何馗馗，王義德

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖241000）

治理理論視域下“銅陵模式”研究
——行政與自治的融合之路

何馗馗，王義德

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖241000）

發(fā)揮行政與自治兩個(gè)積極性是應(yīng)對(duì)當(dāng)今公共事務(wù)的必要途徑，治理理論為整合行政與自治提供理論基礎(chǔ)，“銅陵模式”對(duì)此作了有益探索?；谥卫砝碚?，決策主體多元化、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、有作為的社會(huì)組織是行政與自治完全融合的條件，“銅陵模式”中這三個(gè)條件仍不成熟。完善“銅陵模式”需要保證自主性主體的話語(yǔ)權(quán)、妥善引入市場(chǎng)機(jī)制、完善社會(huì)組織服務(wù)體系。

行政；自治；銅陵模式；社區(qū)治理；治理理論

一、引言

采取規(guī)范研究在概念上對(duì)“行政”與“自治”進(jìn)行分析已屢見不鮮。行政即由公共部門依憲法和法律，憑借一定手段處理公共事務(wù)從而實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)和過程。學(xué)者張永桃把對(duì)行政的紛紜眾說概括為四類：從“三權(quán)分立”的角度來(lái)理解行政；從政治與行政的分離及不同功能的角度來(lái)解釋行政；從管理功能的角度來(lái)分析和釋義行政；從綜合的角度全面概述行政。他還指出，理解行政要明確把握三個(gè)關(guān)系：行政與國(guó)家的關(guān)系、行政與管理的關(guān)系、行政與法律的關(guān)系。［1］所謂“自治”就是自我組織、自我管理、自我服務(wù)。傳統(tǒng)上來(lái)講，行政與自治是作為兩種并行的社會(huì)管理手段而存在，二者相互排斥，即自治排斥行政權(quán)的介入、行政也容不得自治的散漫。這種非此即彼的管理手段并不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)今社會(huì)之需，如朱司明與顧洪森從自治與行政化角度出發(fā)對(duì)百年來(lái)鄉(xiāng)村治理模式的演變進(jìn)行思考后得出：鄉(xiāng)村自治不適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的要求；如果只求自治的形式，最終落入行政的窠臼；完全的行政化窒息了民間社會(huì)的自主發(fā)展能力，且管理成本高昂。［2］也有學(xué)者論述，“傳統(tǒng)行政與自治關(guān)系的實(shí)質(zhì)，從設(shè)官牧民的初衷和以權(quán)屬官的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)家表面上只管兵馬錢糧賊盜等大事而無(wú)暇于民間‘細(xì)故’，實(shí)際上通過對(duì)族權(quán)的不斷授權(quán)從未懈怠對(duì)基層社會(huì)的嚴(yán)密控制?！保?］基于這些，筆者以為厘清行政與自治間的關(guān)系僅憑規(guī)范研究還不夠，還需要從實(shí)際管理模式中探尋。

“銅陵模式”正好給了我們這個(gè)機(jī)會(huì)。自2010 年7月以來(lái)，安徽省銅陵市銅官山區(qū)就在全區(qū)范圍內(nèi)撤銷街道辦事處，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革。此舉首要目的在于根除社區(qū)居委會(huì)日趨嚴(yán)重的“行政化”傾向，理順政府行政管理與社區(qū)居民自治的關(guān)系。［4］為了發(fā)揮行政與自治兩個(gè)積極性，“銅陵模式”必須對(duì)行政與自治進(jìn)行整合。因此可以說，“銅陵模式”就是行政與自治走向融合的一個(gè)實(shí)踐例子，梳理其行政性和自治性有利于我們切實(shí)把握行政與自治間的關(guān)系。同時(shí)，治理理論為本研究帶來(lái)可能。筆者基于治理理論，剝離出四個(gè)分析維度，即價(jià)值目標(biāo)、管理主體、管理方式及評(píng)估監(jiān)督，以此來(lái)構(gòu)建分析框架。運(yùn)用它來(lái)辨析行政與自治并探究整合二者的可能性，在此基礎(chǔ)上挖掘出“銅陵模式”中的行政性和自治性，最后對(duì)于這場(chǎng)國(guó)家基層治理模式改革提出新的思考。

二、治理理論下行政與自治之辨及整合條件

一般認(rèn)為，治理主體多元，并以協(xié)商、合作的方式來(lái)確立共同目標(biāo)，以上下互動(dòng)的方式來(lái)實(shí)施管理。格里·斯托克概括出治理理論的五個(gè)論點(diǎn)，分別是：“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引；而政府的能力和責(zé)任均在于此?！保?］20-21可見，治理作為一種新型管理體制，與其他體制（如行政、自治）明顯的差異表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，價(jià)值目標(biāo)的差異。治理的價(jià)值目標(biāo)是多元主體協(xié)商妥協(xié)后的產(chǎn)物。第二，管理主體的差異。治理是多元主體共治。第三，管理方式的差異。治理通過上下互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)化來(lái)實(shí)施管理。第四，監(jiān)督評(píng)估的差異。治理可能帶來(lái)責(zé)任模糊。

（一）行政與自治之辨

實(shí)際上，行政與自治在以下四個(gè)方面也表現(xiàn)各異，具體而言：

第一，價(jià)值目標(biāo)之維。行政即由公共部門依憲法和法律，憑借一定手段處理公共事務(wù)從而實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)和過程。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是行政活動(dòng)的主導(dǎo)者，以科層制組建管理體系、自上而下開展活動(dòng)是特點(diǎn)，因此行政活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)首要在于有效的執(zhí)行國(guó)家意志。當(dāng)然也有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)把社會(huì)公平作為行政的核心價(jià)值，如弗雷德里克森之論述“我們可以在下述領(lǐng)域找到公共行政的精神：……把對(duì)公共組織與機(jī)構(gòu)的高效、經(jīng)濟(jì)與公平的管理作為公共行政的任務(wù)；……公平且樂善好施地服務(wù)于公民?！保?］而且從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，行政活動(dòng)確實(shí)旨在通過社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平。因此，行政有兩方面價(jià)值目標(biāo)：一是執(zhí)行國(guó)家意志，二是確保社會(huì)公平。自治“指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)?！保?］本文主要指在社區(qū)層面上的自治，所謂社區(qū)自治以其自決權(quán)為基礎(chǔ)，拋開被極權(quán)主義領(lǐng)導(dǎo)人利用外，自治的價(jià)值目標(biāo)確實(shí)首要在于自我意志的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)。但自治并不是個(gè)人主義，自治也重視公共（集體）利益的實(shí)現(xiàn)。故自治價(jià)值目標(biāo)也有兩個(gè)方面：一是個(gè)人意志的充分表達(dá)，二是通過平等協(xié)作實(shí)現(xiàn)公共利益。第二，管理主體之維。行政主體一般包括：執(zhí)政黨及其代理人、政府機(jī)關(guān)及其代理人。自治主體一般包括：市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體。第三，管理方式之維。行政主體的管理方式主要是科層制，通過自上而下的行政手段實(shí)施管理。自治的管理方式以協(xié)商民主為主。第四，監(jiān)督評(píng)估之維。行政主體間責(zé)任明確，評(píng)估監(jiān)督以上級(jí)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督為主。自治主體間責(zé)任較模糊，監(jiān)督方式以互相監(jiān)督為主，甚至出現(xiàn)監(jiān)督失位、無(wú)效等問題（見表1）。

（二）行政與自治整合的可能性與條件

盡管行政與自治差異明顯，但在治理模式中行政與自治可以被整合。首先，治理以“善治”為價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)善治有六個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。正如一些學(xué)者所言，“善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開政府，更離不開公民?！保?］可見，在價(jià)值目標(biāo)上，行政與自治可以統(tǒng)一于治理模式中。其次，治理講求治理主體多元化，多元化的治理主體形成網(wǎng)狀管理模式?？梢哉f，行政主體與自治主體都可以納入到治理主體中去。第三，治理不希冀通過單一的管理方式實(shí)現(xiàn)善治這一目標(biāo)。行政方式與自治方式都可以在治理過程中大顯身手。第四，治理注重效果，監(jiān)督焦點(diǎn)不限于具體執(zhí)行過程。在這一點(diǎn)上，無(wú)論對(duì)行政結(jié)果還是自治結(jié)果都可以起到監(jiān)督評(píng)估作用。

表1 三種管理模式的比較

行政與自治統(tǒng)一于治理模式中還需要一些必要條件。首先，決策主體的多元化是治理實(shí)行多元共治的先決條件。決策主體的多元化促使權(quán)威的分散，如俞可平所言，“治理需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)”，［9］這樣才能保證治理所需的權(quán)威并非只出自政府機(jī)關(guān)。其次，完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制是治理能夠順利開展的必要手段。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)以引入市場(chǎng)機(jī)制改革公共部門，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制的引入可以加大公共部門的競(jìng)爭(zhēng)從而提升效率。除此以外，市場(chǎng)對(duì)于社區(qū)籌措資金、生產(chǎn)公共物品與服務(wù)也不可或缺。因此，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制對(duì)于社區(qū)治理必不可少。最后，有作為的社會(huì)組織是治理進(jìn)行的必要力量。社會(huì)組織在社區(qū)管理中擔(dān)負(fù)重要功能，關(guān)系到社區(qū)管理和服務(wù)的質(zhì)量，關(guān)系到社區(qū)居民參與意識(shí)的提高，關(guān)系到社區(qū)治理體系的完善。

三、“銅陵模式”中的行政性與自治性

“銅陵模式”既不是完全意義上的行政，也不能說實(shí)現(xiàn)了自治。確切講，它兼容了行政模式與自治模式，但遠(yuǎn)沒有使兩種模式完美融合。之所以出現(xiàn)這種共存狀態(tài)，是因?yàn)樾姓c自治具有整合的現(xiàn)實(shí)要求。

（一）行政與自治融合的必要性

無(wú)論行政與自治的關(guān)系如何，事實(shí)上，融合行政與自治更具現(xiàn)實(shí)必要性。這種必要性主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，價(jià)值目標(biāo)上。當(dāng)今社會(huì)利益多元、矛盾重重。我們政府管理根本不可能只顧某一或某些階層利益而置其他階層利益不顧。所以，在價(jià)值目標(biāo)上，需要通過多元主體間的協(xié)商才能得以確立。第二，管理主體上。行政學(xué)諸多理論探究早已揭示出，單一管理主體（無(wú)論行政主體還是自治主體）都不足以應(yīng)對(duì)多元化的公共事務(wù)，多元主體是當(dāng)今社會(huì)管理的必然選擇。第三，管理方式上。自上而下的科層制管理方式自其產(chǎn)生就被詬，以缺乏人文關(guān)懷而致使人淪為機(jī)器。因此，即便從人文關(guān)懷上來(lái)講，上下互動(dòng)形成網(wǎng)絡(luò)化的管理方式也十分必要。更重要的是，網(wǎng)格化的管理方式更可能帶來(lái)效率。第四，評(píng)估監(jiān)督上。格里·斯托克認(rèn)為“（治理）這種自我管理網(wǎng)絡(luò)的困難在于：對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？”他說，“要解決這個(gè)問題，看來(lái)惟有以某種方式把政府請(qǐng)回來(lái)?！保?］26實(shí)際上，對(duì)于自治更可能出現(xiàn)不知道對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的困境，解決這一困境也需要“把政府請(qǐng)回來(lái)”。

（二）“銅陵模式”中的行政性與自治性

我們可以從價(jià)值目標(biāo)、管理主體、管理方式和評(píng)估監(jiān)督等四個(gè)方面揭示這種共存狀態(tài)（見表2）。

價(jià)值目標(biāo)的行政性與自治性。銅陵特別重視黨的核心力量，社區(qū)黨委由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會(huì)主任、公共服務(wù)中心成員等組成。擴(kuò)大黨在基層的參透力和影響力，“……把支部建在網(wǎng)格上，把黨小組建在樓棟中，對(duì)在職黨員實(shí)行單位、社區(qū)‘雙重管理’，加大對(duì)社區(qū)內(nèi)離退休黨員、流動(dòng)人口黨員的服務(wù)工作，使黨建工作延伸到社區(qū)的每個(gè)角落。”［10］7強(qiáng)化黨的核心力量，實(shí)則體現(xiàn)國(guó)家意志的重要性，具有行政性價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，銅陵重視對(duì)居民意見的搜集，“……根據(jù)各個(gè)社區(qū)的實(shí)際情況，將其劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格的居民數(shù)量介于200到300戶之間，并配備一名網(wǎng)格管理人員，負(fù)責(zé)日常的信息釆集和尋訪工作；同時(shí)實(shí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)在前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分類處置”，“在各社區(qū)的每棟樓樓道口處都制作了網(wǎng)格指示牌，標(biāo)明該區(qū)域網(wǎng)格責(zé)任人的姓名、聯(lián)系方式，并將社區(qū)開展的一些活動(dòng)以溫馨提示的方式在指示牌上張貼，便于居民及時(shí)了解社區(qū)動(dòng)態(tài)，為居民提供貼近、貼身、貼心的服務(wù)”，這些做法體現(xiàn)了社區(qū)工作以居民意志為依歸，具有自治性。

表2 “銅陵模式”中的行政性與自治性

管理主體的行政性與自治性。銅陵撤銷原街道辦事處，成立大社區(qū)，組建“一個(gè)核心三個(gè)體系”的組織機(jī)構(gòu)體系。即新社區(qū)普遍采用以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心以及社會(huì)組織為支撐的整體架構(gòu)。另外，銅陵還加緊完善社會(huì)市場(chǎng)化服務(wù)體系，強(qiáng)化居民自治能力以及社會(huì)管理能力。其中，作為核心力量的社區(qū)黨工委、社區(qū)服務(wù)中心依然帶有明顯的行政性，而社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織與市場(chǎng)體系則作為自治組織參與社區(qū)管理。

管理方式的行政性與自治性。銅陵實(shí)現(xiàn)扁平化管理，變?cè)兴募?jí)管理模式為三級(jí)管理模式，雖然利于了人員下沉、經(jīng)費(fèi)下沉、資源下沉，但仍未改變其行政本性。另外，銅陵還強(qiáng)化了居委會(huì)的監(jiān)督職能，這也頗具行政性色彩。銅陵通過基層民主改革，突顯管理方式中的自治性。具體舉措有：以社區(qū)居民直選的方式重新選舉社區(qū)居委會(huì)、構(gòu)建新型社區(qū)自治體系來(lái)民主協(xié)商群眾性公共事務(wù)；［11］按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則實(shí)行網(wǎng)格化管理、完善社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系、完善社區(qū)市場(chǎng)化服務(wù)體系。

評(píng)估監(jiān)督的行政性與自治性。銅陵社區(qū)在“進(jìn)行民主評(píng)議、實(shí)施民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，結(jié)合本屆城市社區(qū)組織換屆選舉，建立‘觀察員’制度對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)制度的框架、選舉和運(yùn)行的方式進(jìn)行全過程的監(jiān)督。聯(lián)系各社區(qū)探索建立‘二代表一委員’（即黨代表、人大代表、政協(xié)委員）的聯(lián)系制度，賦予他們協(xié)助社區(qū)做好服務(wù)工作的同時(shí)發(fā)揮他們聯(lián)系群眾密切廣泛的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)了解民情民意、收集民愿，實(shí)施對(duì)社區(qū)的監(jiān)督?！保?0］8其中，“二代表一委員”制度具有行政性，而民主評(píng)議、民主監(jiān)督，“觀察員”制度以及了解民情民意民愿具有自治性。

四、“銅陵模式”的再省思

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，發(fā)揮行政與自治兩個(gè)積極性迫在眉睫。基于治理理論，審視這場(chǎng)改革，我們提出這樣三個(gè)問題：社區(qū)黨委的核心地位是否帶來(lái)治理主體間的不平等，從而使行政與自治的融合徒有其表？市場(chǎng)介入的困難以及由此產(chǎn)生尋租的可能性，是否妨礙整合效果，甚至背離整合之初衷？社會(huì)組織能否擔(dān)當(dāng)大任？

（一）聚焦社區(qū)黨委的核心地位

在“一個(gè)核心三個(gè)體系”社區(qū)管理組織架構(gòu)中，社區(qū)黨工委是核心力量，其直接隸屬區(qū)委管理，與公共服務(wù)中心合署辦公。主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方，對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)全責(zé)。社區(qū)黨工委由5-9人組成，設(shè)黨工委書記1人，副書記1人，成員由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會(huì)主任、公共服務(wù)中心成員等組成，撤銷原社區(qū)黨委（黨總支），原社區(qū)黨委（黨總支）所轄黨支部保留，直接隸屬社區(qū)黨工委管理?！皩?duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員擔(dān)任社區(qū)‘一把手’增加了社區(qū)行政色彩，社區(qū)自治性被弱化了；撤銷街道助長(zhǎng)了基層自治組織向上負(fù)責(zé)的傾向。不過，也有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)完全自治只是一種理想，社區(qū)是政府管理的下延，領(lǐng)導(dǎo)職位由公務(wù)員身份的人擔(dān)任并無(wú)不妥。”［12］我們認(rèn)為，多元主體共治并不是說不存在核心力量，其本質(zhì)在于參與的多元化、權(quán)威的分散化。如其他管理模式一樣，行政性與自治性共存于“銅陵模式”之中，但對(duì)于行政與自治的整合效果遠(yuǎn)非理想，這也正是對(duì)于“銅陵模式”存有爭(zhēng)論的根本原因。因此，就此把“銅陵模式”簡(jiǎn)單地歸結(jié)于行政化舉措或者自治化改革都不甚恰當(dāng)。目前，銅陵實(shí)施多元共治的條件仍不成熟。首先，居民參與意識(shí)與能力不足，在這種情況下一味強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治只會(huì)造成社區(qū)公共服務(wù)嚴(yán)重匱乏；其次，社會(huì)組織并不繁榮，社會(huì)組織無(wú)法承擔(dān)起社區(qū)公共服務(wù)職能；最后，規(guī)制的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制還沒形成，試圖通過市場(chǎng)來(lái)解決所有公共服務(wù)仍難以實(shí)現(xiàn)。故而采取這樣的方式完全符合現(xiàn)實(shí)，且十分恰當(dāng)。不過尤其需要注意兩個(gè)問題。第一，社區(qū)黨工委自身職能定位問題。“銅陵模式”中社區(qū)黨工委是由多方面主體組織而成，既具行政性，也有自治性?？梢哉f，社區(qū)黨工委就是一個(gè)多元共治的委員會(huì)。雖如此，社區(qū)黨工委的職能并不能泛化，更不能事事親力親為。第二，社區(qū)黨工委中不同主體的話語(yǔ)權(quán)。權(quán)威的單一化必將導(dǎo)致社區(qū)治理難以發(fā)揮多元主體共治優(yōu)勢(shì)。多元化的權(quán)威來(lái)源才是多元共治能夠成功的精髓，單一化的權(quán)威來(lái)源必然有可能使行政與自治的整合徒有其表。在社區(qū)黨工委中，自治性主體能否享有與行政性主體相同的話語(yǔ)權(quán)利是避免權(quán)威單一化的有效途徑。

（二）聚焦市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

公共管理學(xué)認(rèn)為，引入市場(chǎng)機(jī)制有利于提高政府公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。在推進(jìn)我國(guó)社會(huì)管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變、深化服務(wù)型政府建設(shè)過程中，確實(shí)也在進(jìn)行這項(xiàng)工作。不過，無(wú)論從全國(guó)還是從銅陵市而言，這都處于試點(diǎn)或起步階段。2013年3月，銅陵市出臺(tái)了政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見。本次試點(diǎn)涉及福利機(jī)構(gòu)護(hù)理人員持證上崗培訓(xùn)項(xiàng)目和社區(qū)居民心理健康服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)規(guī)定了參與此次試點(diǎn)工作的社會(huì)組織的資質(zhì)。［13］從該文件可以窺知：銅陵市關(guān)于政府購(gòu)買的流程機(jī)制已經(jīng)初步搭建，在人員配置上，銅陵市專門成立工作組，政府購(gòu)買程序（1）完備，并配有相應(yīng)保障措施。針對(duì)銅陵實(shí)際，我們認(rèn)為有兩大問題不容忽視。首先，市場(chǎng)介入困難且效果也難保證。歷史早已證明，市場(chǎng)機(jī)制絕不是萬(wàn)能靈藥。比如，公交市場(chǎng)化就因?qū)嶋H效果不佳而以失敗告終。“市場(chǎng)化改革特別是在公共服務(wù)中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制需要大幅度提升管理水平，政府成為‘精明買主’在中國(guó)還有更長(zhǎng)的路要走?！保?4］其次，市場(chǎng)機(jī)制的引入也為政府尋租提供機(jī)會(huì)。如何在制度上規(guī)避尋租是政策制定者需要著重考慮的問題。

（三）聚焦社會(huì)組織

社會(huì)組織是社區(qū)自治的靈魂，“銅陵模式”中自然少不了它的身影。在本次改革中，銅陵社區(qū)廣泛組建群眾性的社會(huì)團(tuán)體，大力推行社區(qū)志愿者注冊(cè)登記制度，充分吸收社區(qū)內(nèi)的老黨員、老干部、志愿者等民間社會(huì)力量參加，為空巢獨(dú)居老人、困難家庭等社區(qū)居民提供義務(wù)服務(wù)。自2012年始，（2）銅陵市更加注重為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造有利條件，降低社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，完善社區(qū)公共服務(wù)體系。以螺螄山社區(qū)為例，截至2014 年5月20日，該社區(qū)已登記備案各類社會(huì)組織共計(jì)10個(gè)，其中文化體育類3個(gè)，公益服務(wù)類5個(gè)，慈善求助類1個(gè)，社會(huì)事務(wù)類1個(gè)。［15］在社區(qū)治理中，關(guān)于社會(huì)組織有三大問題。第一，社會(huì)組織在治理主體中的地位。社會(huì)組織在“銅陵模式”中仍處于輔助地位，社會(huì)組織數(shù)量仍然不足，以螺螄山為例，其慈善求助類社會(huì)組織只有1個(gè)。只有提升不斷提升社會(huì)組織的主體地位，才能推動(dòng)社會(huì)組織繁榮發(fā)展，才能激勵(lì)社會(huì)組織更加有效供給公共服務(wù)。第二，社會(huì)組織的規(guī)范性問題。社會(huì)組織繁榮發(fā)展過程中，仍然要特別注意加大對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管。否則，社會(huì)組織雖有為民服務(wù)之心，卻易于事與愿違。第三，社會(huì)組織資金來(lái)源問題。一般而言，社會(huì)組織資金多來(lái)源社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)員自籌。但我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展顯然處于滯后狀態(tài)，單靠社會(huì)組織自身發(fā)展仍不足以擔(dān)負(fù)重任。所以，政府給予財(cái)力上的支持也不失為權(quán)宜之策。

結(jié)語(yǔ)

與其致力于區(qū)分、隔離行政與自治，不如在實(shí)踐中發(fā)揮它們各自優(yōu)勢(shì)，從而更好供給公共服務(wù)。對(duì)行政與自治融合的實(shí)踐，“銅陵模式”遠(yuǎn)非終結(jié)。社區(qū)治理作為國(guó)家治理的底端，改革實(shí)踐探索仍是社區(qū)治理的主題。因此，筆者懇言：政界應(yīng)心系變革，謹(jǐn)慎推行，在實(shí)踐中修正完善改革舉措；學(xué)界應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行研究探討。

注釋：

（1）銅陵市政府購(gòu)買程序：前期調(diào)研，項(xiàng)目申報(bào)，合同簽訂，項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管，績(jī)效考評(píng)，資金支付，試點(diǎn)總結(jié)。筆者以為這已經(jīng)相當(dāng)完備。

（2）2012年8月，銅陵市推出社區(qū)社會(huì)組織登記與備案管理暫行辦法，該辦法被普遍認(rèn)為給社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

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2095-7238（2016）02-0013-06

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2015-08-30

安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目（AHSKY2014D152）、安徽師范大學(xué)2015年度研究生科研創(chuàng)新與實(shí)踐項(xiàng)目（2015CXSJ101）階段性成果。

何馗馗（1990-），男，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)榈胤街卫?；王義德（1965-），男，安徽師范大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榈胤街卫怼?/p>

邵西梅