白彥鋒++郝曉婧

【摘 要】 2012年，在國(guó)家取消重點(diǎn)電煤合同、實(shí)施電煤價(jià)格并軌、推進(jìn)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化之后，煤炭市場(chǎng)遭遇了“寒冬季”：煤炭?jī)r(jià)格一路飆低，企業(yè)持續(xù)虧損，市場(chǎng)供需矛盾激烈。煤炭市場(chǎng)遭遇“寒冬季”的深層原因在于產(chǎn)能過(guò)剩，而造成產(chǎn)能過(guò)剩的原因來(lái)自于供給方——煤炭供給持續(xù)增加，需求方——煤炭需求增速下降。我國(guó)煤炭市場(chǎng)現(xiàn)狀與國(guó)際油價(jià)困境類似，因此借鑒應(yīng)對(duì)國(guó)際油價(jià)下跌的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出了基于“供給側(cè)改革”視角的煤炭市場(chǎng)治理對(duì)策，包括企業(yè)補(bǔ)貼、控制劣質(zhì)煤生產(chǎn)使用、引導(dǎo)企業(yè)兼并重組、拓寬亞洲煤炭市場(chǎng)、出臺(tái)強(qiáng)制削產(chǎn)計(jì)劃五個(gè)方面。

【關(guān)鍵詞】 煤炭市場(chǎng)； 煤炭?jī)r(jià)格； 供需矛盾； 產(chǎn)能過(guò)剩； 供給側(cè)改革

中圖分類號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）09-0014-06

2012年以前，我國(guó)煤炭能源價(jià)格采取“雙軌制”定價(jià)策略，市場(chǎng)上存在兩種價(jià)格：重點(diǎn)電煤合同價(jià)格與市場(chǎng)煤價(jià)格[1]。重點(diǎn)電煤合同價(jià)格是政府以行政手段強(qiáng)制煤炭行業(yè)以此價(jià)格提供給發(fā)電企業(yè)一定數(shù)額的煤炭，因此“計(jì)劃煤”價(jià)格遠(yuǎn)低于“市場(chǎng)煤”價(jià)格。而近年來(lái)，市場(chǎng)煤價(jià)格的不斷下降，使得煤炭定價(jià)“雙軌制”不再具有存在的必要性。2012年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，取消重點(diǎn)電煤合同，實(shí)施電煤價(jià)格并軌，推進(jìn)電煤市場(chǎng)化，至此，煤炭?jī)r(jià)格走向市場(chǎng)化道路。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定律，能源脫離政府干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，是促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、方式轉(zhuǎn)變的有效方法，但由于我國(guó)長(zhǎng)達(dá)二十多年的“雙軌制”價(jià)格體系所造成的市場(chǎng)扭曲，使得煤炭市場(chǎng)化之路并不順暢，沒(méi)有了最低限價(jià)兜底的“市場(chǎng)煤”，價(jià)格迅速跌落，各大煤炭企業(yè)持續(xù)虧損，地方政府又不得不出臺(tái)政策來(lái)維持煤炭企業(yè)的利益，這使得煤炭市場(chǎng)化之路阻礙重重。本文著重通過(guò)研究煤炭市場(chǎng)現(xiàn)狀及其深層原因，探究在“供給側(cè)改革”視角下煤炭市場(chǎng)的治理對(duì)策，使其走出困境。

一、引言與文獻(xiàn)綜述

煤炭作為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的主體，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著舉足輕重的作用，而2012年迎來(lái)了煤炭市場(chǎng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。事實(shí)上，早在煤炭?jī)r(jià)格并軌之前，一些學(xué)者就提出煤炭市場(chǎng)蘊(yùn)含著產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)。周偉民[2]通過(guò)分析2005年秦皇島碼頭煤炭庫(kù)存數(shù)據(jù)得出結(jié)論：煤炭市場(chǎng)中的供求關(guān)系正在悄然改變，供給逐步過(guò)剩。陳忠華[3]認(rèn)為，2005年以來(lái)，煤炭消費(fèi)需求雖增加，但增速減緩、增量減少，而供給能力顯著增加，煤炭企業(yè)庫(kù)存大幅增加，產(chǎn)量的增長(zhǎng)幅度大于需求的增長(zhǎng)幅度，同時(shí)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格下降，出口持續(xù)減少，進(jìn)口增加，我國(guó)煤炭市場(chǎng)進(jìn)一步呈現(xiàn)出供給寬松、產(chǎn)能過(guò)剩日益明顯的趨勢(shì)，持續(xù)上漲的煤價(jià)繼續(xù)攀升的動(dòng)力不足，從2006年開(kāi)始，市場(chǎng)“拐點(diǎn)”初現(xiàn)。可見(jiàn)，2012年煤炭市場(chǎng)的轉(zhuǎn)折并非偶然。

面對(duì)煤炭市場(chǎng)的轉(zhuǎn)折期，周廣啟和姜艷慶[4]給出了原因，認(rèn)為煤炭產(chǎn)業(yè)投資過(guò)度是產(chǎn)能過(guò)剩的直接原因，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)低是產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因。而李瑞峰[5]認(rèn)為原因在于：一是國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入下行區(qū)間，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇持續(xù)乏力，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速減緩，煤炭需求增速大幅下降；二是，近年來(lái)煤炭行業(yè)投資過(guò)熱，產(chǎn)能增速依然不減，導(dǎo)致產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩。

至于煤炭市場(chǎng)治理對(duì)策，王惠榮[6]認(rèn)為針對(duì)當(dāng)前我國(guó)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩存在的問(wèn)題，政府應(yīng)做到：完善行業(yè)政策，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入；實(shí)行“以銷定產(chǎn)”，鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合重組；控制進(jìn)出口規(guī)模，保持總量平衡等措施緩解目前市場(chǎng)的供求矛盾。而李勤勤[7]認(rèn)為應(yīng)在企業(yè)主體上下功夫，健全原有的管理機(jī)制和管理體系，改革企業(yè)內(nèi)部市場(chǎng)化管理。而煤炭企業(yè)內(nèi)部市場(chǎng)化管理中出現(xiàn)的問(wèn)題主要在于獎(jiǎng)懲制度問(wèn)題以及思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，因此應(yīng)提高管理水平，落實(shí)責(zé)任制度；實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，健全約束機(jī)制。王迪等[8]認(rèn)為現(xiàn)行國(guó)內(nèi)產(chǎn)能治理政策存在一些缺陷：一是政策目標(biāo)與工具不協(xié)調(diào)，依賴于公布限產(chǎn)目標(biāo)；二是集分權(quán)政策使用不當(dāng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策過(guò)度分權(quán)化；三是市場(chǎng)預(yù)期偏差、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈；四是政策時(shí)效性與協(xié)調(diào)性弱等。

2015年下半年，國(guó)家提出“供給側(cè)改革”，這為煤炭市場(chǎng)清理過(guò)剩產(chǎn)能提供了契機(jī)。

二、煤炭市場(chǎng)現(xiàn)狀

從煤炭?jī)r(jià)格來(lái)看，據(jù)CCI1指數(shù)①顯示，從2013年的高點(diǎn)620元/噸，下降到2015年7月份的392元/噸，兩年累計(jì)跌幅近228元/噸，相比于最高點(diǎn)的1 100元/噸，價(jià)格只有最高位置的35.64%，價(jià)格跌幅觸目驚心。

從煤炭龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況來(lái)看（公司半年度財(cái)務(wù)報(bào)表顯示），我國(guó)最大的煤炭企業(yè)神華集團(tuán)2015上半年利潤(rùn)總額為208.7億元，同比下降37.4%，凈利潤(rùn)額為117.3億元，同比下降45.6%，連續(xù)三年下降，且降幅逐年提升。另一煤炭龍頭中國(guó)中煤能源集團(tuán)上半年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額297.47億元，同比下降16.1%，歸屬母公司的凈利潤(rùn)為-9.65億元，同比下降240.7%，首次出現(xiàn)虧損②。2015年前三季度，全國(guó)38家上市煤炭企業(yè)超過(guò)30家呈現(xiàn)凈利潤(rùn)負(fù)增長(zhǎng)[9]。

從煤炭市場(chǎng)供需來(lái)看，為了響應(yīng)“節(jié)能減排”的號(hào)召，國(guó)務(wù)院于2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2017年力爭(zhēng)將煤炭消費(fèi)在能源中的占比下降到65%以下，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。也就是說(shuō)從2014年開(kāi)始不僅要實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)零增長(zhǎng)，并且要實(shí)現(xiàn)部分清潔能源替換。煤炭需求大幅下降，但產(chǎn)能削減速度較慢，總體上供給大于需求。以動(dòng)力煤為例，2015年5月，動(dòng)力煤總產(chǎn)量達(dá)25 006萬(wàn)噸（不含上月庫(kù)存），動(dòng)力煤總消耗量為24 565.77萬(wàn)噸（包括電力消耗、冶金消耗、化工消耗、建材消耗，其他消耗以及動(dòng)力煤出口），供給大于需求440.23萬(wàn)噸（不含上月庫(kù)存），而上月煤炭庫(kù)存達(dá)14 544.87萬(wàn)噸③，產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。

三、煤炭遭遇“寒冬季”的原因——產(chǎn)能過(guò)剩

煤炭?jī)r(jià)格下跌，企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，其根本原因在于供需矛盾，即產(chǎn)能過(guò)剩：煤炭市場(chǎng)供給大于需求，市場(chǎng)價(jià)格下跌，煤炭企業(yè)收入無(wú)法抵銷成本，凈利潤(rùn)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。表1是2005到2013年煤炭市場(chǎng)供需情況表，數(shù)據(jù)顯示從2011年開(kāi)始，產(chǎn)能過(guò)剩突破1億噸，而2012年過(guò)剩產(chǎn)能甚至增加了3倍不止。表2是2015年3月到10月煤炭市場(chǎng)供需表（包含庫(kù)存與進(jìn)出口），數(shù)據(jù)顯示，到2015年煤炭市場(chǎng)的供需矛盾持續(xù)加重，每月產(chǎn)能過(guò)剩超過(guò)1億噸。

（一）煤炭供給持續(xù)增加

面對(duì)嚴(yán)峻的供需矛盾，我國(guó)的煤炭市場(chǎng)似乎進(jìn)入了一個(gè)怪圈：越是產(chǎn)能過(guò)剩，越是價(jià)格低迷，越是生產(chǎn)。根據(jù)圖1顯示，2005—2013年煤炭的供應(yīng)量逐年上升，并且2012年的供應(yīng)增速達(dá)到了16.1%。按照市場(chǎng)規(guī)律，煤炭市場(chǎng)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，為達(dá)到市場(chǎng)供需均衡點(diǎn)，產(chǎn)量應(yīng)逐步縮減，但2015年除了神華集團(tuán)計(jì)劃減產(chǎn)10%以外，其他大型煤炭企業(yè)并沒(méi)有提出減產(chǎn)計(jì)劃，即使企業(yè)虧損局面已經(jīng)無(wú)法扭轉(zhuǎn)。造成這樣現(xiàn)象的原因主要在于企業(yè)的平均收益仍然大于平均可變成本。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論④，目前我國(guó)的煤炭市場(chǎng)屬于壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，短期內(nèi)，只要平均收益或者均衡價(jià)格大于平均可變成本，企業(yè)就會(huì)繼續(xù)生產(chǎn)，這是因?yàn)槭杖朐趶浹a(bǔ)了可變成本后還能有一部分用來(lái)抵銷它的固定成本，即使這部分收入小于總固定成本；只有當(dāng)企業(yè)的平均收益小于平均可變成本時(shí)，企業(yè)才會(huì)停產(chǎn)，這時(shí)，如果企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)，全部收入甚至無(wú)法抵銷可變成本，更談不上彌補(bǔ)不變成本。煤炭行業(yè)屬于資金密集型行業(yè)，固定資本投資所占比重較大，短期固定資本成本無(wú)法回收，在資金成本的壓力下，企業(yè)不得不進(jìn)行生產(chǎn)，否則將會(huì)面臨巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)于固定成本，煤炭企業(yè)的可變成本較小，即使價(jià)格暴跌，但仍處于平均可變成本之上，本著企業(yè)利益最大化原則，為了保持適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)規(guī)模，甚至有可能增加產(chǎn)量，因?yàn)槔”厝欢噤N。另外，由于煤炭?jī)r(jià)格下跌，各煤炭企業(yè)負(fù)債累累，2014年，十強(qiáng)煤企合計(jì)取得外部借款7 558億元，2015年前兩季度，資產(chǎn)負(fù)債率已上升至66.5%⑤，在銀行貸款持謹(jǐn)慎態(tài)度的情況下，為維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，降低價(jià)格，以量取價(jià)，獲得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)現(xiàn)金流。

再者，由于我國(guó)粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式[10]，使煤炭行業(yè)中存在很多非市場(chǎng)導(dǎo)向性因素，如在唯GDP的政績(jī)考核機(jī)制下，煤炭富產(chǎn)地區(qū)為了達(dá)到指標(biāo)，拉動(dòng)投資，仍然盲目進(jìn)行生產(chǎn)，遏制了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致煤炭市場(chǎng)失靈。

煤炭市場(chǎng)的國(guó)際化更加劇了供給過(guò)剩狀況。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化，我國(guó)煤炭市場(chǎng)早已與國(guó)際市場(chǎng)融為一體，表2數(shù)據(jù)顯示，2015年煤炭進(jìn)口量高達(dá)27 661.25萬(wàn)噸，相比于煤炭出口量762.65萬(wàn)噸，進(jìn)口量是出口量的30多倍。原因在于國(guó)際煤價(jià)低于國(guó)內(nèi)煤價(jià)，2015年8月，國(guó)際煤價(jià)跌破60美元關(guān)口，低于同期國(guó)內(nèi)煤價(jià)。目前國(guó)際能源結(jié)構(gòu)中石油以30%的占比超過(guò)了煤炭，天然氣以25%的占比與煤炭并駕齊驅(qū)，國(guó)際煤炭需求小導(dǎo)致國(guó)際煤價(jià)低于國(guó)內(nèi)煤價(jià)，因此進(jìn)口煤大量進(jìn)入國(guó)內(nèi)。

（二）煤炭需求增速下降

產(chǎn)能過(guò)剩，一方面是由于煤炭供給過(guò)剩，另一方面與需求的下降密不可分。圖2顯示：煤炭消費(fèi)增速?gòu)?011年的9.8%下滑至2012年的2.8%，并且2013年煤炭消費(fèi)增速進(jìn)一步下降。究其原因，首先是由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)有下行壓力，整體形勢(shì)不容樂(lè)觀，告別了過(guò)去兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增速，從2012年開(kāi)始我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，2015年上半年工業(yè)增加值增速已經(jīng)下降到6%左右⑥，同時(shí)我國(guó)正步入后工業(yè)時(shí)代，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，2014年三大產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)作用分別為4.8%、47.1%、48.1%，對(duì)GDP的拉動(dòng)作用分別為0.3%、3.4%、3.5%⑦，第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從就從業(yè)人員分布來(lái)看，第三產(chǎn)業(yè)高于第二產(chǎn)業(yè)8 265萬(wàn)人⑧，這意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭等原材料的需求將會(huì)逐步下降。

其次，國(guó)家要求削減煤炭消費(fèi)?！洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》中明確提出要嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量[11]，力爭(zhēng)到2017年，煤炭能源占比降低到65%以下，對(duì)于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)，努力實(shí)現(xiàn)消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)，到2020年底，煤炭熱值下降到51億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭占比下降至56%。這些政策的嚴(yán)格實(shí)施，在很大程度上擠壓煤炭消費(fèi)的增長(zhǎng)空間。

電力行業(yè)對(duì)煤炭需求的大幅下降加劇了煤炭市場(chǎng)的“蕭條”現(xiàn)狀。截至2015年10月，電力行業(yè)發(fā)電量累計(jì)增長(zhǎng)-0.1%，火力發(fā)電量累計(jì)增長(zhǎng)-2.6%，水力發(fā)電量累計(jì)增長(zhǎng)3.4%⑨，核電、風(fēng)電生產(chǎn)電力量也在不斷增加。作為煤炭的主要需求方，電力企業(yè)不僅生產(chǎn)力下降，而且發(fā)電原材料逐漸多元化，不再僅僅依靠火力發(fā)電，并且近年來(lái)火力發(fā)電主要以消耗庫(kù)存為主，對(duì)煤炭的需求進(jìn)一步下降。

四、煤炭市場(chǎng)治理對(duì)策研究與分析

（一）國(guó)際油價(jià)案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)煤炭行業(yè)面臨的困境與國(guó)際油價(jià)的困境很像，目前國(guó)際油價(jià)已創(chuàng)歷史新低，但價(jià)格仍處于尋底過(guò)程，原油產(chǎn)能過(guò)剩，庫(kù)存創(chuàng)歷史新高。在一定程度上可以借鑒國(guó)際油價(jià)的案例，為我國(guó)的煤炭“寒冬季”尋求出路。

1.日本

日本是原油資源匱乏的國(guó)家，原油進(jìn)口約占國(guó)內(nèi)供應(yīng)的90%。2014年，日本煉油能力447萬(wàn)桶，而其國(guó)內(nèi)需求每日332萬(wàn)桶⑩，產(chǎn)能明顯過(guò)剩。理論上，國(guó)際油價(jià)下跌對(duì)石油消費(fèi)國(guó)而言有利可圖；原油進(jìn)口成本降低，原油儲(chǔ)備體系建設(shè)加快，國(guó)內(nèi)煉油企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本降低，成品油價(jià)格下降。但是由于日本政府大力開(kāi)發(fā)利用風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物能等清潔、可再生能源，市場(chǎng)對(duì)原油及成品油的需求逐漸減少，導(dǎo)致石化行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不斷惡化。

面對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的原油市場(chǎng)，日本政府從原油的供給端入手，對(duì)石化行業(yè)進(jìn)行整頓調(diào)整，具體包括：

（1）政府實(shí)行強(qiáng)制削產(chǎn)計(jì)劃

2010年4月，日本政府出臺(tái)了削減煉油產(chǎn)能的政策。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省（MITI）出臺(tái)政策，“自2014年4月起，煉油廠的裂化-原油蒸餾能力比要由10%提高至13%或更高。”表面上，此條例旨在提高石油產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)則是強(qiáng)制削減產(chǎn)能，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)市場(chǎng)環(huán)境下，煉油企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)不具有可行性，這樣從技術(shù)層面將落后的產(chǎn)能清理出市場(chǎng)，緩減了供需矛盾，這是日本政府首輪煉油產(chǎn)能削減計(jì)劃。之后，各大煉油企業(yè)相繼宣布減產(chǎn)計(jì)劃。此次強(qiáng)制削產(chǎn)計(jì)劃共計(jì)削減約50萬(wàn)桶/天的煉油能力，約占日本國(guó)內(nèi)煉油總能力的10%{11}，效果顯著。

（2）政府主導(dǎo)石油企業(yè)進(jìn)行兼并重組

2009年，針對(duì)能源產(chǎn)能過(guò)剩狀況，日本政府出臺(tái)《能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)高度化法》，引導(dǎo)能源企業(yè)進(jìn)行兼并重組，以淘汰落后產(chǎn)能，提高行業(yè)規(guī)模效應(yīng)，提升企業(yè)的盈利能力。具體來(lái)說(shuō)，一是要求在煉油廠集中度高的地區(qū)，必須進(jìn)行企業(yè)的合并重組；二是MITI針對(duì)各石油公司研究其重組的可行性，提出合并重組計(jì)劃，設(shè)定具體時(shí)間表；三是政府給予重組企業(yè)以稅收優(yōu)惠或者補(bǔ)貼，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提升產(chǎn)出質(zhì)量[12]。

2.石油生產(chǎn)國(guó)

與日本不同的是，俄羅斯、沙特阿拉伯等國(guó)家是原油生產(chǎn)國(guó)，國(guó)際油價(jià)的下跌使國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)。目前，原油生產(chǎn)國(guó)采取的主要應(yīng)對(duì)措施是降價(jià)、增產(chǎn)。俄羅斯政府縮減財(cái)政支出以應(yīng)對(duì)國(guó)際油價(jià)的進(jìn)一步下跌；提前建立資金儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)更低的國(guó)際油價(jià)；官方默許油企降價(jià)的策略；計(jì)劃提供更大強(qiáng)度的石油價(jià)格折扣，以確保其在歐洲市場(chǎng)的地位。而沙特由于國(guó)際油價(jià)暴跌，政府已入不敷出，2015年更是首次出現(xiàn)了預(yù)算赤字，沙特政府先后兩次發(fā)行主權(quán)債券，采取一系列節(jié)約措施削減財(cái)政支出，并且正在醞釀取消國(guó)內(nèi)燃油補(bǔ)貼。2015年3月，沙特石油產(chǎn)量創(chuàng)紀(jì)錄達(dá)到每日1 000萬(wàn)桶，日產(chǎn)比2月增加35萬(wàn)桶，沙特政府這一增產(chǎn)措施無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步壓低國(guó)際油價(jià)。

為緩減國(guó)際油價(jià)對(duì)石油出口國(guó)的經(jīng)濟(jì)影響，各國(guó)開(kāi)始了大規(guī)模的價(jià)格戰(zhàn)、產(chǎn)量戰(zhàn)，但這并不是根本的解決方法，煤炭也是如此。對(duì)于石油、煤炭這樣的不可再生資源，盲目生產(chǎn)只會(huì)造成能源浪費(fèi)，低效利用。隨著綠色經(jīng)濟(jì)理念不斷深入，各國(guó)對(duì)石油、煤炭的需求日益下降，供需矛盾是根本所在，一味增產(chǎn)，需求低迷，產(chǎn)能過(guò)剩，最終市場(chǎng)只會(huì)走向崩潰，各國(guó)、各企業(yè)應(yīng)著力通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，改善提高石油、煤炭產(chǎn)品清潔標(biāo)準(zhǔn)，加大產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，增加有效供給。

（二）基于“供給側(cè)”改革的治理對(duì)策

2015年11月10日，國(guó)家主席習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議，首次提出“供給側(cè)改革”，被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的“大逆轉(zhuǎn)”。多年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以刺激需求為主，從需求端入手，通過(guò)投資、消費(fèi)、凈出口“三駕馬車”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2011年總需求中最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率為56.5%，首次超過(guò)資本形成總額的貢獻(xiàn)率47.7%，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿12}，需求結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重越來(lái)越大，對(duì)供給側(cè)的要求越來(lái)越高，因此“供給側(cè)改革”應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于改革的重心，相關(guān)部門{13}表示：“要大力推進(jìn)市場(chǎng)取向的改革，更加重視‘供給側(cè)調(diào)整，加快淘汰僵尸企業(yè)，有效化解過(guò)剩產(chǎn)能，提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，不斷提高全要素生產(chǎn)率?！泵禾啃袠I(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又剛剛步入市場(chǎng)化之路，在本次“供給側(cè)改革”中，無(wú)疑是重中之重。

1.企業(yè)補(bǔ)貼方面

首先，建議實(shí)行部分補(bǔ)貼制?？v觀歐洲各國(guó)的煤炭工業(yè)發(fā)展歷程，在煤炭步入市場(chǎng)化之后，取消煤炭補(bǔ)貼是趨勢(shì)所致，讓市場(chǎng)在行業(yè)中發(fā)揮決定性作用，排除各項(xiàng)非市場(chǎng)干擾因素，使資源更加優(yōu)化配置。并且目前國(guó)際形勢(shì)已經(jīng)明朗：2015年的G7峰會(huì)上，各成員國(guó)就取消化石燃料補(bǔ)貼達(dá)成一致，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）也極力推動(dòng)此項(xiàng)協(xié)定。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，能源結(jié)構(gòu)中，煤炭仍以67%的比重占據(jù)主體地位，全面取消補(bǔ)貼為時(shí)尚早，最好的方式是實(shí)行部分補(bǔ)貼制。具體來(lái)說(shuō)，政府可以通過(guò)補(bǔ)貼政策，對(duì)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)煤、清潔煤的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，使這些企業(yè)能夠提供大量平價(jià)或低價(jià)優(yōu)質(zhì)煤，既從成本上限制了落后企業(yè)，又從產(chǎn)品上遏制劣質(zhì)煤買賣空間。平價(jià)、低價(jià)的優(yōu)質(zhì)煤價(jià)格更低、質(zhì)量更優(yōu)，這樣，理性消費(fèi)者將從消費(fèi)選擇上淘汰劣質(zhì)煤。

其次，建議取消煤炭企業(yè)虧損性補(bǔ)貼[13]。在煤炭?jī)r(jià)格尚未并軌之前，煤炭行業(yè)企業(yè)的虧損大多屬于政策性虧損，當(dāng)時(shí)環(huán)境下，政府給予煤企虧損性補(bǔ)貼是有必要的，因?yàn)閲?guó)家強(qiáng)制煤企低價(jià)出售產(chǎn)品，這一舉措使得煤企承擔(dān)了部分政府職能。而2012年煤炭?jī)r(jià)格并軌之后，價(jià)格放開(kāi)，政策性虧損不復(fù)存在，虧損性補(bǔ)貼不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)使煤企肆無(wú)忌憚地繼續(xù)生產(chǎn)，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。2013年，陜西省在取消虧損性補(bǔ)貼的道路上率先走出一步[14]：財(cái)政廳下發(fā)《省級(jí)國(guó)有煤炭企業(yè)改革發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，決定取消國(guó)有煤炭企業(yè)虧損補(bǔ)貼資金，將原用于補(bǔ)貼的資金專設(shè)為“省級(jí)國(guó)有煤炭企業(yè)改革發(fā)展專項(xiàng)資金”。為各省市取消虧損性補(bǔ)貼作出示范。

最后，建議逐步取消電煤補(bǔ)貼。目前國(guó)際趨勢(shì)已經(jīng)明朗，2015年11月17日，OECD成員國(guó)達(dá)成歷史性協(xié)定：減少燃煤發(fā)電廠的政府投入，限制政府對(duì)煤電進(jìn)行補(bǔ)貼。這一協(xié)定使得OECD成員國(guó)煤炭企業(yè)融資成本大幅提升，沒(méi)有政府的支持與擔(dān)保，即使是銀行，對(duì)煤企的貸款也持謹(jǐn)慎態(tài)度，落后企業(yè)在虧損狀態(tài)下，失去了現(xiàn)金流來(lái)源，不得不選擇退出市場(chǎng)。目前，我國(guó)雖未加入OECD，但是作為OECD觀察員，這項(xiàng)協(xié)定對(duì)我國(guó)有很大的借鑒意義。

2.嚴(yán)控劣質(zhì)謀的生產(chǎn)使用

無(wú)論是從環(huán)境保護(hù)的角度，還是從壓縮產(chǎn)能的角度看，限制低、劣質(zhì)煤的生產(chǎn)使用都是有必要的。首先，從環(huán)保的角度看，大量生產(chǎn)使用劣質(zhì)煤增加了污染物的排放，加重環(huán)境污染，不利于節(jié)能減排；其次，從壓縮產(chǎn)能角度來(lái)看，如果將劣質(zhì)煤清出市場(chǎng)，產(chǎn)能過(guò)剩的現(xiàn)狀將會(huì)有所緩解，煤價(jià)也會(huì)逐步回升。具體可以從兩方面入手：一方面，政府可以通過(guò)行政手段強(qiáng)行禁止銷售、使用劣質(zhì)煤，并設(shè)定高額的罰金。在這一點(diǎn)上，黑龍江省已作出示范：哈爾濱市要求各地方政府部門對(duì)劣質(zhì)境外（省外）煤炭產(chǎn)品嚴(yán)加監(jiān)管，對(duì)于違反規(guī)定經(jīng)銷劣質(zhì)煤的企業(yè)，予以吊銷經(jīng)營(yíng)執(zhí)照的處罰，并處高額罰金。另一方面，可效仿排污許可證的例子[15]，中央設(shè)定劣質(zhì)煤的全國(guó)生產(chǎn)總量，下發(fā)給各省市以具體指標(biāo)，并頒發(fā)相應(yīng)數(shù)量的劣質(zhì)煤生產(chǎn)許可證，各省市依據(jù)企業(yè)產(chǎn)能，按比例分發(fā)給企業(yè)，并允許在政府的監(jiān)督下進(jìn)行許可證交易。這樣，擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)可以通過(guò)高價(jià)出售劣質(zhì)煤生產(chǎn)許可證獲利，而落后企業(yè)由于生產(chǎn)成本上升，或者進(jìn)行技術(shù)改革，或者退出市場(chǎng)，從而有效制止劣質(zhì)煤的供給過(guò)剩。

劣質(zhì)煤供給過(guò)剩的另一原因是進(jìn)口，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)煤炭進(jìn)口量約占全球煤炭貿(mào)易量的95%。2014年，我國(guó)進(jìn)口煤中動(dòng)力煤占46%，褐煤占22%，煉焦煤占21%，無(wú)煙煤占10%，{14}褐煤進(jìn)口量已超過(guò)煉焦煤，成為我國(guó)第二大進(jìn)口煤品種，在過(guò)去4年，由于價(jià)格低廉，褐煤進(jìn)口增長(zhǎng)9倍以上。褐煤的大量進(jìn)口無(wú)疑加劇了國(guó)內(nèi)劣質(zhì)煤供給過(guò)剩狀況，因此提高進(jìn)口煤標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。目前，對(duì)進(jìn)口煤的限制只在《商品煤質(zhì)量管理辦法》中體現(xiàn)，褐煤的限制條件[16]較為寬松：灰分≤30%，硫分≤1.5%，在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行遠(yuǎn)距離運(yùn)輸?shù)暮置簶?biāo)準(zhǔn)稍高：發(fā)熱量≥16.5MJ/kg，灰分≤20%，硫分≤1%。業(yè)界普遍認(rèn)為，《商品煤質(zhì)量管理辦法》對(duì)進(jìn)口煤限制并未達(dá)到預(yù)期，大量涌入的進(jìn)口煤將會(huì)成為電廠壓價(jià)的籌碼。

3.引導(dǎo)企業(yè)兼并重組

目前我國(guó)煤炭行業(yè)布局呈現(xiàn)企業(yè)分散、小煤礦多、上下游融合度低的狀況，政府引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行兼并重組[17]，可以增加規(guī)模效應(yīng)，減少重復(fù)投資，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2010年《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的若干意見(jiàn)》的實(shí)施，現(xiàn)已取得初步成效，在“十三五”期間，煤企兼并重組的方向應(yīng)是跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的，首先打破地域局限，實(shí)現(xiàn)臨近省市煤炭企業(yè)兼并重組，在政策上，需要各省市的相互協(xié)調(diào)與支持，政府可對(duì)實(shí)行兼并重組的企業(yè)給予補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，或者對(duì)被收購(gòu)企業(yè)免除部分或全部債務(wù)，等等；其次打破行業(yè)局限，針對(duì)上下游融合度低的現(xiàn)狀，可向上下游一體化的方向發(fā)展，尤其是煤電一體化，將部分煤企與電企合并重組，一方面減少交易成本，另一方面將負(fù)的外部效應(yīng)內(nèi)部化，政府可引導(dǎo)部分煤企與電企進(jìn)行示范試點(diǎn)，再進(jìn)行推廣；最后，打破所有制局限，無(wú)論是國(guó)企、私企，或者是外企，先進(jìn)企業(yè)兼并落后企業(yè)在政策上不應(yīng)有所有制方面的區(qū)別對(duì)待。另外，參考日本政府應(yīng)對(duì)國(guó)際油價(jià)下跌的做法，各地方政府可詳細(xì)制定各大型企業(yè)的兼并重組計(jì)劃方案，在政府的主導(dǎo)下完成收購(gòu)，有效減小企業(yè)間的談判成本。

另外，建立健全煤炭企業(yè)退出機(jī)制，以保障行業(yè)秩序?！笆濉逼陂g，煤炭發(fā)展將本著“嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量”的原則，引導(dǎo)資源枯竭企業(yè)、落后產(chǎn)能有序退出。具體來(lái)說(shuō)，煤炭企業(yè)退出機(jī)制應(yīng)該包括現(xiàn)有企業(yè)固定資產(chǎn)處理方式、企業(yè)遺留債務(wù)問(wèn)題、原企業(yè)工作人員再就業(yè)問(wèn)題等，尤其是與民生相關(guān)的再就業(yè)問(wèn)題，注重建立健全煤炭職工再就業(yè)保障機(jī)制以及員工安置補(bǔ)償制度[18]。

4.拓寬亞洲煤炭市場(chǎng)

以“一帶一路”為契機(jī)，可將過(guò)剩的煤炭產(chǎn)能出口到亞洲其他國(guó)家，拓展亞洲煤炭市場(chǎng)。根據(jù)表2數(shù)據(jù)，2015年3—10月，全國(guó)煤炭出口總量762.65萬(wàn)噸，進(jìn)口27 661.25萬(wàn)噸，出口是進(jìn)口的1/38，未來(lái)國(guó)家政策應(yīng)該傾向于鼓勵(lì)煤炭出口，如適當(dāng)降低煤炭出口關(guān)稅，完善煤炭出口退稅制度，給予煤炭出口補(bǔ)貼等。陜西省為將其省內(nèi)產(chǎn)能擴(kuò)散到全國(guó)，2015年8月下達(dá)通知[19]，自8月1日至9月30日止，“通過(guò)陜西省內(nèi)封閉式高速公路省內(nèi)煤炭貨運(yùn)車輛，按實(shí)際繳納的通行費(fèi)的50%給予補(bǔ)貼”。政府可效仿陜西省的做法，給予出口煤炭以運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，降低運(yùn)輸成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

5.出臺(tái)強(qiáng)制削產(chǎn)計(jì)劃

由政府直接出臺(tái)削產(chǎn)政策，利用行政手段強(qiáng)制縮減產(chǎn)能，政策最為直接，效果最為明顯。但這樣容易造成政府干預(yù)過(guò)度，不利于煤炭市場(chǎng)化?？山梃b日本政府的做法，在技術(shù)或者清潔層面制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，迫使企業(yè)減產(chǎn)。

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