陳文權(quán) 許可

摘要：“小官巨腐”是百姓身邊的腐敗，主要集中在工程建設與拆遷領域，以山頭主義與集體腐敗方式居多，“能人腐敗”是其突出問題。治理“小官巨腐”現(xiàn)象關鍵在于依法治官。依法治官存在的困境主要有選官管官的法律法規(guī)及政策體系不健全、“好官”的考核評價標準操作性不強、基層官員權(quán)力的約束機制欠缺、基層官員的監(jiān)督不力、基層官員腐敗成本過低等。走出依法治官困境主要靠法律與制度。要將“選官用官”權(quán)力關進法律和黨規(guī)的籠子，必須完善“小官”選拔與晉升、基層群眾參與“選官”等相關法律法規(guī)，要用民主監(jiān)督制度、問責制度、預防腐敗制度的籠子，從嚴管住管好“小官”手中的公權(quán)力，從源頭和根本上預防、杜絕“小官巨腐”現(xiàn)象。

關鍵詞：小官；巨腐；依法治官

中圖分類號：D264文獻標識碼：A文章編號：16738268（2016）02000809

2014年11月4日，中央巡視組第二輪巡視反饋情況報告中“小官巨腐”成為高頻詞，并明確指出了“能人腐敗”、“蒼蠅式腐敗”等問題凸顯[1] 。近年來，“小官巨腐”、“小官大貪”、“小官豪貪”成為新舊媒體的熱門話題。與所謂的“高官大腐”相比，一些基層官員利用手中的權(quán)力“一貪再貪，一腐再腐”，形成“小官巨腐”的現(xiàn)象，引起了公眾的熱議與憤怒。盡管輿論報道沸沸揚揚，但其理論研究卻是一個薄弱環(huán)節(jié)。“蒼蠅”與“老虎”一樣都是共和國大廈的蛀蟲，不容忽視。筆者擬對“小官巨腐”典型案例進行分析，在歸納其特征與成因的基礎上，對依法治官，特別是治理“小官巨腐”的對策進行探討，以供有關部門與熱心于此問題研究的同志們參考。

一、“小官巨腐”典型案例分析

在我國能夠稱之為“官”的，主要指在黨政機關中擔任領導職務的公務人員，又稱“領導干部”。人們常把省部級以上的領導干部稱為“大官”；廳局級領導干部叫作“高官”；縣處級領導干部叫作“中層干部”，暫叫作“中官”；鄉(xiāng)科級領導干部則叫作“小官”。相對而言，“小官”不僅是領導職務層級的初始級別，而且是指其手中掌握的公共權(quán)力比較小。我國的村不是一級行政建制，所以“村官”不是“官”，但他們在公共組織中也掌握了部分公共權(quán)力，因此也把他們稱為“官”。

據(jù)媒體報道，近15年來，全國處級以下官員腐敗案件涉案金額超過500萬的有45人，其中，38人涉腐超千萬，有8人過億[2] 。2014年9月19日，北京市紀律檢查委員會對56名鄉(xiāng)村官員違紀違法問題進行嚴厲查處，其中“千萬元級別官員”不在少數(shù)，“小官巨腐”嚴重。這里的“小官”包括副科級以上黨員干部與農(nóng)村“兩委”班子中的黨員干部[3] 。“兩委”是指村黨支部委員會、村民委員會。

根據(jù)上述報道，本文中的“小官”是指縣處級以下、副科級以上的領導干部（包括縣級機關部委局和國有企事業(yè)單位的負責人），以及農(nóng)村“兩委”領導干部（主要是指村主任與黨支部書記）?！熬薷笔恰靶」佟边\用職權(quán)便利收受賄賂、侵吞和挪用公款等權(quán)力尋租獲取一千萬元金額以上的非正當利益。按此標準，我們選取近年來媒體公開報道的10個“小官巨腐”典型案例進行分析，試圖歸納出“小官巨腐”現(xiàn)象的特征與原因，為“依法治官”提供治理思路。

（一）案例解析

筆者根據(jù)報紙與網(wǎng)站報道的信息與數(shù)據(jù)整理出10個典型案例（按職位降序排列），曝光時間、擔任職務、貪污事實、涉案金額、懲處結(jié)果等如表1所示。

表1“小官巨腐”案例情況

姓名媒體報道擔任職務腐敗事實涉案金額懲處結(jié)果戴兵2014年8月新華社原重慶永川區(qū)建設工程管理中心主任、原招投標辦主任利用職務便利收受賄款1 060.9萬元判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)晏大彬2008年8月新華網(wǎng)原重慶市巫山縣交通局局長利用職務之便多次收受賄賂2 226萬元判處死刑，剝奪政治權(quán)利終身，沒收個人全部財產(chǎn)黃偉明2014年12月《南方都市報》原深圳市葵涌街道拆遷辦主任利用職務便利與他人合謀騙取國家拆遷補償款1 000萬元仍在調(diào)查審理張新華2014年12月《南方都市報》原廣州市白云農(nóng)工商公司（國企）總經(jīng)理利用職務便利貪污受賄近2.4億元判處死刑，剝奪政治權(quán)利終身，沒收個人全部財產(chǎn)，追繳違法所得馬超群2014年11月新華網(wǎng)原秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理利用職務便利索賄、貪污、挪用公款1.2億元，黃金37公斤，房產(chǎn)68套仍在調(diào)查審理紀海義2014年9月人民網(wǎng)原北京市朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)黨委書記利用職務便利收取賄賂9 000余萬元仍在調(diào)查審理袁學勤2014年9月人民網(wǎng)原北京市延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理中心主任利用職務便利收取賄賂2 400萬元一審被判有期徒刑22年閻海明2012年2月《法制晚報》原河南省鄭州市二七區(qū)齊禮閻村村支書利用拆遷之機貪污受賄2 000余萬元判處無期徒刑，沒收個人財產(chǎn)郝二柱2015年5月《人民日報》原山西省太原市小店區(qū)紅寺村村委會主任利用職務便利，挪用村集體土地補償款5 010萬元正在調(diào)查常勇2013年12月《京華時報》原北京市懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)桃山村村主任伙同他人違法建設，詐騙購房款1 100余萬元判處有期徒刑10年，罰金45萬元

（二）“小官巨腐”特征分析

根據(jù)表1中官員擔任的職務、貪污事實、涉案金額、懲處結(jié)果的描述，我們可以看出“小官巨腐”有以下特征。

1.腐敗官員的職務低、腐敗金額大是其顯著特征

從表1中可以看出，腐敗的基層官員職級呈現(xiàn)低職化，都是處級以下黨員干部與農(nóng)村“兩委”班子中的黨員干部。雖然“官不大”，但他們手中握有房屋拆遷、征地補償、修路、集體資產(chǎn)處置等方面的實權(quán)，尋租卻很容易。如：原重慶市巫山縣交通局局長晏大彬利用修路和發(fā)放交通執(zhí)照權(quán)力大肆收受賄賂；馬超群利用秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理（科長級）職務便利瘋狂索賄、貪污和挪用公款；原北京懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)桃山村村主任常勇伙同他人違法建設，詐騙購房款；原河南省鄭州市二七區(qū)齊禮閻村村支書閻海明利用拆遷之機貪污、受賄；等等。

涉案“小官”腐敗金額巨大，“不貪則已，一貪驚人”，遠遠超過民眾心理預期與承受范圍。例如，上述案例中馬超群索賄、貪污和挪用公款1.2億元，晏大彬腐敗金額高達2 226萬元，常勇腐敗金額高達1 100余萬元，閻海明腐敗金額高達2 000余萬元等等，紛紛晉級“千萬元小官巨腐俱樂部”。

以上事實說明，權(quán)不在小，而在于“實”，握有實權(quán)的“小官”利用權(quán)力尋租的機會大，腐敗金額驚人。

2.工程建設與征地拆遷是小官腐敗的重點領域

2014年，中央十個常規(guī)式巡視地區(qū)中有八個巡視地區(qū)存在工程建設腐敗。“小官巨腐”的重災區(qū)也是工程領域。進入21世紀以來，我國進入了新農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期，縣鄉(xiāng)處在大發(fā)展階段。郊區(qū)工程建設較多，投資金額較大，并伴隨拆遷工作，于是“坐地生財”的尋租機會隨之而來。借此機會，一些“小官”與開發(fā)商結(jié)成“官商同盟”，形成不成文規(guī)定，即“小官”蓄意抬高工程價格，與開發(fā)商“合作”；開發(fā)商將高額的工程款“回流”至“小官”，形成“官商勾結(jié)”利益鏈。例如，上述案例中的原重慶永川區(qū)建設工程管理中心主任、原招投標辦主任戴兵利用職務便利收受賄款，閻海明利用拆遷之機貪污受賄等等，都是利用工程建設與征地拆遷機會進行腐敗，最終利益受損的是基層民眾。工程建設本是經(jīng)濟發(fā)展的助推劑，卻演變?yōu)椤靶」倬薷钡臏卮??！靶」佟薄拔坏蜋?quán)重”，并缺乏相應的監(jiān)督使公共權(quán)力走向異質(zhì)化。

3.“山頭主義”與“集體腐敗”是小官腐敗的主要方式

“小官巨腐”現(xiàn)象中“山頭主義”與“集體腐敗”明顯?！吧筋^主義”指部分“小官”將管轄的部門或領域當成“領地”，“靠山吃山”，他就是“山大王”、“土皇帝”。在他管轄內(nèi)的自然資源、行業(yè)、企業(yè)就是他的私產(chǎn)，將利潤據(jù)為己有。例如，據(jù)媒體報道，原秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理（科長級別）馬超群利用自己掌握的供水權(quán)力不斷地收取賄賂，家藏現(xiàn)金超億元，養(yǎng)成“水老虎馬超群”。

“集體腐敗”指“小官”上下級形成“腐敗流轉(zhuǎn)線”的現(xiàn)象。例如，浙江省嘉興市海寧市長安鎮(zhèn)下的轄村肖王村的原“兩委”班子中的7名干部集體腐敗，以城鎮(zhèn)建設青苗補償款、工程款的名義從城鎮(zhèn)建設征地補償款中套取資金并私分[4] ?？梢钥闯?，集體腐敗中的“小官”官官相護，形成灰色利益鏈，不斷膨脹公共權(quán)力效力邊界，最后的“尋租租金”由上下級基層官員分贓。

通過案例分析，可以看出索賄受賄的官員基本上是單干犯罪行為，而貪污、挪用土地拆遷款、惠農(nóng)款等大多是集體犯罪行為，并且上下級之間“利益均沾”，形成“小官巨腐”鏈條，造成集體腐敗。

4.“能人腐敗”是小官腐敗的突出問題

“小官巨腐”中不乏業(yè)績突出的“能人”進行腐敗的現(xiàn)象。如“水老虎馬超群”就曾經(jīng)是水務系統(tǒng)的“先進個人”和市級“勞?！保赴l(fā)前還被提升為副調(diào)研員。智能化、隱蔽性是“能人腐敗”的又一特征。另外一個“能人腐敗”的典型案例是江蘇省無錫市濱湖區(qū)委原書記朱渭平。朱渭平2001年任濱湖區(qū)常務副區(qū)長，2002年被提拔為區(qū)長，2006年任濱湖區(qū)委書記，擔任濱湖區(qū)主要領導職務長達11年。經(jīng)過12年的時間，濱湖區(qū)已發(fā)展為無錫市核心功能區(qū)[5] 。朱渭平利用職務便利在職務安排、工程包攬、企業(yè)經(jīng)營等方面謀取非法利益共2 054.23萬元。在大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的同時集聚非法財物，相比“庸人腐敗”“懶人腐敗”，“能人腐敗”危害更大，腐敗方式更隱蔽、更智能化。

“小官巨腐”與“高官大貪”相比，影響更為惡劣，更影響基層民眾的日常生活。生活用水、土地、教育、生活補貼、土地補貼等公共資源的配置都與基層民眾息息相關?！靶」佟庇J覦基層民眾的正常福利，使用非法手段獲取大量本屬于基層民眾的公共資源，會降低政府部門選人用人等相關公共政策的公信力，對政府形象造成負面影響。

（三）“小官巨腐”產(chǎn)生的原因分析

1.政治經(jīng)濟社會文化環(huán)境影響

一是封建傳統(tǒng)文化糟粕的影響：“官本位”、“當官發(fā)財”等思想泛濫。二是政治體制改革滯后的影響：基層領導選拔集權(quán)過度、民主不夠、權(quán)大于法。三是市場經(jīng)濟的負面影響：個人利益至上、權(quán)錢交易。四是公民社會建設滯后的影響，如公民政治參與度不夠、社會組織發(fā)育不健全等。

2.選拔任用制度不健全

基層官員任免決定權(quán)和推薦、提名權(quán)被壟斷，甚至集中于某一部門或個人手中；民主與集中存在沖突，民主不夠，集中有余，一把手一個人說了算；選人權(quán)與用人權(quán)分離，黨委選人、行政用人；群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏制度保障。這些為基層領導干部選拔任用中跑官要官、買官賣官提供了市場。

3.運行機制不順暢

黨管干部與群眾公認的有機統(tǒng)一缺乏實現(xiàn)機制，領導認可的官員，群眾不認可；“一元化”領導體制與集體領導體制并存導致責任機制缺失，選人失誤無法問責；領導干部績效考核評價機制不健全，唯GDP導致“能人腐敗”；優(yōu)勝劣汰機制缺乏導致腐敗分子較長時間占據(jù)基層領導職位。

4.權(quán)力運用監(jiān)督缺失

民主監(jiān)督機制有形無實導致小官肆意妄為，瘋狂侵吞國家與集體資財，逐漸變成“大貪”；責任追究機制不健全不給力導致“小官”濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，無法無天，逐漸養(yǎng)成“巨腐”。二、“小官巨腐”產(chǎn)生的依法治官的困境分析“小官”處于我國公共權(quán)力的末端，本來上級的管理與公眾的監(jiān)督是很容易的事情，然而腐敗現(xiàn)象卻愈加嚴重。究竟是什么原因使得“小官巨腐”愈來愈猖狂？有關部門為什么沒有把這些“小官”管??？通過分析，我們認為“小官巨腐”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，除了有經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型期的各種誘因外，法治困境不容忽視。

（一）依法依規(guī)治理基層官員的要求與管理“小官”的法律法規(guī)及政策體系不健全的困境面對“小官巨腐”頻發(fā)，公眾希冀“依法治官”的要求越來越強烈。但是現(xiàn)行法律法規(guī)及政策體系不完善、不健全導致了管官的困境。《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等文件主要是針對縣處級以上的領導干部。人們普遍認為，干部治理，只要管好中、高級領導干部（“高官”“大官”）就行了，至于科級、股級干部之類的“芝麻官”，則是比較容易管理的。國家《公務員法》雖然把鄉(xiāng)科級（鄉(xiāng)長和科長）納入領導職務系列，但在具體操作中對領導干部的管理重點仍然是縣處級以上干部，對“小官”們的管理與監(jiān)督依舊是軟弱無力。

而農(nóng)村兩委干部在人們眼中則不是“官”了。雖然黨章和《村民委員會組織法》對村黨支部書記和主任的選舉有規(guī)定，但缺乏選拔任用的具體細則，導致農(nóng)村干部的選拔任用操作隨意性大，賄選、買官賣官現(xiàn)象時有發(fā)生。“花費千萬買個村長”的人不在少數(shù)[6] 。這些人上臺后搞腐敗是必然的。

（二）依法依規(guī)選好群眾公認的“好官”與“好官”的考核評價標準操作性不強的困境隨著基層干部腐敗現(xiàn)象加劇，公眾對依據(jù)法律法規(guī)的程序選拔“好官”的需求與日俱增，但是選官管官的評價體系不科學和操作性不強導致“好官”難求?！昂霉佟钡目己嗽u價標準操作性不強主要是指選拔任用考核指標針對性較弱和考核指標籠統(tǒng)。考核指標針對性較弱是指對基層官員的考核評價與其他領導干部采用同一套考核標準，導致對基層官員的績效考核與評估結(jié)果失真，無法有效運用考核與評估結(jié)果?？己酥笜嘶\統(tǒng)是指“德能勤績廉”不能科學地界定基層干部與中高級領導干部的區(qū)別，忽視了基層干部的獨特性而導致考核結(jié)果公信力較弱。此外，基層官員的品行、品德、氣質(zhì)、精神等在績效考核與評估反饋結(jié)果中遭到了忽視，基層干部的價值觀、人生觀、事業(yè)觀、世界觀難以得到真實的反映，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

而農(nóng)村兩委干部則按照黨章和《村民委員會組織法》對村黨支部書記和主任的規(guī)定進行選舉。如何才能選到“好官”，單純的“票決制”難以避免拉票賄選現(xiàn)象。選舉前如何對“候選官”進行科學考核評價以確保農(nóng)村黨員和農(nóng)民群眾選得“好官”，還沒有一個完整、科學的辦法。

（三）依法依規(guī)制約基層公共權(quán)力與約束“小官”權(quán)力機制欠缺的困境古今中外，沒有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。因此，對公職人員手中掌握的職權(quán)，不管是“大權(quán)”還是“小權(quán)”，都要進行約束以防濫用?！靶」佟彪m然身處基層，但權(quán)力尋租欲望并不因此減少。對基層權(quán)力約束不力也極易誘發(fā)“小官巨腐”現(xiàn)象的產(chǎn)生。對于縣、鄉(xiāng)黨政機關來說，部分縣、鄉(xiāng)黨政機關上下級之間、不同部門間的權(quán)力約束機制形同虛設，抱團腐敗，制約機制失靈。

對農(nóng)村干部來說，黨章與《中華人民共和國村民委員會自治法》（以下簡稱《自治法》）對“兩委”中的“小官”權(quán)力范圍是有所規(guī)定的，但“小官”們往往超越法律邊界行使權(quán)力；更有甚者，一些“鄉(xiāng)村官員一頭說了算”，權(quán)大于法，法律法規(guī)變成一紙空文，“村一把手”全權(quán)管理村中事務，權(quán)力制衡機制作用微弱。究其原因主要是村民代表大會和黨員代表大會對“小官”權(quán)力約束機制欠缺。

（四）依法依規(guī)監(jiān)督基層官員與“小官”的監(jiān)督機制不給力的困境行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督本來對治理腐敗是非常有效的，但現(xiàn)實生活中卻有所欠缺。監(jiān)督缺席容易出現(xiàn)“化公為私”的腐敗現(xiàn)象，基層民主監(jiān)督機制的軟性特征致使基層官員腐敗可能性增加?！靶」倬薷钡纳蓷l件：握權(quán)力、不公開、無監(jiān)督。目前對基層官員的監(jiān)督不力主要表現(xiàn)在：第一，對于縣、鄉(xiāng)政府機關來說，行政監(jiān)督的眼光主要聚焦于縣長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們，而對縣級機關握有實權(quán)的科長、股長以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關負責人的監(jiān)督有所忽視，“小官們”就容易在監(jiān)督的空隙內(nèi)以權(quán)謀私。第二，一些地方的農(nóng)村黨員代表大會、村民代表大會對支書、村主任的監(jiān)督流于形式，發(fā)揮不了實質(zhì)作用。農(nóng)村財政管理權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等權(quán)力的運用缺乏有效監(jiān)督，這就助長了“小官”的腐敗行為，間接導致其“大貪特貪”。第三，我國媒體對基層官員的監(jiān)督也是乏力的，新聞媒體缺乏新聞法為新聞報道提供法律保障[7] 。同時聚焦報道的目光主要集中于抓“大老虎”而忽略了拍打“蒼蠅”、“老鼠”，導致了“小官”愈來愈膽大妄為地進行犯罪活動。

（五）依法依規(guī)嚴懲基層腐敗貪官與“小官”違法成本過低的困境不管是“高官大貪”還是“小官小貪”都應該依法依紀受到嚴懲，但在反腐敗的實踐當中，往往重視對“高官大貪”的嚴懲，而忽視甚至放過了一些“小官小貪”，部分“小官小貪”膽大妄為地演變?yōu)椤靶」俅筘潯薄?/p>

與“高官”相比較而言，“小官”獲取公共權(quán)力（職務）的成本要低得多。“小官”教育投資（學歷）、工作積累（資歷）、管理能力的要求比“高官”低。至于那些通過“買官賣官”獲取“小官”職務的貪官也比“高官大貪”的成本低得多。與此相應，對貪腐“小官”的懲處，取掉烏紗帽的損失也比“大貪高官”低得多，在財產(chǎn)利益、榮譽、資格、人身自由方面的剝奪而形成的違法成本方面并未形成較大的威懾作用。再加上對基層官員的監(jiān)督乏力，“小官”利用職務便利進行貪腐也比較容易，導致“小官”們的貪腐行為不斷地發(fā)生，在腐敗的道路上愈走愈遠，最終形成“小官巨腐”。對貪腐“小官”的懲處不嚴和腐敗成本較低導致“小官巨腐”的腐敗行為不減反增。

綜上所述，從目前我國治理貪污腐敗的實踐和“依法治官”困境的分析來看，“依法治官”任重道遠?！靶」倬薷迸c“高官大貪”現(xiàn)象令公眾憤慨，“蒼蠅”和“老虎”肆意腐敗，其根本原因在于貪官們自身價值觀的偏差與出軌。而從法律與制度上來說，法律法規(guī)體系不健全為“小官巨腐”提供了腐敗條件，權(quán)力約束機制欠缺為其提供了腐敗空間，監(jiān)督缺失為其提供了腐敗空隙，懲處不嚴為其提供了腐敗溫床。治理“小官巨腐”，提高“依法治官”的現(xiàn)代化治理水平，依賴于法律法規(guī)的完善與各類型制度籠子的構(gòu)建。三、關于依法治理“小官巨腐”的對策思考2013年1月22日，習近平總書記在中紀委全會上指出，“要堅持‘老虎、‘蒼蠅一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題”[8]。2013年6月，習近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)：“好干部的具體標準是信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔。”[9]根據(jù)習近平總書記的講話精神，我們認為破解“依法治官”困境，必須從源頭上治理“小官巨腐”，關鍵有兩條：一是依法“選好官”，不管是“大官”還是“小官”，都要嚴格按照法律和黨規(guī)選好選準“好官”；二是依法“管好官”，不管是“大官”還是“小官”，都要按照法律和黨規(guī)從嚴管理，對官員腐敗零容忍。從根本上說就是要把“選官用官”的公權(quán)力關進法律與制度的籠子。

（一）將“選官用官”權(quán)力關進法律和黨規(guī)的籠子，確保選“好官”依法治官，首先是要依法選官。選官是治官的基礎和源頭?；A不牢，地動山搖；源頭受污染，就要花更大力氣去治理。嚴格依法選好官，可以降低治官成本。因此，必須首先完善“選官用官”的法律法規(guī)和黨規(guī)黨紀體系，依法選好官，從源頭上防止“小官巨腐”現(xiàn)象產(chǎn)生。

1.完善選拔與晉升的法律法規(guī)以保證“好官”晉升渠道通暢

如果一個地方跑官要官、買官賣官盛行，“會干的不如會說的”，“會干的不如會跑的”，“會干的不如錢多的”，官場產(chǎn)生了逆淘汰，干部就會寒心，群眾就會不滿意。要保證基層選好選準“好官”（好干部）并獲得重用，關鍵是考察不能失準失真，科學、客觀、公正、務實的考核是前提條件。因此，要完善基層官員與農(nóng)村干部考核與晉升的相關規(guī)定和辦法。

對選拔鄉(xiāng)科級領導干部而言，第一，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先原則，完善黨政領導干部考核條例與規(guī)定中的考核條款，不唯GDP為考核指標，防止簡單地將經(jīng)濟總量作為評價干部的主要依據(jù)。既要注重考核經(jīng)濟建設情況，又要注重考核經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、保障和改善民生的實際成效。不能脫離德的要求去選“能人”。既要注重考核干部的才能，又要考核其廉潔自律情況，絕不能“帶病上崗”。第二，規(guī)定開放式考核原則，擴大考核主體，擴大基層民眾對基層官員的考核作用。采取聽證會、座談會、論證會等多種民主方式，廣泛聽取民眾的合理化建議與意見，保障基層民眾的知情權(quán)、了解權(quán)、參與權(quán)的實現(xiàn)[10] 。第三，健全與創(chuàng)新考核方法，規(guī)定考核內(nèi)容的多元化和基層官員的綜合素質(zhì)考核，運用重實效和重內(nèi)容的考核方式挑選合適的基層官員晉升，保證考核結(jié)果的反饋與運用。

對選拔農(nóng)村領導干部而言，需要完善選用村官的法律法規(guī)和考核辦法。目前江西省、山東省、江蘇省、河南省、安徽省等相繼出臺并實施《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》修訂，從制度上完善了對村官的選拔與監(jiān)督，逐步實現(xiàn)依法治村官。第一，改革村官候選人的提名辦法。堅持公開報名與黨組織資格審查，通過公開考試篩選候選人，而非村主任與村支書提名，以此限制農(nóng)村領導干部“選官用官”的權(quán)力。第二，加大“村官”用人公示力度與時效性，將用人的最終決定權(quán)交給村民，如有舉報，需查實后方可進行選舉。第三，加大審查村民舉報的“村官”拉票、賄選等違法現(xiàn)象，保證“好官員”晉升通道通暢。

2.完善基層群眾參與“選官用官”的法律法規(guī)以落實“群眾公認原則”

基層官員的選拔與任用要堅持民眾的廣泛參與，發(fā)揮他們的自治權(quán)力，選出“好官”而非“貪官”。為落實“群眾公認原則”，主要有以下方法。

對選拔鄉(xiāng)科級領導干部而言，要把“組織意圖”和“群眾公認”原則結(jié)合起來，杜絕在提拔干部問題上“個人說了算”。完善選拔任用規(guī)則的具體要求：第一，把民主推薦作為選拔任用鄉(xiāng)科級領導干部的必經(jīng)程序，堅持“民主推薦在先，確定考察對象在后”的原則。要把民主推薦作為選拔任用干部的必經(jīng)程序和第一道工序，讓群眾從起始階段就參與其中，使群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)從程序上得到保障。第二，要努力擴大推薦測評群眾參與面。在基層領導班子換屆以及個別提拔任職，確定參加民主推薦的人員時，特別是要保證基層群眾及服務對象參加民主推薦的比例，使推薦結(jié)果真正體現(xiàn)群眾意愿，克服從內(nèi)部人員中推薦內(nèi)部人員的現(xiàn)象。第三，要正確運用民主推薦的結(jié)果。對民主推薦贊成票達不到規(guī)定要求的，不能作為擬提拔人選考察對象，使干部推薦過程和選用結(jié)果真實反映群眾意愿。

對選拔農(nóng)村干部而言，第一，保證人大代表、村民代表甄選的公正性、公平性。確保發(fā)揮基層精英整合作用，因為甄選代表是村代表會議公正的第一步。切實落實《自治法》中村民“選官用官”的參與權(quán)利，就要通過制度規(guī)章保障村民代表監(jiān)督“選官用官”全程，切實發(fā)揮村民代表會議、村民會議的實質(zhì)作用。第二，將法治思維與法治思想通過法規(guī)制度化，在基層民眾中形成積極參與“選官用官”以維護自身合法權(quán)益的風氣，依法行使質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)，保證基層民眾選出“好官”。第三，在基層自治組織建立“法律診所”，宣傳“選官用官”法律法規(guī)，普及法律知識，強化群眾公認原則的實際效用。

3.落實公開“選官用官”的法律法規(guī)以杜絕基層“暗箱操作”

“陽光是最好的防腐劑?！弊寵?quán)力在陽光下運行，能夠有效防止“選官用官”權(quán)力被濫用、錯用，因為絕大多數(shù)官場腐敗案例都是在暗箱操作中進行的。要保證基層黨政機關“選好官”（好干部），必須完善公開選官的辦法與規(guī)定。

對選拔鄉(xiāng)科級領導干部而言，第一，完善選拔與任用的全程信息公開制度。首先應通過推進辦事公開和媒介宣傳，讓群眾了解掌握干部選拔任用的政策規(guī)定。在民主推薦和選舉前，應將空缺的職位以及選拔領導干部的標準、條件、范圍對象向群眾公開，真正落實群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，讓群眾知道民主推薦和選舉領導干部是自己應有的權(quán)利，積極參與推薦和選舉活動，真實表達自己的意愿。第二，公開候選人和擬提拔人的相關資料。包括個人的硬、軟條件，如民族、性別、年齡、學歷及專業(yè)、工齡及專業(yè)年齡、現(xiàn)任職務與職稱、黨派等，不能有假；政治信仰、從政道德以及才能、性格、氣質(zhì)等考核情況。此外，效仿英國的《凈化選舉，防止腐敗法》，公示官員財產(chǎn)。第三，選舉程序和結(jié)果公開，接受干部和群眾監(jiān)督。利用“公開”這一反腐利器依法治理基層“選官用官”腐敗，保證選拔與任用的公平和公正。

對選拔農(nóng)村干部而言，建議制定《村級干部選拔與任用條例》，明確規(guī)定“村官”選拔與任用的公開公平公正原則，防范“村官腐敗”風險。

4.完善“選官用官”違紀懲處的法律和紀律規(guī)定以懲治“買官賣官”等行為

“買官賣官”、“帶病提拔”和“村官賄選”是當前基層“選官用官”權(quán)力腐敗的三大表現(xiàn)。防止此類官場腐敗現(xiàn)象的主要做法有以下幾種。

第一，完善《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中的違紀與紀律處分，明確規(guī)定“用人失誤”（如“帶病提拔”）相關責任人的警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍等具體處分種類，嚴格對應執(zhí)行。第二，完善司法懲治“用人腐敗”（如“買官賣官”和“村官賄選”）對相關責任人的刑事責任的相關司法程序，通過程序公正實現(xiàn)司法公正，實現(xiàn)基層民眾要求依法懲處腐敗官員的訴求。第三，構(gòu)建“選官用官”終身責任制?！罢l推薦誰負責”，相關的領導干部要終身為其推薦與提拔官員的結(jié)果負責。建議出臺《關于推薦候選基層干部終身責任追究的實施辦法》以保證在“選官用官”環(huán)節(jié)責任的落實。形成黨紀、政紀、司法懲治和預防“用人失誤”、“用人腐敗”格局，防范“小官巨腐”現(xiàn)象。

（二）將“選官用官”權(quán)力關進制度的籠子，確?！肮芎霉佟睂賳T的治理，歷來就有“人治”和“法治”的爭論。實踐證明，人治只能產(chǎn)生短期作用，法治才能產(chǎn)生長久效用。鄧小平曾指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵11]依法治官，就是將法律法規(guī)和黨規(guī)黨紀形成管理制度和工作機制，把“官員”手中的權(quán)力關進制度的籠子里。

1.凈化基層政治生態(tài)，將“小官”權(quán)力關進民主監(jiān)督制度的籠子

1945年，毛澤東回答民主人士黃炎培關于歷史周期效率的談話中說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！盵12]“小官巨腐”之所以猖獗，一個重要的原因是民主監(jiān)督的眼光聚焦于“高官”、“大官”，放松了對“小官”的民主監(jiān)督。因此，要建設基層清正廉潔的官場風氣，必須凈化基層政治生態(tài)，把“小官”的公共權(quán)力關進民主監(jiān)督制度的籠子。強化民主監(jiān)督制度的主要措施如下。

第一，建立公共權(quán)力公開機制。公開縣級黨政機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力清單，公開鄉(xiāng)科級領導干部和農(nóng)村“兩委”黨員干部的職務權(quán)力清單。讓社會各界和人民群眾知道“法律規(guī)定即可為，法無規(guī)定不可為”，以利于“主人”監(jiān)督“公仆”。第二，建立“法律顧問制度”。通過專業(yè)法律顧問保障縣鄉(xiāng)政府依法行政，規(guī)范科（局）長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長依法行使職權(quán)。第三，建立群眾監(jiān)督制度。定期召開人民群眾意見征集會、半月談。各區(qū)、縣紀委公布舉報電話，開通網(wǎng)站舉報入口，擴大民眾參與監(jiān)督的途徑與方式。發(fā)揮基礎民眾自治能力，約束“小官”公權(quán)力。第四，加強媒體監(jiān)督作用。開辟多元監(jiān)督渠道，將媒體監(jiān)督納入監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督基層公共權(quán)力的運用。第五，發(fā)揮專門監(jiān)察機構(gòu)作用?？h級紀檢監(jiān)察部門應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立基層監(jiān)察室，延伸紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督與查處功能。如湖南湘西在全州165個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備紀委書記和紀檢干部，2 127個行政村都配備紀檢員，農(nóng)村基層紀檢組織實現(xiàn)了全覆蓋[13] 。特別要加強紀檢監(jiān)察部門對“村官”經(jīng)濟責任的監(jiān)督。如遼寧昌圖縣近幾年來，實行“村財鄉(xiāng)管”，有效杜絕了財務混亂，并通過黨務公開、村務公開、異地交叉審計工作的有效開展，逐步建立起讓村干部不能違紀、不敢違紀的制約監(jiān)督機制[13] 。通過完善監(jiān)督制度，發(fā)揮長效監(jiān)督作用，凈化基層政治生態(tài)，優(yōu)化黨風政風，減少“小官”濫用職權(quán)的違法現(xiàn)象。

2.有權(quán)必有責，將“小官”權(quán)力關進責任制度的籠子

雖然鄉(xiāng)科級和農(nóng)村兩委領導干部手中掌握的權(quán)力比較小，但也是公共權(quán)力。“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！盵14]只有將“小官”掌握的公共權(quán)力關進公共責任的制度籠子，才能有效防止“小官巨腐”現(xiàn)象。

基層官員責任制度建設主要是完善《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》與《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》中違紀懲處的具體規(guī)定。一是強化專門問責機關對“小官”們?yōu)E用職權(quán)、權(quán)力尋租等行為的問責懲處；二是加大對亂用職權(quán)、不行使職權(quán)、失職造成重大損失或者惡劣影響的問責懲處；三是對涉及人民群眾合法權(quán)益的重大問題不及時解決，或?qū)θ罕姺从硰娏业膯栴}能夠解決而不及時解決等失職行為進行問責懲處；四是加強對違反八項規(guī)定精神典型問題，如收受他人禮品、違規(guī)接受私人宴請、違反財經(jīng)紀律、違反社會主義道德等問題的問責懲處。

對違法用權(quán)的“小官”，除了黨紀政紀要問責外，涉嫌利用職權(quán)犯罪的必須追究其刑事和民事責任。對于那些涉案金額巨大、影響極壞、民憤極大的職務犯罪分子必須處以極刑，形成“不敢貪”，否則難以遏制“小官巨腐”猖獗。

問責制度籠子有利于將“小官”權(quán)力圈在合法范圍，督促基層官員依法履行職責，做有責任感與使命感的基層干部。

3.培養(yǎng)法治思維，將“小官”權(quán)力關進預防腐敗制度的籠子

“小官”的公共權(quán)力不是私人的徇私武器，而是為公共利益服務的公共資源。因此，要將權(quán)力關進教育預防腐敗制度的籠子。對“小官巨腐”，要堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”方針。主要路徑有：第一，推進主體廉政責任建設，建立縣級黨政機關局長（黨組書記）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記第一責任人制度。強化基層官員領導干部清正廉潔、公道正義的價值觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，防止權(quán)力尋租。第二，建立警示約談機制，將腐敗控制在事態(tài)前端。對鄉(xiāng)科級干部，要堅持抓早抓小，對苗頭性、傾向性問題，及時約談、函詢、誡勉，防止小問題釀成大錯誤。第三，強化鄉(xiāng)科級領導干部依法用權(quán)的法治教育，重點在于遵紀守法、公正廉潔、克己奉公等公務員的自然屬性、職業(yè)要求與倫理道德，以及職務犯罪知識、反腐敗高壓態(tài)勢等。積極探索適合鄉(xiāng)科級領導干部的教學方式。法制教育的形式可采取講授式、研討式、案例式、模擬式、體驗式[15] 。將依法治國、依法行政、依法辦事、依規(guī)矩辦事等知識印在腦海里，落實在行動中。第四，把對領導干部的法治教育延伸到農(nóng)村領導干部。如北京市的190名村黨組織書記參加了一場特殊的培訓，主題是廉潔履職，專題學習《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》，再次明確強調(diào)鄉(xiāng)村干部41個“不準”等規(guī)定，提升村官的法治意識[13]，從而凈化“小官”們的從政心態(tài)，改變官員的當官發(fā)財（撈一把）意識，履行為人民服務的宗旨，保證公共權(quán)力的運用符合法律法規(guī)與黨規(guī)黨紀。

最近，習近平總書記在同中央黨?？h委書記研修班學員座談時指出，我們的權(quán)力是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，只能用來為黨分憂、為國干事、為民謀利。要正確行使權(quán)力，依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，處理好公和私、情和法、利和法的關系。習近平說：“當官發(fā)財兩條道，當官就不要發(fā)財，發(fā)財就不要當官。選擇從政就不要在從政中發(fā)財，選擇發(fā)財就去合法發(fā)財?！盵16]總書記的講話對鄉(xiāng)科級領導干部和村官們?nèi)匀贿m用，只有所有的“小官”也“清清白白做人、干干凈凈做事、坦坦蕩蕩為官”，吏治清明的一天才會到來，這就是“依法治官”的目的所在。

參考文獻：

[1]姜潔.官商勾結(jié)凸顯 反腐各有難點[N].人民日報，20141105（14）.

[2]李文姬，拉毛太.處級以下腐敗8人過億[N].法制晚報，20141015.

[3]馬力.北京專項行動治“小官巨腐”[N].新京報，20140801（A07）.

[4]顏新文.海寧市鎮(zhèn)合力查窩案[N].中國紀檢監(jiān)察報，20141102（2）.

[5]尹健.一個“能人腐敗”的“標本”——江蘇省無錫市濱湖區(qū)委原書記朱渭平受賄案剖析[N].中國紀檢監(jiān)察報，20141104（3）.

[6]孫山.山西反腐轉(zhuǎn)戰(zhàn)“城中村”[N].第一財經(jīng)日報，20141022（A01）.

[7]中共重慶市委黨校課題組.黨政領導干部選拔任用科學化研究[J].探索，2014（1）：77.

[8]譚劍.“老虎”、“蒼蠅”一起打，有腐必反[N].中國紀檢監(jiān)察報，20130126（2）.

[9]盛若蔚.習近平在全國組織工作會議上強調(diào)：建設一支宏大高素質(zhì)干部隊伍 確保黨始終成為堅強領導核心[N].人民日報，20130630（1）.

[10]胡峻.論行政機關制定行政規(guī)范性文件行為的不當性[J].行政論壇，2014（4）：71.

[11]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[12]楊津濤.黃炎培與毛澤東暢談“歷史周期率”[J].國家人文歷史，2013（3）：57.

[13]何勇，侯琳良.村官因貪腐被查反問：當村官就為撈兩個 為何違法[N].人民日報，20150118（1）.

[14]國務院.國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知（國發(fā)〔2004〕10號）[J].中華人民共和國國務院公報，2004（16）：26.

[15]應松年.公務員法[M].北京：法律出版社，2010：151.

[16]張偉.習近平與縣委書記談為官之道：不要在從政中發(fā)財[J].中國經(jīng)濟周刊，2015（3）：24.

Dilemma of “Governing Official with Law” and

Its Countermeasure： Based on the Example

of “Small Official but Great Corruption” Phenomenon

CHEN Wenquan， XU Ke

（Teaching and Research Department of Public Administration，

Chongqing Administration College， Chongqing 400041， China）

Abstract：“Small Official but Great Corruption” is the corruption beside the common people. Small official but great corruptions main areas are engineering construction and demolition； the main corruption patterns are “mountainstronghold mentality”（meaning： disunity） and collective corruption； the prominent problem is that the able persons are crrupted.“Governing Official with Law” is the key of governing this phenomenon. The dilemmas of “governing official with law” are imperfect law and policy system of managing small officials， low feasibility of the assessment standard of good officials， the lack of local officials power restraint mechanism， poor local officials supervision and overlow cost of breaking laws， and so on. The way out of these dilemmas is to build the legal and regime cage. The ways of putting public power of selecting and employing officials into the legal and party regulation cage are that the perfection of laws and regulations of small officials selection and promotion， of grassroots participation of selecting officials， and so on. The ways of putting public power of selecting and employing officials into the regime cage are building the cage of democratic supervision regime， accountability regime and corruption prevention regime to control small officials public power tightly.Building two types of cages to prevent and eliminate the “Small Official but Great Corruption” phenomenon at the source radically.

Keywords：small official； great corruption； governing official with law