黃啟軍 曲海艦 靳素蘭

摘要：中央部署涉法涉訴信訪改革，確立了訴訪分離、導(dǎo)入司法程序等制度。通過(guò)選取一定域檢察信訪工作實(shí)踐為研究視角，運(yùn)用實(shí)證方法進(jìn)行研究分析，找出工作困難與存在問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上從順應(yīng)現(xiàn)代法治趨勢(shì)、遵從檢察一體、強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)調(diào)、提升干警素質(zhì)和加強(qiáng)輿論宣傳等方面，提出切實(shí)可行的措施與建議，以期破解難題、推動(dòng)涉法涉訴信訪改革工作發(fā)展。

關(guān)鍵詞：信訪；涉法涉訴；司法導(dǎo)入

中圖分類(lèi)號(hào)：D926；D632.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）23-0155-02

作者簡(jiǎn)介：黃啟軍（1979-），男，漢族，山東曹縣人，法學(xué)碩士，菏澤市人民檢察院控申處，副處長(zhǎng)，研究方向：控申檢察業(yè)務(wù)；曲海艦（1983-），男，漢族，山東青州人，法學(xué)碩士，菏澤市人民檢察院研究室，副主任，研究方向：檢察理論與實(shí)務(wù)；靳素蘭（1982-），女，漢族，河南安陽(yáng)人，法學(xué)本科，菏澤市人民檢察院控申處信訪接待室，副主任，研究方向：控申檢察業(yè)務(wù)。

中央涉法涉訴信訪改革以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)如何更好地建立和完善涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，即將帶有具體法律訴求的信訪事項(xiàng)從普通信訪中剝離出來(lái)，按照訴訪分離、統(tǒng)一受理、分類(lèi)導(dǎo)入、保障訴權(quán)的原則，依法按程序解決，既關(guān)系著檢察信訪工作公信力，也關(guān)系著整個(gè)涉法涉訴信訪改革成效，是實(shí)現(xiàn)維護(hù)群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威高度統(tǒng)一的重要保證。

一、涉法涉訴信訪改革與導(dǎo)入司法程序機(jī)制由來(lái)

（一）涉法涉訴信訪改革的時(shí)代背景

當(dāng)前我國(guó)正處在改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)鍵時(shí)期，全面深化改革進(jìn)入到攻堅(jiān)期和深水區(qū)，利益多元，矛盾疊加，社情輿情復(fù)雜，社會(huì)不穩(wěn)定因素十分突出，越來(lái)越多的社會(huì)矛盾正以案件的形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的現(xiàn)狀，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”、“信上不信下”、“棄法轉(zhuǎn)訪”甚至“以訪壓法”等問(wèn)題十分突出；出現(xiàn)了部分涉法涉訴群眾采取纏訪、鬧訪、集體訪甚至越級(jí)訪等方式表達(dá)訴求，致使涉法涉訴信訪案件“終而不結(jié)”；甚至還有個(gè)別地方為了一時(shí)維穩(wěn)需要，突破法律政策底線，簡(jiǎn)單地“花錢(qián)買(mǎi)平安”，反而引發(fā)了新的涉法涉訴信訪問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，既損害了法律權(quán)威，也嚴(yán)重影響了司法公信力，不利于從根本上維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，不利于在全社會(huì)形成依法治國(guó)、崇尚法治、尊重司法的良好氛圍。

（二）涉法涉訴信訪改革的大體歷程

面對(duì)矛盾與問(wèn)題，黨中央站在人民群眾安居樂(lè)業(yè)、國(guó)家長(zhǎng)治久安和司法權(quán)威尊嚴(yán)的時(shí)代高度，審時(shí)度勢(shì)，改革攻堅(jiān)，對(duì)涉法涉訴信訪工作改革進(jìn)行了總體部署，作出了頂層設(shè)計(jì)。2013年初，黨的十八大三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確要求改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，將涉法涉訴信訪改革作為60項(xiàng)改革內(nèi)容之一。按照中央改革總體部署，高檢院和山東省院準(zhǔn)確判斷改革形勢(shì)，全力應(yīng)對(duì)改革后檢察機(jī)關(guān)面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，扎實(shí)有效地推進(jìn)涉法涉訴信訪改革。早在2013年8月，為推動(dòng)全省檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革有效開(kāi)展，省院控申處報(bào)經(jīng)省院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，確定濟(jì)南、青島、濰坊和菏澤等7個(gè)市院先行開(kāi)展試點(diǎn)工作。菏澤市檢察機(jī)關(guān)作為全省較早開(kāi)展此項(xiàng)改革的單位，從涉法涉訴信訪工作改革形勢(shì)、任務(wù)和具體要求入手，變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，迎難而上，依法履職，錘煉了隊(duì)伍，積累了經(jīng)驗(yàn)，確保了中央涉法涉訴信訪改革部署在全市檢察機(jī)關(guān)的貫徹落實(shí)。

（三）導(dǎo)入司法程序機(jī)制的制度價(jià)值

為了做好涉法涉訴信訪改革，中央制定實(shí)施了訴訟與信訪分離、涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序、依法按程序辦理、涉法涉訴信訪依法終結(jié)和國(guó)家司法救助等五項(xiàng)制度，從制度機(jī)制、組織領(lǐng)導(dǎo)和提升司法公信力等方面，推動(dòng)涉法涉訴信訪改革工作部署的具體落實(shí)。上述五項(xiàng)制度，特別是涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序制度尤為關(guān)鍵和重要。因?yàn)?，此?xiàng)制度機(jī)制著眼于解決人民群眾信訪事項(xiàng)司法入口不暢的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，以權(quán)利救濟(jì)為手段，其目的在于確保具有法律訴求的信訪事項(xiàng)順暢地進(jìn)入法律程序，從而得到司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)一受理、依法辦理和高效處理

二、檢察信訪導(dǎo)入司法程序的工作實(shí)踐

涉法涉訴信訪改革以來(lái)，菏澤市檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持將通過(guò)信訪渠道反映的涉及刑事、民事、行政等訴訟權(quán)利救濟(jì)的控告、申訴、舉報(bào)案件與普通信訪事項(xiàng)相分離，嚴(yán)格按照級(jí)別管轄和范圍管轄規(guī)定，仔細(xì)審查訴求性質(zhì)，嚴(yán)格法定時(shí)限，部門(mén)歸口分流，確保每一件轄內(nèi)涉法涉訴信訪案件及時(shí)進(jìn)入司法程序，防止因司法入口不暢產(chǎn)生激化矛盾，實(shí)踐工作中主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）職務(wù)犯罪舉報(bào)類(lèi)信訪事項(xiàng)

按照檢察舉報(bào)工作規(guī)定，自收到舉報(bào)線索之日起七日內(nèi)進(jìn)行導(dǎo)入分流，對(duì)符合管轄規(guī)定的舉報(bào)線索，分流至反貪、反瀆自偵部門(mén)開(kāi)展初查，自偵部門(mén)在三個(gè)月內(nèi)將處理情況回復(fù)舉報(bào)中心。經(jīng)初查符合立案條件的舉報(bào)線索，正式進(jìn)入立案?jìng)刹榈乃痉ǔ绦?。?duì)不符合立案條件的，舉報(bào)中心依法進(jìn)行不立案舉報(bào)線索審查。對(duì)于實(shí)名舉報(bào)人，自偵部門(mén)作出不立案決定后，應(yīng)當(dāng)制作不立案通知后，會(huì)同舉報(bào)中心一起向?qū)嵜e報(bào)人進(jìn)行答復(fù)。2013年以來(lái)，菏澤市檢察機(jī)關(guān)共受理職務(wù)犯罪舉報(bào)線索1395件，其中涉及貪污賄賂犯罪968件，涉及瀆職侵權(quán)犯罪358件，其他69件①。上述舉報(bào)線索均按照法律要求，及時(shí)導(dǎo)入司法程序，分流偵查部門(mén)，依法進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)。

（二）刑事訴訟監(jiān)督類(lèi)信訪事項(xiàng)

一是不服法院生效刑事裁判的刑事申訴案件，對(duì)申訴人主體適格、法律文書(shū)齊全和符合管轄規(guī)定的，依法導(dǎo)入刑事申訴檢察監(jiān)督程序。2013年以來(lái)，菏澤市檢察機(jī)關(guān)共受理不服法院生效刑事裁判申訴案件222件，其中審查結(jié)案63件，立案復(fù)查159件，提請(qǐng)?zhí)岢隹乖V9件，法院改判3件。二是不服檢察院訴訟終結(jié)處理決定的刑事申訴案件，對(duì)申訴人不服檢察機(jī)關(guān)作出的撤銷(xiāo)案件、不逮捕、不起訴，依法導(dǎo)入刑事申訴檢察監(jiān)督程序，2013年以來(lái)，菏澤市檢察機(jī)關(guān)共受理不服檢察院訴訟終結(jié)處理決定申訴案件74件，審查結(jié)案22件，立案復(fù)查52件，變更或撤銷(xiāo)原處理決定32件。三是對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案或者偵查活動(dòng)的監(jiān)督申請(qǐng)，先由控申檢察部門(mén)根據(jù)事實(shí)和法律審查，認(rèn)為需要公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案或者立案理由的，應(yīng)及時(shí)分流移送偵查監(jiān)督部門(mén)辦理，按期辦理并答復(fù)申訴人。2013年以來(lái)，菏澤市檢察機(jī)關(guān)共受理對(duì)公安機(jī)關(guān)立案或偵查活動(dòng)的監(jiān)督申請(qǐng)79件，監(jiān)督后通知立案或不立案54件。

（三）民事行政監(jiān)督類(lèi)信訪事項(xiàng)

修改實(shí)施后的民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定，民事和行政訴訟案件的當(dāng)事人對(duì)民事或行政裁判不服，經(jīng)過(guò)法院再審程序后，可以申請(qǐng)檢察監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部分工，民行政監(jiān)督申請(qǐng)首先由控申部門(mén)形式審查，決定是否受理，受理后移送民行部門(mén)辦理。2013年以來(lái)，菏澤市檢察機(jī)關(guān)共收到民事檢察監(jiān)督申請(qǐng)402件（含不服法院民事裁判申訴225件，控告民事審判活動(dòng)違法49件，控告民事執(zhí)行活動(dòng)違法81件，其他47件），控申部門(mén)依法受理308件，民行部門(mén)民事抗訴或發(fā)出檢察建議126件。

三、導(dǎo)入司法程序中遇到問(wèn)題與困難

導(dǎo)入司法程序機(jī)制是中央涉法涉訴信訪改革確立的重要制度之一，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)全市檢察機(jī)關(guān)的貫徹落實(shí)和積極實(shí)踐，逐步取得了一定的成績(jī)、積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在破解司法入口不暢、暢通信訪訴求渠道等方面發(fā)揮了重要作用。在梳理做法和肯定成績(jī)的同時(shí)，我們清醒地認(rèn)識(shí)到，這項(xiàng)改革制度在運(yùn)行和實(shí)踐中也遇到了一些問(wèn)題和困難，突出表現(xiàn)在：一是管轄交叉方面。我國(guó)刑事訴訟法對(duì)公、檢、法三機(jī)關(guān)的職權(quán)配置，確立了分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約原則，基本上解決了大部分案件的管轄問(wèn)題。但是由于刑事案件復(fù)雜性和多樣性，個(gè)別案件難免會(huì)存在“公檢”“檢法”交叉管轄問(wèn)題。二是訴訪交織方面?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的豐富多樣決定了信訪訴求的多樣性和復(fù)雜性，“訴”上有“訪”，“訪”中有“訴”，法律訴求與普通信訪有時(shí)難免會(huì)內(nèi)容相關(guān)、彼此交織。三是信訪群眾認(rèn)知方面。部分信訪群眾對(duì)政法各機(jī)關(guān)的職能定位、案件管轄、訴訟時(shí)限等法律事項(xiàng)存在著認(rèn)識(shí)模糊或誤區(qū)，一方面造成信訪人四處上訪、多頭告狀而案件卻遲遲不能進(jìn)入法律程序，另一方面也會(huì)因自己未能在法定時(shí)效內(nèi)提出申訴申請(qǐng)，錯(cuò)過(guò)了申訴救濟(jì)法律時(shí)效，造成自己信訪訴求導(dǎo)入不了司法程序。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)導(dǎo)入司法程序機(jī)制建議

（一）要堅(jiān)持權(quán)利救濟(jì)原則，充分發(fā)揮檢察工作權(quán)利保障的司法功能

注重權(quán)利救濟(jì)是現(xiàn)代法治發(fā)展的趨勢(shì)，也是司法文明進(jìn)步的標(biāo)志。中央部署開(kāi)展的涉法涉訴信訪改革，緊緊抓住了權(quán)利救濟(jì)、人權(quán)保障這個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，回應(yīng)了人民群眾對(duì)司法公正、權(quán)益維護(hù)的新期待，為檢察機(jī)關(guān)立足憲法法律定位，充分發(fā)揮強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義的司法功能指明了努力方向。

（二）要加強(qiáng)工作組織領(lǐng)導(dǎo)，緊緊依靠院黨組和檢察長(zhǎng)來(lái)推動(dòng)落實(shí)改革

檢察實(shí)踐證明，越是院黨組和檢察長(zhǎng)高度重視，涉法涉訴信訪改革工作越能得以順利開(kāi)展，越是院黨組和檢察長(zhǎng)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，涉法涉訴信訪改革工作越是成績(jī)突出。要加強(qiáng)信訪改革工作的組織與領(lǐng)導(dǎo)，將其作為院里的一把手工程，真抓實(shí)干，迎難而上，不斷推動(dòng)涉法涉訴信訪改革工作深入健康開(kāi)展。

（三）要提升干警素質(zhì)能力，著力夯實(shí)做好信訪改革工作的人力基礎(chǔ)

要加強(qiáng)涉法涉訴信訪改革的培訓(xùn)工作，促進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)交流，特別是要加強(qiáng)一線接訪干警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流，既要培訓(xùn)學(xué)習(xí)刑事、民事和行政檢察業(yè)務(wù)知識(shí)，也要熟悉黨委政府、政法機(jī)關(guān)和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門(mén)的受案范圍和工作程序，努力為改革深入推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的人員和智力保障。

（四）要加強(qiáng)法治宣傳工作，繼續(xù)強(qiáng)化信訪改革新聞?shì)浾摰恼_引導(dǎo)

要在黨委政法委堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，積極與宣傳部門(mén)、新聞單位的溝通聯(lián)系，既要強(qiáng)化對(duì)改革精神、相關(guān)制度和典型案例的正確宣傳，也要加強(qiáng)對(duì)法律修改、申訴救濟(jì)和檢察流程等宣傳力度，充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰恼嬉龑?dǎo)作用，集聚理解、信賴和支持涉法涉訴信訪改革的正能量。

[注釋]

①上述數(shù)據(jù)來(lái)源于2013年以來(lái)菏澤市檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì).