早期，美國(guó)就通過制定《憲法》確立了三權(quán)分立的美式民主?？墒墙?jīng)常有人指出，美國(guó)還存在著與立法、行政、司法分庭抗禮的“第四權(quán)力”。這個(gè)第四權(quán)力是什么？有不少人說是游說團(tuán)體。

政治游說是各個(gè)利益集團(tuán)，為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而通過游說來(lái)影響立法或者行政機(jī)構(gòu)。需要強(qiáng)調(diào)的是，游說司法機(jī)構(gòu)是被禁止的。

游說是個(gè)大產(chǎn)業(yè)

游說（lobby）是很大的一個(gè)行業(yè)。根據(jù)2014年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，目前華盛頓有12281名登記在冊(cè)的專業(yè)游說者。

此外，大公司的公關(guān)部門也負(fù)責(zé)游說工作，而他們的游說者是不需要登記的，因?yàn)樗麄冎淮硪粋€(gè)公司——僅僅在華盛頓，游說者就有數(shù)萬(wàn)名。

事實(shí)上，游說活動(dòng)本身再簡(jiǎn)單不過——就是到政府的相關(guān)部門去陳述自己所代表的利益，以期影響立法和行政程序。也就是說，游說在某種程度上像是美國(guó)的“上訪”。

可以說，在美國(guó)“上訪”是一件比較容易的事情。尤其是到了國(guó)會(huì)，到了自己選區(qū)的議員辦公室，選民會(huì)受到熱情接待。

但是，盡管每個(gè)人都可以到政府部門去“上訪”，卻只有很少數(shù)的人真正了解立法和行政程序。比如要推動(dòng)什么樣的立法，那就需要弄清楚這項(xiàng)立法屬于什么委員會(huì)負(fù)責(zé)，去找什么人最有用。在很多時(shí)候，找議員容易，找到負(fù)責(zé)的立法助理則需要一點(diǎn)功夫。正所謂“閻王好見，小鬼難纏”。

于是，華盛頓就興起了游說這個(gè)行當(dāng)。

從事游說的人基本上來(lái)自幾個(gè)行業(yè)：離任的政客或者退職的國(guó)會(huì)或政府工作人員、熟悉立法程序的公關(guān)律師、有新聞媒體或者學(xué)術(shù)研究背景的專業(yè)人員。游說者的組織“美國(guó)游說者協(xié)會(huì)”的統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)一百家最大的政府公關(guān)公司中間，半數(shù)兼為律師事務(wù)所。在游說者中，人們可以看到各種大人物的身影——以往歷屆政府和國(guó)會(huì)的閣員、議員，等等。

K大街

談到美國(guó)首都華盛頓的游說政治，圈內(nèi)人都會(huì)直指該市西北區(qū)的K大街。

在K大街上由西往東依次數(shù)過去，有世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、聯(lián)合國(guó)基金會(huì)等國(guó)際機(jī)構(gòu)，還集中了各個(gè)大銀行、投資公司在華盛頓的分部。不過，最讓K大街出名的，還是這里林立的游說公司。多年前HBO還專門拍攝過一個(gè)電視連續(xù)劇，名字就叫做《K大街》，講的就是游說公司的故事。主要是關(guān)于兩位著名的政壇活躍人物——詹姆斯·卡維爾和瑪麗·馬塔琳。

卡維爾是克林頓的競(jìng)選顧問。1992年，在克林頓競(jìng)選期間，他想出了一個(gè)風(fēng)靡美國(guó)的口號(hào)：“Its the economy， stupid！”（傻瓜，經(jīng)濟(jì)才是關(guān)鍵?。?jù)認(rèn)為，克林頓正是部分依靠這個(gè)口號(hào)贏得選舉的。而他在競(jìng)選活動(dòng)中碰到了克林頓的對(duì)手老布什總統(tǒng)的助手馬塔琳，兩人墮入愛河結(jié)婚。不過婚后兩人的政治立場(chǎng)都沒有改變，馬塔琳后來(lái)還是小布什總統(tǒng)競(jìng)選班子的主任——這兩口子開了個(gè)游說公司。

國(guó)會(huì)是政治游說的主要目標(biāo)，因?yàn)閲?guó)會(huì)每天都在立法，這些法律影響到社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)角落。聯(lián)邦的立法權(quán)掌握在一百位參議員和數(shù)百名眾議員手里。一條法律立下來(lái)，普通老百姓的生活以及有關(guān)的行業(yè)都會(huì)受到很大的影響。

根據(jù)民間監(jiān)察組織open secrets 的網(wǎng)站opensecrets.org的統(tǒng)計(jì)，2014年，美國(guó)的大公司和團(tuán)體在游說上花了三十二億四千萬(wàn)美元。

游說活動(dòng)說穿了，無(wú)非就是在拉政治關(guān)系的基礎(chǔ)上去為說客所代表的利益集團(tuán)作政治陳情。

游說過程基本是這樣的：在確定了某個(gè)政治目標(biāo)之后，游說者要研究與這一目標(biāo)有關(guān)的各位政治人物，特別是國(guó)會(huì)議員。比如要推動(dòng)一項(xiàng)立法，那么就要先弄清楚，在參眾兩院中誰(shuí)是堅(jiān)定支持此項(xiàng)立法的，堅(jiān)決反對(duì)的又是誰(shuí)。

這樣，就能確定什么人是爭(zhēng)取的目標(biāo)，有多大可能能夠爭(zhēng)取到多數(shù)，需要做多大的努力。最后，游說者手里就掌握了一份需要游說的議員名單。

有了這份名單之后，接下去就要逐個(gè)登門拜訪名單上的議員。美國(guó)的議會(huì)政治是一種開放性的政治。按照法律，凡是由納稅人出錢支持的機(jī)構(gòu)都不能完全將納稅人拒之門外。所以美國(guó)的國(guó)會(huì)議員辦公室是所有人都可以進(jìn)去參觀的。

華盛頓的游說公司在國(guó)會(huì)里都有自己的關(guān)系，跑國(guó)會(huì)自然方便。但是沒有政治關(guān)系也并非完全不能做游說，無(wú)論是誰(shuí)都有權(quán)大大方方地來(lái)到任何一位國(guó)會(huì)議員辦公室要求見議員本人。但是華盛頓的圈內(nèi)人都知道，議員們的決策大部分都是由助理們來(lái)代庖的。所以，見到相關(guān)的助理有時(shí)比見議員更重要，如果能夠在游說的前后再組織該選區(qū)的選民給議員寫信支持游說者的觀點(diǎn)，那么游說就會(huì)更加有效得多。畢竟，議員們最關(guān)心的還是本選區(qū)的選票。

游說不是負(fù)面詞

“游說”在美國(guó)的話語(yǔ)中并不是一個(gè)負(fù)面的詞，舉一個(gè)例子，我曾經(jīng)在弗吉尼亞州立社區(qū)大學(xué)的董事會(huì)中當(dāng)過四年校董。州政府的教育經(jīng)費(fèi)一部分撥給了這個(gè)學(xué)校，另外地方政府也有一定經(jīng)費(fèi)。學(xué)校如今每年的預(yù)算是十五億美元，每年到州議會(huì)開會(huì)的時(shí)候，學(xué)校組織游說活動(dòng)，參加的不但有學(xué)校的董事與負(fù)責(zé)人，還有教師和學(xué)生。有時(shí)候?qū)W生們還會(huì)成群結(jié)隊(duì)地自發(fā)組織起來(lái)去找相關(guān)的議員，為學(xué)校的利益游說。

我自己就多次為了學(xué)校的利益，找與我關(guān)系很好的弗吉尼亞州議會(huì)議長(zhǎng)以及許多議員游說，爭(zhēng)取避免削減學(xué)校的經(jīng)費(fèi)、努力不給學(xué)生增加學(xué)費(fèi)。

參與華盛頓政治游說的不僅僅是美國(guó)國(guó)內(nèi)的利益集團(tuán)，國(guó)際上各種團(tuán)體、公司、甚至各國(guó)政府在華盛頓都有自己雇用的說客。

不過，代表外國(guó)利益的說客必須在政府機(jī)關(guān)進(jìn)行特殊的登記，否則便是非法。其中，以色列出色的游說能力是眾所周知的。就連海地、危地馬拉、伯利茲、肯尼亞、烏干達(dá)這樣不起眼的小國(guó)在華盛頓雇用的都是最頂尖的游說公司。

和世界上其它政治中心一樣，華盛頓也是個(gè)人一走茶就涼的地方。民主黨在臺(tái)上的時(shí)候，出身該黨的說客就是搶手貨；而到共和黨上臺(tái)，民主黨人就成了便宜貨。如今民主黨掌握白宮，共和黨掌握國(guó)會(huì)，據(jù)說兩黨的說客的工資現(xiàn)在不相上下。

說客的平均工資在十萬(wàn)零兩千美元上下，收入不錯(cuò)。

在國(guó)會(huì)辦公室走動(dòng)，很容易能辨認(rèn)出游說者。他們身上沒有掛著工作人員的牌子（眾議員的議員有徽章，參議員則多數(shù)會(huì)佩戴美國(guó)國(guó)旗領(lǐng)徽），基本都是西裝革履，不過也偶爾夾雜著幾個(gè)穿著花花綠綠的印第安、非洲、亞洲等民族服裝的人。相形之下，游客的穿著都非常隨便，東張西望地走著照相，而不是匆匆忙忙地趕去某個(gè)辦公室。

美國(guó)參眾兩院一共有五百三十五位議員，首都數(shù)萬(wàn)名游說者，平均一位議員能攤幾十個(gè)。這些人哪怕每人每星期只去國(guó)會(huì)一次，議員們也是不勝其擾。此外，各種公民組織、利益集團(tuán)的代表或者個(gè)人，為了各種各樣的目的來(lái)找自己的民意代表，數(shù)量更大，讓國(guó)會(huì)成為華盛頓最熱鬧的公共場(chǎng)所。

而游說行政部門就麻煩多多，辦事拖拉、相互推諉、權(quán)責(zé)不明是政府部門的工作常態(tài)，游說者需要熟悉相應(yīng)部門的各種機(jī)構(gòu)和人事關(guān)系，甚至在里面有自己的人脈，否則很容易在官僚機(jī)構(gòu)的迷宮中走失。

在政治游說中最有名的，有各大跨國(guó)公司，比如波音公司。而民間組織方面，勢(shì)力最大的是工會(huì)、商會(huì)、環(huán)保團(tuán)體。工會(huì)中，尤其以教師工會(huì)為最。

不能行賄怎么辦？組織捐款來(lái)影響政治

不過，這些團(tuán)體固然有很深的“錢袋”，他們?cè)谟握f時(shí)卻要遵守一系列的規(guī)矩。最重要的是，游說可以，但絕對(duì)不能夠行賄。根據(jù)規(guī)定，政府工作人員在工作中只要收到超過十美元的禮物，就必須上報(bào)與上交。如果行賄，行賄受賄雙方都會(huì)受到嚴(yán)厲處罰。

這些年出過一系列與游說者有關(guān)的丑聞，多數(shù)都是游說者給議員或官員提供旅行機(jī)票、費(fèi)用、球賽票，等等。

但是，利益團(tuán)體也有辦法用金錢影響政策。直接用錢買不行，他們就多會(huì)通過組織競(jìng)選捐款的方式來(lái)影響政治。像波音這樣的公司，他們會(huì)在高層管理人員（普通雇員不行）中組織募捐會(huì)，給政客們募款。

拿最近的“跨太平洋貿(mào)易伙伴協(xié)定”（TPP）為例子，反對(duì)與支持雙方一共有487個(gè)組織，花費(fèi)了巨款去游說國(guó)會(huì)和行政部門。不過，他們的聲音也大都被相互抵消了。

說客之中騙子不少，這里說一個(gè)十幾年前的故事。

十九世紀(jì)美國(guó)西部大開發(fā)，印第安人被排擠到了零零星星的散落在貧瘠鄉(xiāng)村地區(qū)的保留地上自生自滅。美國(guó)絕大多數(shù)的州或地方政府禁止賭博，但在一九八七年，國(guó)會(huì)通過法律，允許印第安保留地經(jīng)營(yíng)賭場(chǎng)而不受禁賭法的限制。因此在過去的二十多年中，一些靠近都市或者旅游地點(diǎn)的印第安部落經(jīng)營(yíng)起了賭博業(yè)，每年經(jīng)營(yíng)額約為一百九十億美元。如此豐厚的收入讓周圍的人眼紅，也讓道德上保守的基督徒生氣。因此經(jīng)常有基督教團(tuán)體呼吁地方或聯(lián)邦進(jìn)行立法，限制印第安人的賭博業(yè)。

2001年，華盛頓的超級(jí)說客阿布拉莫夫來(lái)到了一個(gè)名叫寇沙塔斯的印第安部落，該部落就面臨著賭場(chǎng)被關(guān)門的威脅。這個(gè)僅有八百多人的部落靠經(jīng)營(yíng)賭場(chǎng)，每年能給部落男女老幼每個(gè)成員分紅四萬(wàn)美元。沒有了賭場(chǎng)，這些教育水平很低的印第安人不知道如何在這塊貧窮的土地上討生活。

阿布拉莫夫就是看準(zhǔn)了這點(diǎn)，他下車伊始，就拍著胸脯向部落的首領(lǐng)保證，以他在華盛頓的關(guān)系，如果他們給錢，他就能夠讓國(guó)會(huì)通過有利于部落的立法。

他這話并非憑空捏造——阿布拉莫夫確實(shí)拿出了一大摞他與共和黨著名政客的合影，他在華盛頓事務(wù)所的合伙人麥克·斯卡倫正是共和黨下院領(lǐng)袖蒂萊昔日的新聞發(fā)言人。這層關(guān)系不啻于是進(jìn)出立法機(jī)構(gòu)的通行證。

這番話給寇沙塔斯的首領(lǐng)們留下了深刻的印象。在以后的兩年里，他們付給阿布拉莫夫和斯卡倫總共三千二百萬(wàn)美元，換來(lái)了當(dāng)?shù)仉娨暽系囊慌鸀橘€場(chǎng)做的廣告。至于阿布拉莫夫在華盛頓到底做了些什么，部落的首領(lǐng)們似乎沒有多大興趣過問。

這些部落首領(lǐng)的確太大意，想不到這位巧舌如簧的說客竟然給他們?cè)O(shè)下了一個(gè)天大的騙局。在此前一年，阿布拉莫夫已經(jīng)用同樣的方法在其他三個(gè)印第安部落那里小試牛刀。他到這些部落去要錢，然后先將大筆錢轉(zhuǎn)給他的朋友里德領(lǐng)導(dǎo)下的基督教聯(lián)盟，后者便用這錢來(lái)在當(dāng)?shù)匕l(fā)動(dòng)反賭博運(yùn)動(dòng)，提華部落開的賭場(chǎng)甚至因此被關(guān)閉。

在造成反賭博的勢(shì)頭之后，阿布拉莫夫再到部落那里，要出更多的錢去游說國(guó)會(huì)來(lái)保持賭場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。

這個(gè)騙局說起來(lái)并不高明，但阿布拉莫夫卻籍此在三年多的時(shí)間里從四個(gè)印第安部落拿走了將近七千萬(wàn)美元。難怪，在他和同伙們的通信中，他將這些客戶稱作“猴子”、“野蠻人”、“世界上最大的傻瓜”。

后來(lái)，阿布拉莫夫案發(fā)，進(jìn)了監(jiān)獄，也連帶不少政客倒霉。

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