林婷婷 陳 君

復合聯(lián)動：“五水共治”的機制創(chuàng)新與路徑完善
——緣于Y縣的實證研究

林婷婷①陳 君②

“五水共治”,是浙江省實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局和建設(shè)美麗浙江的重大舉措,也是有效推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的引擎,是社會各界所關(guān)注的焦點。囿于單純由政府推動“五水共治”的成本過高,且極易陷入傳統(tǒng)公共行政效率低下的困境,出現(xiàn)“行政失效”和“政府失靈”的可能危機。因此,“五水共治”的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新問題是當前社會治理亟待突破的現(xiàn)實課題。本文以Y縣為研究個案,運用多中心治理理論分析并解讀Y縣“五水共治”創(chuàng)新機制的運行機制及邏輯生成,進一步探討“五水共治”“多中心”復合聯(lián)動治理的創(chuàng)新機制和完善路徑,促進社會治理權(quán)力主體復合聯(lián)動,有效地突破當前“五水共治”的運動式困境,最終實現(xiàn)社會治理新常態(tài),也為其他地區(qū)“五水共治”工作提供些許思考和借鑒。

復合聯(lián)動;五水共治;多中心治理;機制創(chuàng)新;路徑完善;Y縣

一、引 言

“五水共治”是一項動態(tài)開放、惠及民生的系統(tǒng)工程,也是一項長期的戰(zhàn)略任務。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求和美麗浙江建設(shè)的社會訴求日趨強烈,有效推進“五水共治”工作成為擺在當前政府面前的重大現(xiàn)實課題?！拔逅仓巍鄙婕吧鐣谓?jīng)濟生活的方方面面,若單純由權(quán)力集中的政府一方推動,極易陷入傳統(tǒng)公共行政效率低下、成本過高、能力不足的尷尬境地,出現(xiàn)“行政失效”和“政府失靈”的可能危機;也極易因推進中的矛盾沖突解決不良,使政府與社會公民關(guān)系出現(xiàn)負面的變化。為應對這一問題,需要創(chuàng)新“五水共治”的治理結(jié)構(gòu),拓寬其社會資本網(wǎng)絡(luò),獲得社會生態(tài)環(huán)境支撐,增進“五水共治”的社會資本存量,進而提升治理效能。其中,多中心復合聯(lián)動機制是“五水共治”治理結(jié)構(gòu)的重大創(chuàng)新,它從根本上倡導多元化的參與主體,實現(xiàn)多方復合聯(lián)動治理,給予現(xiàn)代社會治理價值導向的積極回應。同時黨的十八屆三中全會也明確提出,創(chuàng)新社會治理機制,激發(fā)社會組織活力,提升社會治理水平。①新華網(wǎng)：《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報全文》,http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。因此,政府應該重新定位自身角色,讓渡更大的治理空間和行政權(quán)力給社會治理權(quán)力主體,使政府的行政權(quán)力與社會組織的自治權(quán)力趨于平衡,在“復合聯(lián)動”中實現(xiàn)“協(xié)同治理”,最終實現(xiàn)“常態(tài)化治理”,并主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。

本文考察的Y縣是全國13個海島縣之一,地處浙江省東南沿海,是民營經(jīng)濟較發(fā)達的縣域之一。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入,Y縣的民營經(jīng)濟得到了快速發(fā)展,成為Y縣經(jīng)濟增長的重要支柱之一,形成了汽摩配、水暖閥門、家具、眼鏡配件、金屬制品、醫(yī)藥包裝等特色產(chǎn)業(yè)集群。②2015年Y縣情概要。Y縣發(fā)展前期過于追求經(jīng)濟效益導致自然環(huán)境受到嚴重破壞,空氣、淡水、植被等人居環(huán)境急劇惡化;工業(yè)污水違規(guī)排放問題突出,水環(huán)境污染嚴重,使水資源原本貧瘠的Y縣遭遇了發(fā)展的瓶頸,生產(chǎn)生活供水無法自給。因此,創(chuàng)新Y縣“五水共治”的治理機制,探索破解Y縣社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的瓶頸之道,是新常態(tài)下亟待解決的重大課題。結(jié)合Y縣的經(jīng)濟狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及環(huán)境資源等因素,選取Y縣為實證研究的樣本極具實踐研究價值和代表性。

二、理論背景

(一)多中心治理理論

多中心治理理論是當今西方學術(shù)界最流行的理論之一。“多中心治理”是“多中心”與“治理”兩者的有效結(jié)合?！爸卫怼笔?0世紀80年代西方國家面對傳統(tǒng)社會管理的“政府失靈”和“合約失效”的危機及社會失序的問題而產(chǎn)生的治理方式變革。①[美]博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》,中國人民大學出版社2005年版。其目的在于通過政府組織、非政府組織及社會公眾等行動主體組織化合作動員,獲取政府讓渡的公共治理的權(quán)力,協(xié)同參與社會公共事務的治理,實現(xiàn)自發(fā)秩序的生成與社會公共利益的最大化,創(chuàng)建一個以公民為中心的復合治理結(jié)構(gòu)的復興實驗過程。邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》中最早區(qū)分了“一元的秩序”與“多中心的秩序”這兩種組織社會任務的秩序,“多中心治理”的核心概念正是來源于此。奧斯特羅姆于20世紀70年代末在邁克爾·波蘭尼“多中心”概念的基礎(chǔ)上發(fā)展并完善了多中心治理理論,在公共事務治理中引入了自主參與的“第三部門”,打破了以往學界在解決公共事務治理之道的常規(guī)思維,實現(xiàn)多元主體參與治理的可能。之后,多中心治理理論逐漸發(fā)展成為公共物品生產(chǎn)與公共事務的治理模式之一。多中心治理理論認為,政府不是管理現(xiàn)代公共事務的唯一的公共權(quán)力中心,還需要諸多相互依存的社會性組織參與社會事務的管理與調(diào)節(jié);現(xiàn)代公共事務的治理應該是多元主體上下互動、縱橫交錯的治理過程,而非僅僅運用政府的政治權(quán)威對社會公共事務的單一向度的治理,應該借助多元化的權(quán)力和政府來解決不同范圍的公共治理問題,從而達到治理的最佳狀態(tài)。②陶建鐘：《復合治理下的國家主導與社會自主——社會管理及其制度創(chuàng)新》,載《浙江學刊》2014年第1期。這種“權(quán)力分散、管理復合聯(lián)動和市場社會多元共治”的多中心治理理論,成為滿足民眾多元需求、提高效率和降低成本的理想模式。該理論在一定程度上豐富了公共管理理論,成為解讀公共治理問題的重要理論框架?？梢哉f,多中心治理理論為本研究提供了解讀“五水共治”模式的思維方式和理論框架。

有關(guān)多中心治理理論的研究,學術(shù)界各有側(cè)重。王興倫(2005)較早關(guān)注多中心治理理論,梳理國外學者對多中心治理理論的解釋并改造加工,指出多中心是指多個權(quán)力中心和組織機制治理公共事務。陳艷敏(2007)認為,多中心治理理論是公共事務自主治理的制度理論,其核心內(nèi)容是自主治理和自主組織,其中心問題是相互依存的行動主體如何組織化動員合作,實現(xiàn)自主治理,取得共同利益的實現(xiàn)。③陳艷敏：《多中心治理理論：一種公共事物自主治理的制度理論》,載《新疆社科論壇》2007年第3期。張振華(2011)、茍歡(2012)、鄧悅(2013)等學者從多中心治理視野研究公共產(chǎn)品供給模式,探討了公共服務(產(chǎn)品)的多中心供給實施機制。李金龍(2008)、應珊艷(2008)、紀澤民(2014)等學者則運用多中心治理理論研究公共事務治理。其中李金龍分析了多中心治理視角下的長株潭區(qū)域合作治理狀況,提出多元的治理主體、多維的權(quán)力向度、混合的治理機制及多中心的制度設(shè)計是長株潭區(qū)域合作治理的創(chuàng)新手段。①李金龍：《多中心治理視角下的長株潭區(qū)域合作治理》,載《經(jīng)濟地理》2008年第3期。紀澤民以天津生態(tài)城為例,探索了生態(tài)城市多元共治建設(shè)的治理模式,指出政府、社會組織和市場三協(xié)同合作是建設(shè)生態(tài)城市的有力路徑。應珊艷(2008)提出,在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供過程中,建立互動的多中心治理模式,政府、市場和社會復合,解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施問題。這些研究對本研究的思路構(gòu)建和理論闡述起到了一定的指導作用。

(二)“五水共治”

“五水共治”是浙江省全面深化改革、倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)美麗浙江的戰(zhàn)略舉措,也是有效推進臺州市“一都三城”建設(shè)的重要抓手。鑒于“五水共治”是浙江省政府近期推出的大政方針,省外學者鮮有涉及此問題的研究,部分省內(nèi)學者從不同的角度開展了研究,尤其是從本土化視角討論“五水共治”的模式、機制引導及路徑方式的研究,取得了創(chuàng)見性的成果。主要有：(1)許光(2014)等學者側(cè)重實證研究,評價現(xiàn)行的治理模式并提出完善治理的路徑選擇。許光在對浦江縣“五水共治”進行實證調(diào)研的基礎(chǔ)上,梳理和總結(jié)了浦江水晶行業(yè)整治提升的主要舉措及成效,并從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的視角探討了“五水共治”的創(chuàng)新路徑。(2)蔡建旺(2014)重點探索社會組織如何參與“五水共治”問題,并從建立樞紐型社會組織、建立“五水共治”民間基金會、加大政府購買社會組織參與“五水共治”力度、支持水環(huán)境社會組織實體化運作、整合社區(qū)社會組織資源、建立“五水共治”公益創(chuàng)投項目庫等方面完善治理模式。②蔡建旺：《參與式社會治理的溫州三重奏》,http：//www.participation.cn/liluntantao/baogao/ 18684.html。

目前學界對“五水共治”的整體研究取得了階段性的成果;但過多地停留在“五水共治”模式的梳理與總結(jié),缺少有效的理論分析和實證研究。為此,本文擬以Y縣為個案,從多中心治理理論角度實證分析Y縣“五水共治”創(chuàng)新機制的運行機制,進一步探討“五水共治”“多中心”復合聯(lián)動治理的創(chuàng)新機制和完善路徑,為其他地區(qū)“五水共治”工作提供些許思考和借鑒。

三、復合聯(lián)動的秩序生成：Y縣“五水共治”的運行機制

Y縣積極探索“五水共治”創(chuàng)新模式,著力破解傳統(tǒng)公共行政效率的低能化、公眾參與動力的孱弱化的困境,形成“政府主導、社會自主”的多方復合聯(lián)動治理模式。經(jīng)過近兩年的有益探索,Y縣開創(chuàng)“五水共治”工作新局面,多次受到社會公眾的認同和省市領(lǐng)導的批示肯定;“五水共治”在M市督評中位列第一,在強縣板塊評比中多次名列第一,Y縣被省水利廳評為河道長效管理示范縣、全國節(jié)水型社會示范縣。

Y縣五水共治運行機制的成功,從本質(zhì)上看在于其本身就是一個多中心治理的和諧產(chǎn)物。政府部門、村居、民間組織、社會群眾、企業(yè)商家等多元主體共同參與到政策規(guī)制、宣傳動員、互動反饋、獎懲落實等多個環(huán)節(jié),通過信息收集、情況調(diào)查、政策發(fā)布、聽證會、網(wǎng)絡(luò)檢舉、媒體報道、公益廣告、模范評選、公開獎懲等多種渠道實現(xiàn)了運行與參與中的相互監(jiān)督、多元聯(lián)動、溝通順暢、信息透明。這一機制打破了單一的權(quán)力集中與固定式分配走向,行政治理權(quán)力社會化,擴充了參與主體的范圍,使治理的不同主體間建構(gòu)合作關(guān)系,并通過環(huán)環(huán)相扣的工作步驟,形成不同于原有的“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu),釋放了治理活力,規(guī)范了行政權(quán)力的運行(見圖1)。

(一)多主體參與

多方參與主體的有效進駐,能固化多中心治理的各項優(yōu)勢,增強力量間的協(xié)調(diào)整合,強化規(guī)則之下的調(diào)適性互助協(xié)作,從而推進“五水共治”工作的有序化發(fā)展。

Y縣通過組建多方復合聯(lián)動參與機制,政府部門、村居、企業(yè)商家、民間組織及社會公眾等行動主體組織合作化動員參與,形成上下互動、縱橫交錯治理網(wǎng)絡(luò)。特別是社會民間組織、社會公眾等利益相關(guān)者的直接參與監(jiān)督,較好地將五水共治的治理秩序、資源進行整合,實現(xiàn)政府的外在秩序與社會個體的自發(fā)秩序的生成及外在控制和內(nèi)在控制的合力,共同構(gòu)成社會秩序的生產(chǎn)者和社會服務的供應者。①陶建鐘：《復合治理下的國家主導與社會自主——社會管理及其制度創(chuàng)新》,載《浙江學刊》2014年第1期。社會治理權(quán)力主體自主進入“五水共治”的場域,重構(gòu)個體的現(xiàn)代公共價值和認同自我公共責任、身份,時刻注重保持自身優(yōu)勢,提高部門競爭力,強化監(jiān)督機制,實現(xiàn)多方參與協(xié)同治水,有效推進“五水共治”健康持續(xù)運行。

1.政府部門聯(lián)動推進

全面建立“河長制”,縣四套班子領(lǐng)導擔任“總河長”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級河道按照屬地管理的原則,探索建立“河長—河道警長—河道紀檢員—河道督查員—河道環(huán)保衛(wèi)士—環(huán)保技術(shù)指導員”聯(lián)動治水機制。截至2014年底,Y縣完成105個治水項目,投資6.98億元,開展專項整治,共拆除關(guān)停非法畜禽養(yǎng)殖場232家(其中50頭以上養(yǎng)豬場141家),整治洗車行業(yè)13家等;清理垃圾河263.7公里,治理黑河、臭河35.5公里,基本消滅了黑河、臭河和垃圾河。2015年計劃投入近138261萬元用于“五水共治”項目(見表1)。法院、檢察院等10余個單位成立縣治水綜合執(zhí)法隊,實現(xiàn)常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法?？h檢察院專門開展了加強“環(huán)保檢察”,服務和保障“五水共治”專項行動,監(jiān)督有關(guān)部門對污染河道的企業(yè)進行查處整治。截至目前,共對涉水環(huán)境違法行為立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,充分發(fā)揮檢察機關(guān)打擊、教育、監(jiān)督等職能,有力震懾了環(huán)境違法行為。充分發(fā)揮人大的民主監(jiān)督和政協(xié)的建言獻策功能。開展助推“五水共治”專項民主監(jiān)督活動,圍繞“五水共治”工作,協(xié)商提出全民治水、依法治水等意見建議。堅持委派民主監(jiān)督員工作和專項民主監(jiān)督活動相結(jié)合,全面開展助推“五水共治”專項民主監(jiān)督活動,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)派駐民主監(jiān)督小組,全員參與“五水共治”,開展“五水共治”視察監(jiān)督活動70多次,上交建議100多條,出臺《關(guān)于全縣“五水共治”工作的建議》。①相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

表1 Y縣五水共治2015年度投資項目計劃

2.社會組織協(xié)同治理

Y縣社會民間組織積極助力“五水共治”活動,協(xié)同推進Y縣“五水共治”工作的進程,聯(lián)合治水效果明顯。截至2014年10月15日,Y縣基層商會認捐2990萬元(見表2),社會公眾募捐高達320萬元。此外,信得利閥門、諾貝家具等公司開展“志愿崗認領(lǐng)服務項目”“母親河結(jié)對共治”“治水金點子征集”等活動,動員引導社會公眾自覺履行社會責任。全縣企業(yè)共認領(lǐng)責任河系121條,組建職工志愿隊36支,收集“治水金點子”1.1萬條,組建“清水衛(wèi)士”志愿隊,開展“清潔360”活動。

表2 Y縣五水共治商會捐贈情況

續(xù) 表

(二)多環(huán)節(jié)支撐

多方復合聯(lián)動的秩序生成需要規(guī)則、動力、責任等相關(guān)因素的激活,主體間交往互動,為公權(quán)職能行為的操作與監(jiān)督提供一條可行性秩序的生產(chǎn),這也是一種治理主體間的互動規(guī)則。社會治理權(quán)力主體在正當行為規(guī)則約束下獲取社會生態(tài)環(huán)境支撐,激發(fā)參與的動力,公共責任被喚醒,形成自生自發(fā)的治理秩序。在這一正當性行為規(guī)則中,多個環(huán)節(jié)緊密扣連,主體間的系統(tǒng)聯(lián)系有所增強,為治理權(quán)力的正常行使與錯誤規(guī)避鑄造了免疫系統(tǒng)。

1.制度規(guī)制與技術(shù)支撐

Y縣根據(jù)各媒體報道、監(jiān)察舉報、參政議政等渠道獲取反饋意見,出臺相關(guān)政策,制定有效實施參照和行動約束規(guī)則,并且針對實踐上的不足進行修訂完善,用以工作指導。先后出臺《五水共治“河長制”與督查問責機制》《Y縣“五水共治”專項資金管理暫行辦法》《農(nóng)村生活污水治理一事一議財政獎補項目與資金管理辦法》等相關(guān)政策?！拔逅仓巍弊鳛榭h委縣政府的重中之重來抓,設(shè)立“五水共治”一事一議財政獎補專項資金。一事一議上級財政獎補污水治理項目5789.5萬元,并實現(xiàn)縣級財政1∶1配套投入,全力保障“五水共治”有序推進,全年財政投入3.5億元。其次,強化智力支撐。邀請河海大學專家團隊編制《Y縣“五水共治”總體規(guī)劃(2014—2030)和縣城鄉(xiāng)污水工程專項規(guī)劃(2013—2020)》,系統(tǒng)梳理治水關(guān)系,明確治水目標任務,協(xié)調(diào)確定工作內(nèi)容和建設(shè)時序,科學統(tǒng)籌安排污水處理設(shè)施及管網(wǎng)布局等建設(shè)。主動對接引進高校治水團隊和高學歷人才,引進上海海洋大學投資的國家高新技術(shù)環(huán)保企業(yè)——上海水生環(huán)境工程有限公司等4家公司及15名優(yōu)秀治水人才參與“五水共治”工作。同時深入挖掘本土人力資本資源,發(fā)動相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才參與治水工作,組建了由21名高級工程師領(lǐng)銜的治水服務團,提供菜單式服務。目前,共有57名治水服務團成員已全部安排到治水項目擔任技術(shù)顧問。①相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

2.組織化合作動員宣傳

組織化合作動員是調(diào)動政府、社區(qū)、社會民間組織、社會公眾等多方參與五水共治的有效途徑。通過組織化合作動員的宣傳,社會個體意識到參與其中能親身受益,約束自身行為并主動參與、監(jiān)督,輻射自身的榜樣示范作用。Y縣結(jié)合聽證會、廣告牌、宣傳畫、電子屏、微博、短信、簡報等媒介,發(fā)展形成立體聯(lián)動的社會宣傳和宣傳動員結(jié)構(gòu)②任克強：《組織化合作動員：社區(qū)建設(shè)的新范式》,《社會學》2015年第2期。。突出正面典型示范和反面典型示警,大力開展“五水共治”宣傳,對全縣800多名領(lǐng)導干部和近千名村居(社區(qū))干部進行治水專題培訓。通過制作播放《水之患》專題片、發(fā)放《“五水共治”60問》宣傳手冊,舉辦“五水共治、同心同行”文藝晚會,“五水共治、法治同行”大型法制宣傳和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村干部涉水法律知識巡回講座等方式,實施全方位、地毯式的宣傳覆蓋。同時,結(jié)合世界環(huán)境日、低碳日開展街頭咨詢活動,并在交通要道、城區(qū)主干道等設(shè)置大型廣告牌、LED屏,專題宣傳“五水共治”,營造全民治水的良好氛圍。編印《Y縣治水風采》畫冊,展示各地治水工作動態(tài)和成果。③相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

3.構(gòu)建互動反饋平臺

通過建立政府、社會等治理主體間的互動反饋平臺,多方交往互動交換反饋監(jiān)督意見,強化治理主體的公共責任意識,激活社會個體的參與、監(jiān)督的動力,從而促進多主體參與、協(xié)同治理的良性秩序的形成。政府、群眾、社會組織、村居相互監(jiān)督并實現(xiàn)監(jiān)督信息的有效反饋,企業(yè)向政府、群眾、村居、社會組織通報監(jiān)督意見涉及的問題情況與治理、整改措施;政府將社會反饋督查事項納入Y縣“四見面”督辦范疇,并及時向群眾、村居、社會組織、企業(yè)通報監(jiān)督意見的處理情況。例如,M街道辦事處村民向相關(guān)部門反饋,某施工隊在實施N村建設(shè)區(qū)截污工程時未按標準安裝排水管道。Y縣政府部門在得知該督查信息后,調(diào)查取證,將此事件經(jīng)正規(guī)媒介曝光并公開處理意見,增強了政府的公信度和影響力。

4.懲罰獎勵機制的動態(tài)運作

對照《Y縣“五水共治”工作考核內(nèi)容和評分細則(實行)》,通過督查考核,將多項指標作為考核內(nèi)容,獎懲分明,對先進單位和個人授予“治水先鋒”等榮譽獎章,對排名后十的則亮黃牌整改,實行后進轉(zhuǎn)化,形成良性循環(huán)。④相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

(三)多渠道干預

通過網(wǎng)上測評、服務對象測評、電話監(jiān)督等多種渠道方式,推進開門決策,實行多方互動監(jiān)督,以權(quán)利制約權(quán)力,打擊遏制違紀現(xiàn)象,提高科學治理水平,優(yōu)化和提高了辦事能力和效率。

1.建立多維立體的督查問責機制

通過電話舉報、網(wǎng)絡(luò)舉報等多種途徑,構(gòu)建“來電、來信、來訪、網(wǎng)絡(luò)”四級聯(lián)動立體舉報網(wǎng)絡(luò),及時掌握和受理社會公眾的相關(guān)訴求和反饋信息,公開問責“五水共治”工作中“不作為”“慢作為”“亂作為”等問題并給予曝光和黃牌警告。

2.強化督查考核機制

啟動紀委專項監(jiān)察和組織部專項考核,將治水成效與各級領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部的工作績效相掛鉤,全面開展“五水共治”勞動競賽,并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部門領(lǐng)導班子及領(lǐng)導干部治水進行專項述職評議,公示進度、查擺問題、評議實績,強化領(lǐng)導干部抓治水工作的主動性和積極性。

3.完善聯(lián)合督查機制

開展縣領(lǐng)導點對點督查,定期不定期組織“聯(lián)創(chuàng)與治水”辦、紀委、組織部、督查室等單位開展“治水正風肅紀”“治水先鋒”等聯(lián)合督查活動。

4.完善聯(lián)合執(zhí)法機制

堅持依法治水,配合市“雷霆斬污”行動,高壓嚴打違法排污行為,出臺舉報獎勵辦法,縣財政每年撥出100萬元專項用于舉報獎勵。在原先的環(huán)保、公安聯(lián)合執(zhí)法機制的基礎(chǔ)上,整合“聯(lián)創(chuàng)與治水”辦、法院、檢察院等10余個單位力量,成立縣治水綜合執(zhí)法隊,進一步完善聯(lián)合執(zhí)法機制實現(xiàn)常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法。截至2014年底,共對涉水環(huán)境違法行為立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,有力震懾了環(huán)境違法行為。①相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

四、復合聯(lián)動的多維立體效應：Y縣“五水共治”的價值透析

Y縣“五水共治”的多中心復合聯(lián)動機制進一步拓展了過去他地的探索,激活了社會公眾的主體意識和責任意識,促進自發(fā)秩序的生成擴展,有效突破傳統(tǒng)社會治理的“運動式困境”,實現(xiàn)常態(tài)化治理,主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)?？梢哉f,當前社會治理亟待突破的實現(xiàn)課題都在這一過程中得到了有益的嘗試與踐行。

(一)權(quán)威嵌入與技術(shù)規(guī)訓,形成組織化的治理秩序

Y縣“五水共治”的復合聯(lián)動機制,不僅需要各級政府的強效推進和民間權(quán)威的示范效應,同時還需要建立起科學合理的制度設(shè)計和技術(shù)規(guī)訓。首先,政府權(quán)威能夠有效地運用其本身所屬職權(quán)的力量優(yōu)勢,通過制度規(guī)制、管理指揮、技術(shù)規(guī)訓等使協(xié)同治理主體形成組織化的秩序,提高政府部門的威信力和震懾力。Y縣根據(jù)治水實踐需要,出臺《五水共治“河長制”與督查問責機制》《Y縣“五水共治”專項資金管理暫行辦法》等系列政策方案并加以修訂補充,強化了制度的權(quán)威性,有效地推進治水工作。其次,作為民間權(quán)威的社會精英等社會力量,具有很強的示范效應,在復合聯(lián)動中扮演著“節(jié)點”與“橋梁”的作用;往往能喚醒社會公眾的主體意識和責任意識,有助于形成聯(lián)動治理機制。最后,《Y縣“五水共治”總體規(guī)劃(2014-2030)和縣城鄉(xiāng)污水工程專項規(guī)劃(2013—2020)》的科學規(guī)劃和“河長”等相關(guān)人員的技術(shù)規(guī)訓,有助于形成科學的秩序觀,在一定程度上指導和幫助復合聯(lián)動機制的成長和優(yōu)化,有效破解了“五水共治”節(jié)點難點問題,凸顯權(quán)威性和專業(yè)性,提升治理的科學化水平,實現(xiàn)了“五水共治”工作的增效。

(二)信任構(gòu)建與環(huán)境支撐,認同個體的公共身份

多元主體、公共責任、自主參與是復合聯(lián)動治理秩序的核心要素。當前社會治理中的公眾參與,大多借力于外,要么是媒體的助力,要么是社會個體的利益所逼迫,鮮有出自社會個體內(nèi)在的動力和主體意識的真正覺醒。①楊采琴：《論公眾參與社會管理的困境》,載《求索》2012年第1期。如何喚醒治理主體的主體意識,激活其參與的動力,關(guān)鍵在獲取社會生態(tài)環(huán)境支撐。在Y縣“五水共治”機制的運行中,社會個體不斷通過組織化合作動員宣傳、互動反饋平臺構(gòu)建、懲罰獎勵機制的活態(tài)運作等環(huán)節(jié)獲取社會生態(tài)環(huán)境支撐,社會個體意識不斷覺醒,主動輻射自身的榜樣示范作用;特別是互動反饋平臺的構(gòu)建,政府賦予公眾平等地接收各類反饋信息,大范圍地解決了信息不對稱的問題以及權(quán)力不對等關(guān)系,大大地提升了政府的公信力和認同度,更多公眾渴望參與公共事務治理。②羅維、孫翠：《鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主：發(fā)展瓶頸及深化分析在》,載《農(nóng)村經(jīng)濟》2013年第8期。在這一系列過程中,社會治理主體自主進入“五水共治”的場域,重新界定并認同個體的公共身份,感知自我的公共力量和公共責任感,約束自身行為并主動監(jiān)督,從而使漫散型的權(quán)力內(nèi)化于心,主動融入社會決策與社會建設(shè)中,形成全民治理的良好氛圍。

通過剖析2014年4月和2015年5月Y縣社會公眾對“五水共治”工作的支持度對比情況發(fā)現(xiàn)(見圖2),社會公眾表示“五水共治”跟其生活息息相關(guān)、應該主動配合支持分別為85.2%、96%;受訪者表示“五水共治”是政府部門的事情,與普通群眾不相干、也不想?yún)⑴c的占比依次為10.88%、1.15%;對此問題持茫然態(tài)度的為3.92%、2.85%。進一步調(diào)查顯示,在“五水共治”具體工作實施過程,若觸及個體的相關(guān)利益時,對其不支持的有4.05%;有94.1%的受訪者表示支持配合;還有1.85%的不僅不配合還進行相應抵制?？梢?Y縣“五水共治”經(jīng)一年多的探索得到群眾的普遍認同,同時社會公眾的主體意識和社會責任感有所增強且處于穩(wěn)步上升的趨勢,能正確地認同個體的公共身份。

圖2 Y縣“五水共治”公眾支持度對比情況

(三)多元監(jiān)督與多方參與,實現(xiàn)治理常態(tài)化

群眾的監(jiān)督具有廣泛性、敏銳性、自覺性等特點,能夠有效地規(guī)避政府行政決策失效等隱患,對公權(quán)力和社會組織都能形成有效的制約。但必須注意到,這種自覺的監(jiān)督很容易因熱情的消散而失去動力,最終沉寂下去。為此,Y縣一方面必須跟進一系列持續(xù)性的激勵措施以維持其動機,另一方面必須不斷加深群眾對“五水共治”的認同,使這種表面的認同或外在的動機內(nèi)化為個體的責任與信仰,使監(jiān)督行為產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)動力。同時,我們還應該看到,自發(fā)的監(jiān)督本身也需要一種制度化的約束,否則很容易成為“輿論綁架”或個別人謀求一己之私的工具。因此,充分運用公眾力量的前提是引導其在一個足夠自由但方向正確的空間軌道上。Y縣在“五水共治”的各個環(huán)節(jié)構(gòu)建多元互動的監(jiān)督機制,逐步形成監(jiān)督、互動、反饋一體的規(guī)范化的制度和程序,既保證了公共行政決策透明化,又實現(xiàn)了社會組織和社會個體對于社會治理秩序自覺自發(fā)的有效支持,使這一創(chuàng)新的治理模式真正走向常態(tài)化。

五、復合聯(lián)動的可持續(xù)之本：Y縣“五水共治”的完善路徑

政府主導的“運動式”“五水共治”只能在短期內(nèi)收到一定的成效,無法從根本上改變治理的態(tài)勢和創(chuàng)新治理的結(jié)構(gòu),需從制度設(shè)計、支持環(huán)境建設(shè)、互動平臺構(gòu)建、責任體系創(chuàng)新層面完善“五水共治”的路徑,進而有效地突破當前“五水共治”的“運動式困境”,實現(xiàn)常態(tài)化治理。

(一)完善復合聯(lián)動的制度設(shè)計,保障內(nèi)部的規(guī)范運行

規(guī)范的制度是治理機制健康長效的標尺與必要前提,也是內(nèi)在的自我更新發(fā)展的動力與保障。一切公共權(quán)力必須納入制度的框架中,這樣既規(guī)避了權(quán)力的濫用,又保證了權(quán)力在合理范疇內(nèi)再分配。在“五水共治”的實施中,政府通過獎懲引導激勵多元主體動機的內(nèi)化,但獎懲的無據(jù)可依;不同治理主體的角色及其表現(xiàn)沒有規(guī)范化的評定標準。顯然,完善復合聯(lián)動的制度設(shè)計,提供更明確且權(quán)威的合法性依據(jù),規(guī)范復合聯(lián)動機制的內(nèi)部運行。

(二)構(gòu)建多元立體的互動平臺,實現(xiàn)溝通交流的常態(tài)化

當前Y縣“五水共治”機制中較突出主體間的信息互動與即時反饋,但這種互動與反饋帶有即發(fā)性、事件性、階段性的特征。只有發(fā)生“關(guān)鍵事件”或“突發(fā)事件”時,參與治理的主體才會具體反應,展開針對性的互動行為,做出相應的反饋。就每一次的互動本身而言都是臨時的、相對單向的,呈碎片化。因此,必須構(gòu)建一個專門的無門檻交流互動平臺,實現(xiàn)信息高度集中、快速流動、公開長效,密切主體間的關(guān)系,從而更好地服務于共同利益的資源整合和個體的特殊需求。

(三)創(chuàng)新社會生態(tài)環(huán)境支持機制,激活權(quán)力主體的動力

社會治理結(jié)構(gòu)變化的動力在于治理主體的利益沖突與整合。Y縣“五水共治”復合聯(lián)動模式的成功運行,最關(guān)鍵的一點在于其滿足了多元參與主體的共同利益,復合聯(lián)動模式將個別的、分散的主體利益整合到一起。

提升參與主體的內(nèi)部動機是復合聯(lián)動機制的引擎。在整合形成利益的同時,最大限度地保護并實現(xiàn)主體的特殊利益需求。應從政策、秩序、輿論等多方面創(chuàng)造條件,調(diào)解、引導更大范圍的利益沖突和整合。

(四)建立社會責任體系,促進自發(fā)秩序的生成

“只有培育有責任的自由力量,才能真正有益于社會治理,有益于那些逐漸產(chǎn)生的、不同于有意創(chuàng)立的制度,有益于社會治理的創(chuàng)造性力量和自生自發(fā)秩序的形成?！雹佗?哈耶克：《哈耶克文選》,江蘇人民出版社2007年版。實踐證明,社會公眾責任能引導個體遵循正當行為規(guī)則并信守規(guī)則,從而在交往互動中形成某種秩序,與公共權(quán)威達成共識,便于自發(fā)秩序的型構(gòu)與維護。②

[1]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論[J].江蘇行政學院學報,2005(1).

[2]奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].余遜達,陳旭東,譯.上海：上海三聯(lián)書店,2000. [3]博克斯.公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)[M].北京：中國人民大學出版社,2005.

[4]卜萬紅.是走向社區(qū)自治還是建立社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[J].改革與發(fā)展,2004(6).

[5]邁克爾.波蘭尼,多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M].上海：上海三聯(lián)書店,2000.

[6]楊冬雪.走向社會權(quán)利導向的社會管理體制[J].華中師范大學學報,2010(1).

[7]俞可平.治理與善治[M].北京：科學文獻出版社,2000.

[8]李全中.非政府組織提供公共物品的正當性及其邊界——基于新政治經(jīng)濟學視角的考察[J].天津行政學院學報,2012(6).

[9]汪春劫,劉煥.用現(xiàn)代治理模式推進地方政府社會管理改革[J].當代理論探討,2012(5).

[10]李平原.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J].甘肅理論學刊,2014(5).

①林婷婷,中共玉環(huán)縣委黨校高級講師,主要從事社會治理問題研究。

②陳君,中共玉環(huán)縣委黨校講師,主要從事社會治理問題研究。