李瑞

摘 要：伴隨著國家對“三農(nóng)”扶植力度的加大，農(nóng)用地利用率顯著提高，農(nóng)用地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)逐漸增多。本文結(jié)合我國農(nóng)村市場的實際情況，探索適合農(nóng)村發(fā)展的全方位、多層次、規(guī)范化、專業(yè)化的農(nóng)用地資產(chǎn)評估體系，實現(xiàn)農(nóng)用地評估最優(yōu)狀態(tài)，促進農(nóng)用地的良性流轉(zhuǎn)和農(nóng)村產(chǎn)權交易的順利開展，切實保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)農(nóng)村金融市場健康發(fā)展，解決好三農(nóng)問題。

關鍵詞：農(nóng)用地；抵押融資；資產(chǎn)評估

一、緒論

黨的十八屆三中全會提出進一步加快農(nóng)村土地改革的進程，全國各地范圍內(nèi)廣泛開展農(nóng)用地改革試點，應景而生的農(nóng)用地經(jīng)營權抵押貸款、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信托等新型農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式，對進一步加快農(nóng)用地流轉(zhuǎn)速度、擴大規(guī)模、活躍整個農(nóng)村金融市場起到推波助瀾的作用。農(nóng)用地經(jīng)營權抵押貸款，就是農(nóng)用地經(jīng)營者通過對自己所承包農(nóng)用地的經(jīng)營權進行抵押，為自身獲取信用擔保從而向相關金融機構進行抵押融資，該項抵押融資金額的大小取決于專業(yè)的資產(chǎn)評估機構評估的貸款發(fā)生時和貸款結(jié)束后不同時點農(nóng)用地抵押物的價值，繼而提供給相關金融機構確定應給予農(nóng)用地經(jīng)營者貸款的金額或成為金融機構處置作為抵押物農(nóng)用地拍賣價格的衡量標準。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信托是農(nóng)戶將土地的經(jīng)營權委托信托公司進行管理，實際上沒有融資功能。農(nóng)用地可以分為承包地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設用地。根據(jù)土地法的相關規(guī)定，土地權利分為所有權、使用權、收益權、占有權和處分權，以上權利可以同時存在，也可單獨存在，可以為同一權利主體擁有，也可為不同權利主體擁有。

二、農(nóng)用地抵押評估的必要性分析

農(nóng)用地評估最優(yōu)狀態(tài)是指，農(nóng)用地評估結(jié)果合理，評估值準確，誤差保持在合理范圍以內(nèi)，農(nóng)用地資產(chǎn)評估體系完整健全。隨著城鎮(zhèn)化和市場化步伐的加快，城市土地資產(chǎn)評估已呈飽和趨勢，而農(nóng)村市場廣闊，蘊藏著巨大的開發(fā)潛力，土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)村市場則成為整個資產(chǎn)評估行業(yè)開拓的又一重大領域。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎，農(nóng)用地是農(nóng)民最基本的財產(chǎn)和生產(chǎn)、生活資料，允許“靜態(tài)”的土地流動起來，將農(nóng)用地作為財產(chǎn)進行抵押融資，是解決農(nóng)村資金短缺、融資渠道狹窄等問題的新思路和新途徑?？v覽全局，結(jié)合我國的具體國情，農(nóng)用地抵押評估的前提是制度層面的改革，主要涉及城鄉(xiāng)兩者之間發(fā)展的不平衡，而發(fā)展不平衡又來源于不同的政策條件，因此我們應立足于長遠利益，打破城鄉(xiāng)用地獨立隔絕的狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地的實質(zhì)應包含兩方面內(nèi)容，一是國家應將農(nóng)用地納入國家整體宏觀調(diào)控范圍內(nèi)，二是統(tǒng)一規(guī)劃管理城鄉(xiāng)用地，實現(xiàn)同權同價，相互替代。

廣義融資分為股權融資和債權融資。如果將農(nóng)用地經(jīng)營權進行股權融資，也就是將土地作價入股，對農(nóng)用地進行估價以實現(xiàn)融資；債權融資就是將土地進行抵押實現(xiàn)融資。兩種融資方式面臨的最大難題是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)問題。在我國，受制于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度不健全、統(tǒng)一的二級流轉(zhuǎn)市場缺乏，對農(nóng)用地形成準確合理、公平公正的估值定價成為評估發(fā)展的瓶頸。目前所有類型土地中流轉(zhuǎn)制度最完善的只有林業(yè)用地，隨著林改的推進，全國范圍內(nèi)建立起林權交易市場，從而實現(xiàn)明確的林地產(chǎn)權界定。有統(tǒng)一的交易市場，所以林權能夠進行市場定價、處置變現(xiàn)和抵押融資。然而其它農(nóng)用地仍無法實現(xiàn)便捷流轉(zhuǎn)，比如國家規(guī)定農(nóng)民的宅基地不能抵押，也就變相的導致農(nóng)民無法享有因為土地增值帶來的額外收益，制度層面的不完善、不健全無法適應農(nóng)村產(chǎn)權制度的飛速發(fā)展，雙方矛盾愈演愈烈。這種形勢下，無意間推動了農(nóng)用地抵押評估的發(fā)展，有利于促使農(nóng)村產(chǎn)權交易的順利進行，可以有效解決農(nóng)村資金短缺問題。

三、農(nóng)用地抵押評估存在的問題

（一）金融機構回避農(nóng)用地抵押融資業(yè)務。隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的上漲，一方面農(nóng)民家庭消費逐年呈上升趨勢，另一方面農(nóng)民生產(chǎn)資金需求大幅上漲，生產(chǎn)資料成本大規(guī)模增加，且生產(chǎn)資金需求呈長期化趨勢。物質(zhì)財富充裕的同時農(nóng)戶也在追求生活品質(zhì)的提高，自我勞動積攢的財富已經(jīng)不能滿足生活的需要，農(nóng)戶也在積極尋求金融產(chǎn)品和外部信貸資金的支持，有意向選擇農(nóng)用地抵押方式來獲取融資的農(nóng)戶越來越多。但農(nóng)用地抵押貸款風險大、成本高、利潤低等特點，造成許多金融機構都選擇回避該項業(yè)務。

（二）土地產(chǎn)權不明晰。農(nóng)用地無法便捷流轉(zhuǎn)，主要問題是沒有確權。確權表現(xiàn)在兩個方面：一是從淺層次出發(fā)，通過產(chǎn)權證將權利落實到產(chǎn)權人；二是深層次上看，權利邊界的界定問題，也就是農(nóng)用地的權利約束如何分配問題。從農(nóng)用地的所有權來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歸屬問題是一個相當模糊的概念。比如關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權所包含的權利問題：使用、收益和處分這三項權利究竟能否同時具有，還是只具備其中的某項權利。對于抵押物而言，缺乏處分權、權力不完整均會使抵押權失去賴以存在的基礎。隨著農(nóng)用地產(chǎn)權交易市場不斷發(fā)展和農(nóng)用地抵押評估的興起，國家必須引入農(nóng)用地評估定價機制，而抵押評估過程中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)涉及的權利界定問題必須明確，只有明晰的權利界定才會有完善的評估定價體系，才能形成成熟、規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。所以對農(nóng)用地進行評估，不僅要將產(chǎn)權證落實到位，最重要的是產(chǎn)權的界定明晰問題。

（三）國家政策的限制。國家對于農(nóng)用地承包限制條件較多，《土地管理法》第8條，《擔保法》第37條，以及《物權法》第182條、184條（見表1）均對農(nóng)用地承包有限制性條款。國家還規(guī)定農(nóng)用地承包必須優(yōu)先滿足集體經(jīng)濟組織成員，其次再考慮集體經(jīng)濟組織成員以外的單位和個人，而且事先必須經(jīng)由集體組織成員三分之二以上同意或村民代表三分之二以上通過，并需呈報鄉(xiāng)以上人民政府審核通過。短期來看，這些政策保護了農(nóng)民的切身利益，確保履行耕者有其田。但從長遠出發(fā)，該政策阻礙了農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，土地的處分權也相應受到限制。然而以目前情況來看，這項措施又不能立即廢除，農(nóng)民最低的生活保障依賴于農(nóng)用地，一旦這個市場被打開了，農(nóng)民最基本的利益也會受到相應的威脅，影響社會穩(wěn)定。另一方面，國家為防止大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)影響十八億畝耕地這一紅線，對國家糧食安全造成威脅，必然會在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之前，采取相應的措施確保農(nóng)用地的使用用途不會發(fā)生改變，一定程度上也會對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)造成阻礙，增加農(nóng)用地評估的難度。

四、農(nóng)用地抵押評估的解決方法

（一）加強金融機構的扶持力度，加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構。在鞏固和拓展現(xiàn)有金融機構功能的基礎上，應該將目光投向發(fā)展新型農(nóng)村金融機構。國家應該出臺相關政策，鼓勵在區(qū)縣內(nèi)設立多種所有制的中小型金融機構，大力發(fā)展城鎮(zhèn)銀行等新型金融機構，引導農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織，加強培養(yǎng)小額貸款組織機構，將提高農(nóng)村金融服務落到實處。在保障農(nóng)戶可以按有關規(guī)定自由進行農(nóng)用地抵押的同時，確保金融機構的相關利益不受損害。

（二）盡快完善國家統(tǒng)一層面的流轉(zhuǎn)制度。目前我國多個地方開展了農(nóng)用地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點，但試點地區(qū)的規(guī)定參差不齊，均未形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)制度。一些地方規(guī)定農(nóng)用地增值收益中的部分需上交給地方政府，一些地方則規(guī)定集體建設用地可以和國有土地一樣公開進行流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)同權同價，權利和價格的統(tǒng)一，農(nóng)用地收益歸屬于集體經(jīng)濟組織所有。對于農(nóng)用地的抵押融資，主要涉及農(nóng)用地價格的評估，權利不明確、價格難確定等障礙制約農(nóng)用地抵押融資的發(fā)展，國家出臺國有建設土地和農(nóng)用地相關的國家技術標準，唯獨集體建設土地沒有。所以當務之急需要明確集體建設土地和國有土地究竟能否同權同價，若不能同權，集體建設土地則需轉(zhuǎn)化為國有土地，然后出讓到公開市場，轉(zhuǎn)化過程中涉及的征地費用、土地的增長價值收益，以及評估該土地價值的具體操作方法，仍需國家制度的指引。

（三）參照國有土地相關規(guī)定。農(nóng)用地的承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)辦法可參照國有土地相關規(guī)定，直接轉(zhuǎn)化為使用權，其包含農(nóng)用地的使用、收益、處分等權利，農(nóng)用地所有權人是村集體經(jīng)濟組織還是個人都不會對農(nóng)用地所有權歸屬問題產(chǎn)生影響。再比如宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地是由村集體劃撥到各家各戶的，和國有土地的劃撥異曲同工，宅基地屬于村集體無償劃撥到農(nóng)戶手中，從某種意義上可以認為是政府給予農(nóng)民的特殊福利，在一定程度上具有社會保障的功能。我國法律規(guī)定宅基地只限于集體組織內(nèi)部成員的申請，這完全限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。所以應取消該限制，擴大農(nóng)用地流轉(zhuǎn)范圍，同時規(guī)定轉(zhuǎn)出人不能再次申請宅基地的使用，這保證了隱性福利僅可限制使用一次，一定程度上有利于社會公平。另外關于流轉(zhuǎn)土地的使用用途必須嚴格限制，如此方可最大限度吸收社會資本和金融資本。農(nóng)用地經(jīng)營權進行融資時所需土地的抵押權是依附于主要權利而實現(xiàn)的他項權利，這要求其它主要權利在債權存在期內(nèi)須保持相對穩(wěn)定，否則農(nóng)用地抵押權也只能成為空中樓閣。

（四）建立專門的農(nóng)用地資產(chǎn)評估機構，開展農(nóng)用地抵押評估工作。農(nóng)用地抵押評估最關鍵的是農(nóng)用地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中的價值評估。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實際上是農(nóng)用地權利的轉(zhuǎn)移，農(nóng)用地權利的轉(zhuǎn)移則主要涉及農(nóng)用地收益的轉(zhuǎn)移（機遇分析）。從資產(chǎn)評估視角來看，權利不同代表的價格也不盡相同。由于歷史和經(jīng)濟等各方面因素的影響，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場還處于萌芽階段，農(nóng)村各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同導致各地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場成熟度差異較大，流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)用地的交易價值主要還是依賴于交易雙方協(xié)商確定。然而農(nóng)民的文化程度普遍不高，協(xié)商確定土地的價格主觀性過強，往往嚴重偏離其內(nèi)在價值，農(nóng)民的根本利益無法保障。各地建立具有專業(yè)性、規(guī)范性和規(guī)?；膶ｉT從事農(nóng)用地抵押評估的評估機構勢在必行，以期流轉(zhuǎn)土地的評估值盡可能的接近于農(nóng)用地實際價值。當務之急需加快開展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價值的評估工作，完善農(nóng)用地資產(chǎn)評估體系，實現(xiàn)農(nóng)用地評估的最優(yōu)狀態(tài)，切實保護農(nóng)戶利益，維護好雙方的合法權益。

（五）關于農(nóng)用地抵押評估中方法選擇問題。國家關于農(nóng)用地評估出臺了一整套技術準則，方法選擇性較多，但事實證明這些方法無法合理的應用到實踐當中，農(nóng)用地抵押評估仍存在各種現(xiàn)實的問題。一般而言，按照現(xiàn)階段農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)方向來看，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必然提高該農(nóng)用地所蘊含的土地附加收益價值，所以結(jié)合資產(chǎn)評估三大方法的基本特征，采用收益法來評估農(nóng)用地的抵押價值較為合適，而這里所說的收益應以“合理收益”為基礎，即收益的取向是按照傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是按照普通作物還是高經(jīng)濟作物都是需要評估師慎重抉擇的。其次，取向的不同會造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價值出現(xiàn)很大的偏差。所以評估時要求“合理收益”應以農(nóng)用地“最高最佳使用用途”為前提，既遵循了經(jīng)濟學中價值決定價格這一客觀基本經(jīng)濟學原理、符合市場的運行規(guī)律，又能節(jié)約土地、實現(xiàn)土地利用效率最大化的目標，也滿足市場經(jīng)濟等價交換的原則。影響農(nóng)用地抵押評估價值的因素繁雜，我們應綜合考慮農(nóng)用地所處的氣候、環(huán)境以及土地質(zhì)量等方面可能存在的差異，根據(jù)農(nóng)作物做出合理的判斷和預期，這個合理的預期應包含政府對農(nóng)用地的補貼收入；折現(xiàn)率的確定需同時考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的市場風險和自然風險，這也是農(nóng)用地抵押融資評估過程中比其他類型資產(chǎn)的評估復雜的地方；轉(zhuǎn)讓期限可在相關法律約束的條件下，通過交易雙方協(xié)商確定。若政府補貼是逐年增加，還需考慮一定的增長率。以下公式為農(nóng)用地抵押評估中涉及的雙方對于農(nóng)用地價值的評估提供了合理和權威的指導依據(jù)，保護了雙方的合法權益，有利于農(nóng)用地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)在更加公平、公正、自愿、合理的條件下開展，解決農(nóng)村資金短缺問題，活躍農(nóng)村金融市場。

1、當政府的補貼收入每年固定時：P=∑ni=1Vi（1+r）i+T（1+r）i

2、當政府的補貼收入逐年增加時；P=∑ni=1Vi（1+r）i+T（1+g）i（1+r）i

式中：P為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格，Vi為農(nóng)用地年收益額，T為政府每年的補貼額，n為轉(zhuǎn)讓期限，r為折現(xiàn)率，g為政府補貼年增長率

總而言之，由于我國歷史和經(jīng)濟條件的制約，農(nóng)村各個地區(qū)發(fā)展不平衡，差異性很大。目前農(nóng)用地抵押評估仍存在很多的問題，政策條件的出臺、制度層面的改革，無疑是解決該問題的必由之路。只有將評估理論與現(xiàn)實條件相融合，在完善理論的同時，考慮農(nóng)村各個地區(qū)發(fā)展的實際情況，建立起多層次、全方位、規(guī)?；霓r(nóng)用地資產(chǎn)評估體系，推動農(nóng)用地的良性流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)農(nóng)用地評估的最優(yōu)狀態(tài)，解決農(nóng)村資金短缺問題，建立穩(wěn)定繁榮的農(nóng)村金融市場，維護農(nóng)民的利益，解決好三農(nóng)問題，促進整個經(jīng)濟穩(wěn)步健康發(fā)展。（作者單位：浙江財經(jīng)大學會計學院）

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