姜維

【案例】

6月11日，一篇名為《合法項目被迫停工，社區(qū)養(yǎng)老何去何從？》的貼文廣為流傳，文章講述了一家從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的機構(gòu)，計劃在?？谑心承^(qū)建設(shè)老人養(yǎng)護中心遭遇居民激烈反對的事情。企業(yè)認為，該養(yǎng)老項目政策鼓勵、政府支持、合法合規(guī)、手續(xù)齊全，沒有想到會遇到如此大的阻力。小區(qū)居民則提出，他們不反對養(yǎng)老事業(yè)，但養(yǎng)老院不要放在他們小區(qū)。對此，當?shù)卣块T也多次組織協(xié)調(diào)，但問題未得到有效解決。

就全國而言，?？诖舜伟l(fā)生的養(yǎng)老機構(gòu)進社區(qū)受阻風波并非個案，上海、重慶、湖北、南京、杭州、長春、福州等地都發(fā)生過類似的事件。各地出現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)進社區(qū)受阻的現(xiàn)象，凸顯的是社區(qū)養(yǎng)老面臨“鄰避困境”。社區(qū)養(yǎng)老如何走出“鄰避困境”，值得各方深思。

【析因】

典型的“鄰避沖突”

老齡化問題是轉(zhuǎn)型中國面臨的巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，2014年中國13.67億人口中，60歲及以上的老人2.12億人，占總?cè)丝诒壤秊?5.5%，明顯高于10%的聯(lián)合國老齡社會衡量標準。有機構(gòu)預測，到2020年，中國60歲以上老年人將達到2.4億，約占全國人口16%，到2050年該比例將達到28%。因此，養(yǎng)老問題成為當前我國十分緊迫的現(xiàn)實課題，國家層面已有明確戰(zhàn)略部署，即構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。然而，近年來全國各地社區(qū)養(yǎng)老風波頻發(fā)，使得國家養(yǎng)老戰(zhàn)略落地面臨重重障礙。

社會學里有個詞叫“鄰避沖突”，用來描述鄰避設(shè)施的選址和設(shè)置而引發(fā)的與當?shù)鼐用裰g的沖突。鄰避設(shè)施包括我們常見的變電站、垃圾焚燒廠、養(yǎng)老院等，這些設(shè)施建起來后對整個社會有利，但是對周邊居民產(chǎn)生負面影響。因此，設(shè)施所在地居民都知道設(shè)施是社會所需要的，但不希望建在自家后院。海口社區(qū)養(yǎng)老風波，是典型的鄰避沖突，當?shù)鼐用穸紡娬{(diào)，不反對養(yǎng)老事業(yè)，但不希望建在自家小區(qū)。

在當前大力推進社區(qū)養(yǎng)老的背景下，需要客觀分析?？谏鐓^(qū)養(yǎng)老風波背后的成因，為進一步做好社區(qū)養(yǎng)老工作提供參考。

首先，養(yǎng)老設(shè)施周邊居民利益受損沒有得到補償。鄰避設(shè)施有兩個顯著的特征：其一，會產(chǎn)生負的外部效應(yīng)，設(shè)施建設(shè)可能會導致環(huán)境問題，引起身體健康問題，或?qū)е陆?jīng)濟問題，造成房地產(chǎn)貶值，等等。其二，成本與效益不均衡。鄰避設(shè)施通常對大多數(shù)人都有好處，但環(huán)境和經(jīng)濟的成本往往由設(shè)施周邊居民承擔，成本與效益不對稱，導致了不公平問題。

小區(qū)居民反對養(yǎng)老機構(gòu)進社區(qū)，有多方面的原因，有的擔心小區(qū)公共資源被占用，有的擔心影響房價上漲，有的擔心衛(wèi)生和噪音，還有受傳統(tǒng)觀念影響，認為老人在小區(qū)內(nèi)去世比較“晦氣”。無論哪種理由，背后實質(zhì)是感覺利益受損問題。因此，盡管大家都支持養(yǎng)老事業(yè)，但當養(yǎng)老設(shè)施遭遇房產(chǎn)價值、社區(qū)寧適性等受損私利，居民普遍不贊成養(yǎng)老設(shè)施建在自家小區(qū)。

從利益博弈角度來看，養(yǎng)老設(shè)施設(shè)置引起的是大范圍社會利益與小范圍社區(qū)利益乃至個人利益的沖突，即項目的必要性體現(xiàn)在其創(chuàng)造的整體社會福利功效上，但是其直接或潛在的危險性、損害性、價值折損、以及帶給居民的主觀上不舒適或忌諱的情緒，卻主要由設(shè)施所在地或附近的居民承擔。因此，養(yǎng)老鄰避設(shè)施項目所在地因利益損失憂慮而產(chǎn)生鄰避沖突難以避免。

其次，養(yǎng)老設(shè)施項目的決策過程忽視公眾參與。養(yǎng)老設(shè)施屬于特殊的公共服務(wù)設(shè)施，設(shè)施周邊居民利益受損可能最大，因此在決策過程中需充分考慮公眾利益和訴求。然而，當前主流決策方式仍然將治理簡化為決策者的單向管理，決策權(quán)力集中于政府與運營企業(yè)，對公眾的需求和政策偏好關(guān)注不夠，認為只要政策鼓勵和手續(xù)合理，民眾就應(yīng)該接受。

?？陴B(yǎng)老機構(gòu)對外宣稱，企業(yè)作為小區(qū)物業(yè)承租人，有權(quán)改造場地與享有公共使用權(quán)，項目預先在民政局報備過，也辦理了消防許可和施工許可，項目相關(guān)手續(xù)完備，不應(yīng)受到居民的阻撓。企業(yè)這種解釋話語，可能存在考量不周和思考線性單一弊病，沒有看到養(yǎng)老設(shè)施周邊居民的利益受損，項目決策過程中將設(shè)施周邊居民排除在決策之外，使其被動的接受決策結(jié)果。

但問題是，公共決策若只考慮到目的正當性，而不顧及公眾的感受，不尊重其應(yīng)有的權(quán)利，那么就必然會遭受到抵制。?？谏鐓^(qū)養(yǎng)老風波產(chǎn)生，很大程度上由于政府和養(yǎng)老企業(yè)過分壟斷決策權(quán)而輕視公眾意見所致，是否建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施、在哪里建設(shè)、如何建設(shè)、對小區(qū)影響等要素都由政府與企業(yè)內(nèi)部閉合完成，可能遭受損失的居民被排斥在項目選址、影響評估等過程之外，進而出現(xiàn)居民參與不足而不理解和不配合。

第三，公共養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給嚴重不足。養(yǎng)老事業(yè)屬于政府公共服務(wù)范疇，政府應(yīng)該承擔最終責任。受制于觀念認知和現(xiàn)實約束，許多小區(qū)在建設(shè)過程中沒有配備應(yīng)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)養(yǎng)老設(shè)施，當前公共部門鼓勵和支持社會資本租借商業(yè)地產(chǎn)從事養(yǎng)老服務(wù)，這種情況下，鄰避沖突難以避免。從全國各地社區(qū)養(yǎng)老風波的發(fā)生小區(qū)情況來看，絕大部分鄰避沖突都發(fā)生在公共養(yǎng)老設(shè)施配建不足或缺失的小區(qū)。

從現(xiàn)實情況來看，2013年起我國發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確規(guī)定，要求各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。但從各地實際情況來看，養(yǎng)老設(shè)施配套政策落實不是很理想。更重要是，2013年以前養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的“短板”仍然很“短”，政府補短板的壓力很大。

【對策】

多元共治是關(guān)鍵

養(yǎng)老問題是不可回避的現(xiàn)實問題，老有所依，老有所養(yǎng)是我們的共識。要解決社區(qū)養(yǎng)老鄰避困境，需要多管齊下，綜合治理，構(gòu)建形成政府、養(yǎng)老機構(gòu)和居民多元主體合作治理的格局。

從利益補償來看，需要建立靈活的利益受損補償與回饋機制

鄰避沖突本質(zhì)上是公共政策過程中的公共利益悖論問題，利益才是鄰避沖突治理的核心。社區(qū)養(yǎng)老風波本質(zhì)是利益博弈和沖突，鄰避設(shè)施的決策過程就是利益平衡與協(xié)商的過程。在這個過程中，政府要有權(quán)利思維，正視不同主體的正當利益訴求，尋求恰當?shù)臎_突解決方式。要根據(jù)不同主體的實際利益地位和關(guān)系，引導建立靈活有效的利益補償和回饋機制。

利益補償和回饋機制的建立，需要在理性框架下進行談判。目前實踐證明比較可行的補償機制有：企業(yè)出錢對周邊居民進行直接補償，企業(yè)代為居民支付部分物業(yè)費（如小區(qū)停車費），建立企業(yè)友好獎勵金吸引居民參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。同時，還可以建立非金錢回饋制度，如面向設(shè)施周邊居民開放養(yǎng)老機構(gòu)部分服務(wù)設(shè)施，定期為居民提供一定名額醫(yī)療保健服務(wù)，優(yōu)先提供就業(yè)崗位等等。

需要注意的是，補償回饋方案的形成需要周邊民眾的廣泛參與，鼓勵民眾成立居民委員會或利益組織，與政府和企業(yè)進行有序互動。通過民眾的充分參與，不僅可以保障補償回饋反映真實民意需求，提升社區(qū)養(yǎng)老鄰避項目的被接受度，同時，還有助于構(gòu)建民眾和企業(yè)溝通和對話的平臺，增強民眾和企業(yè)的信任關(guān)系，減輕政府負擔，使政府作為中立的第三方居間進行調(diào)解，避免因補償回饋的不透明而成為抗議的對象。

從決策機制來看，構(gòu)建養(yǎng)老設(shè)施項目決策公眾參與機制

有效的公眾參與對避免鄰避沖突的擴大和激化至關(guān)重要。政府需要擺脫“權(quán)力主導”的思維，回歸“權(quán)利至上”的維度，用包容和開放的理念和實際行動，充分尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，歡迎并提供機會讓公眾參與養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃、選址、環(huán)評、建設(shè)和運營全過程，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老設(shè)施項目決策從“被動服從”、“主動參與”到“共同決策”。

首先，引導公眾及早參與養(yǎng)老設(shè)施項目決策。項目的決策越早讓公眾參與，遭遇公眾抵制的可能性越小。公眾參與雖然會延長項目決策的時間，卻可以縮短決策后實施的時間。如2014年，廣州市在建設(shè)垃圾焚燒場之前，從6月10日起至7月4日，組織公眾參觀廣州市第一資源熱力電廠二分廠，考察先進的垃圾焚燒處理技術(shù)。通過這個舉動，消解公眾心中的疑惑與擔憂，避免了鄰避沖突。養(yǎng)老設(shè)施選址和設(shè)置，也可以參考這種做法，讓公眾及早參與，減少風險和沖突。

再次，建立規(guī)范的養(yǎng)老設(shè)施選址決策程序，建立養(yǎng)老設(shè)施選址的“鄰避風險評價制度”，提高養(yǎng)老設(shè)施選址的科學性。美國歷史上也曾經(jīng)頻頻遭遇鄰避沖突問題，其后政府出臺鄰避設(shè)施興建責任法案，從法律上賦予公眾參與鄰避設(shè)施決策的權(quán)利，并要求鄰避設(shè)施興建方與社區(qū)進行對話，對話內(nèi)容包括社會對該設(shè)施的需求、各社區(qū)間的義務(wù)均攤、對鄰避設(shè)施所在社區(qū)的長期保護與補償、可能替代方案等等，使得鄰避設(shè)施選址從“決定-宣布-辯護”轉(zhuǎn)向“參與-自愿-合作”，合作意愿更強，接受度更高。

從源頭治理上看，政府要加大公共養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給力度

從公共資源配置角度來看，養(yǎng)老設(shè)施鄰避沖突凸顯了養(yǎng)老設(shè)施供給與社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施需求的矛盾。減少和避免養(yǎng)老設(shè)施鄰避困境，長遠出路在于加大公共養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的政府供給力度，補齊養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的短板。

一方面，落實國家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)的政策，通過考核監(jiān)督，確?！鞍凑杖司玫夭簧儆?.1平方米的標準”真正落地。同時，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃中，明確新建小區(qū)嚴格落實政策要求。舊城區(qū)、城中村要結(jié)合國家棚戶區(qū)改造工程，規(guī)劃建設(shè)好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站等養(yǎng)老配套設(shè)施。

另一方面，對于沒有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建成小區(qū)，各地要細化稅費減免、經(jīng)費補助、服務(wù)購買等方面支持和優(yōu)惠政策，建立社區(qū)養(yǎng)老沖突調(diào)處機制，確保社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)進得去、住得下、服務(wù)好。