歐陽玲

【摘要】隨著城市化進程的不斷推進，公共廁所已逐漸成為城市基礎設施水平的衡量指標之一，是城市形象的重要窗口。科學管理城市公共廁所，提高管理水平，是政府和民眾的雙向要求。本文擬通過對武漢市公共廁所管理的實地調(diào)研，結(jié)合政府采購公共服務的趨勢，來發(fā)現(xiàn)目前管理模式的問題并提出相應建議。

【關(guān)鍵詞】公廁管理；政府采購；武漢市；公共管理

城市公共廁所作為城市基礎設施的重要構(gòu)成，既和其他基礎設施一樣，是城市形象的窗口，是衡量服務型政府的建設的重要依據(jù)。同時，公共廁所又有其特殊性，它滿足的是人們最基本的生理需求。必不可少。公共廁所的建設與經(jīng)營管理的水平可以反映出一個城市的文明程度。目前，我國很多城市迎合了新公共管理模式行政改革趨勢，在公共廁所的管理上引入了市場機制，轉(zhuǎn)變以往的政府完全主導模式。

一、政府采購公共服務

計劃經(jīng)濟時期，以基礎設施為代表的公共事業(yè)在被視為自然壟斷的福利產(chǎn)品，采用國家運營的單一模式。近年來，雖然社會主義市場經(jīng)濟體制在不斷完善，但公共部門的管理仍一定程度上有計劃經(jīng)濟時期的遺留問題。一方面，公共部門缺少合理的績效考評機制和競爭激勵機制，效率低下、資源浪費等問題較為突出。另一方面，政府人力和資金投入不足，無法滿足城市建設迅速發(fā)展的需要。

而受西方發(fā)達國家“新公共管理”運動影響，我國政府多次在行政體制改革中強調(diào)引入市場機制。

基于以上考慮，近年來，黨和政府的各大會議中，政府采購被多次提及。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在第四部分“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”

根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，所謂政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購公共服務，則是指采購內(nèi)容為公共服務的行為。

二、武漢市公共廁所建設和管理現(xiàn)狀

長期以來，武漢市公共廁所完全由政府提供，具體是由武漢市城市管理委員會直接或者代為管理。但隨著行政體制改革以及其他多方面原因，武漢市自2013年起在東湖新技術(shù)區(qū)、沌口開發(fā)區(qū)等區(qū)域試點實施公共廁所管理外包的政策，以道路清掃保潔推動公共廁所市場化進程。武漢市公共廁所不僅外包數(shù)量少，并且大多數(shù)外包公廁都位于遠城區(qū)或者開發(fā)區(qū)，客流量少。

總體來看，武漢市公共廁所建設和管理目前存在以下幾個方面的問題。

1、公共廁所數(shù)量不足

武漢市作為華中重鎮(zhèn)，常住人口超千萬，自古以來更有“九省通衢”之稱，人流量巨大。根據(jù)武漢市城市管理委員會提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，武漢市共有1167座公共廁所，其中不包含社會單位管理的，如公園、景區(qū)、企事業(yè)單位、學校等地區(qū)的公共廁所。這些公共廁所集中分布在七個中心城區(qū)，共計903座，占到了全市公廁總數(shù)的90%。其余的200多座公廁則分布在六個遠城區(qū)和三個開發(fā)區(qū)。而武漢市中心區(qū)占地800多萬平方公里，常住人口達650萬，也就是說平均每一座公廁要服務7000人。以上數(shù)據(jù)可以充分說明目前武漢市公共廁所的建設缺口大，無法滿足目前民眾基本的生理需求。

除了現(xiàn)有的服務壓力外，武漢市的公共廁所還面臨著潛在的壓力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，每逢國慶、圣誕、元旦等法定節(jié)假日，大量民眾選擇出門逛街，同時，武漢市越來越多地承辦大型賽事和活動，如網(wǎng)球公開賽、中博會、園博會等，都會造成公廁需求的激增。

供給與需求的失衡，是武漢市公共廁所面臨的一大難題。

2、公共廁所管理質(zhì)量較低

通過實地調(diào)研，筆者了解到武漢市公共廁所的管理質(zhì)量，整體而言較低，民眾滿意度不高。具體表現(xiàn)在，除“無廁紙等亂扔”較為合格外，地面存在積水、無掛鉤、門損壞未及時維修、沖洗不干凈等公共廁所的痼疾未得到改變。

3、資金不足

武漢市公共廁所，按照其地理位置是否靠近主干道，以及設施狀況主要可以分為三類，財政投入與公共廁所類別相掛鉤。其中一類公廁占251座，資金標準為15萬；二類公廁占783座，資金標準為12-13萬；三類公廁占133座，資金標準為10萬。但實際上，大部分公共廁所的資金撥放未達到國家標準。

公共廁所具有非營利的性質(zhì)，不產(chǎn)生利潤，資金不足會給管理造成很多困難。武漢市用于公共廁所管理上的財政預算總體來說較為緊張。除此之外，根據(jù)《武漢市公共廁所管理辦法》，武漢市公共廁所管理資金主要來源于區(qū)財政，市財政給予少量補貼，而由于武漢各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，造成了各區(qū)域公共廁所管理與服務水平差距懸殊的狀況。

資金不足，也影響了管理質(zhì)量。一方面，增添洗手液、衛(wèi)生紙、使用熏香等需要一定的資金投入。另一方面，對外包企業(yè)而言，微薄的利潤吸引力較低，政府想要外包就不得不降低招標標準。

4、體制機制不健全

雖然住建部以及武漢市政府分別制定了《城市公共廁所管理辦法》、《武漢市城市公共廁所管理辦法》等法規(guī)，但實施效果遠低于預期。公共廁所管理方面的招投標、監(jiān)督、考核、以及人員調(diào)配等機制尚不完善。

目前整個公廁的監(jiān)管機制不夠健全完善，各個區(qū)域由于經(jīng)濟水平差異，投入差異，檢查標準無法統(tǒng)一，同時檢查力度不夠，敷衍了事狀況較為普遍。

一方面，政府直接管理的公共廁所，監(jiān)督機制欠缺，績效考評體系形同虛設；另一方面，公共廁所管理外包在武漢市來說，整個政策機制仍然不夠成熟。市場準入門檻低，退出機制不夠完善，使得所謂的招投標程序“名存實亡”，承包企業(yè)的實力和質(zhì)量無法得到很好的保證。

除此之外，在公共廁所管理主體轉(zhuǎn)變的同時，人員調(diào)配也是面臨的一大困難。武漢市現(xiàn)有在職環(huán)衛(wèi)工人7000余名，均有正式編制，一旦分配給企業(yè)進行承包，職工因福利減少等問題，抱有抵觸心理。

三、發(fā)展建議

目前武漢市的公共廁所數(shù)量不多，仍在政府部門有效管理能力范圍內(nèi)，但未來隨著武漢市城市建設的發(fā)展，公共廁所數(shù)量不斷增多，由政府采購公共廁所服務具有很大的現(xiàn)實意義以及前瞻性。

1、根據(jù)當前公廁缺口數(shù)量，加大公共廁所建設力度，科學規(guī)劃新建公廁的分布位置

公共廁所數(shù)量以及蹲位數(shù)量是否充足，直接影響到民眾排隊上廁所的時間以及對服務的滿意度。武漢中心城區(qū)目前平均7000人1座公廁的比例，直觀反映了武漢市基礎設施建設的不足。公共基礎設施乃是一個城市運行的基礎所在，一切經(jīng)濟文化的發(fā)展都是基于此開展的。而增加公共廁所數(shù)量并非盲目增加，需要前期做好充分的調(diào)查工作，了解不同道路的人流量，并據(jù)此來決定公共廁所數(shù)量以及蹲位的數(shù)量。對于江岸區(qū)等人流量較大的區(qū)域，可以多設一些公廁，提高公廁分布密度；而對于蔡甸區(qū)等人流量較少的區(qū)域，則可以少設立一些公廁。除此之外，還應加大移動公廁的投入力度，很多區(qū)域?qū)矌男枨缶哂休^大的波動性，公廁數(shù)量過多會造成資源的閑置與浪費。增設移動公廁能夠很大程度上緩解因重大活動以及節(jié)假日人流陡增造成公廁供給不足的問題。如光谷廣場等地，在圣誕等節(jié)假日都會設立一些移動公廁以方便民眾，可謂一舉多得。

2、加大資金投入

所謂“巧婦難為無米之炊”，公共廁所的服務質(zhì)量的提高，必然離不開充足的資金投入。就武漢市目前的財政投入而言，不足以支撐公共廁所管理的良性發(fā)展。

相比之下，成都市的做法值得武漢市政府學習。從2003年起，成都市在公共廁所管理上，市財政會依據(jù)實際情況對經(jīng)濟狀況稍微落后的區(qū)財政進行補貼，有利于在全市范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的公廁管理和評估標準，提高公共廁所管理質(zhì)量。

除了市政府財政補貼之外，可以向全社會籌資，充分利用社會資本，拓寬公共廁所管理資金的來源渠道。

3、提高政府采購公共廁所管理服務的比重

在城市管理中引入市場機制，通過政策導向吸引企業(yè)參與，使市政管理從政府部門壟斷逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)競爭，是深化改革的必然趨勢。而且隨著城市規(guī)模的擴大，公廁數(shù)量日益增多，以政府一己之力進行公共廁所管理，易出現(xiàn)機構(gòu)臃腫，管理效率低下等問題。

武漢市，可以在現(xiàn)有的公共廁所服務外包的基礎上，不斷健全制度設計。首先，要制定嚴格科學的市場準入機制。通過招標的方式讓優(yōu)秀企業(yè)進入，以區(qū)為單位，成片發(fā)包。嚴格審查競標企業(yè)資質(zhì)，企業(yè)規(guī)模、管理經(jīng)驗、信譽等都是評價指標之一，擇優(yōu)決標。其次，要建立嚴格的退出機制。針對沒有按照合同規(guī)定完成任務的企業(yè)，政府有權(quán)勒令該企業(yè)退出公廁的經(jīng)營，這樣有利于確保公廁的管理質(zhì)量；而另一部分企業(yè)自愿退出經(jīng)營，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營管理權(quán)的，政府應該依照合同規(guī)定準許退出，并對經(jīng)營管理權(quán)受讓企業(yè)進行資質(zhì)審查。再次，建立配套的績效考評制度。要形成政府對企業(yè)，企業(yè)對員工這樣環(huán)環(huán)相扣的考核機制，同時將績效與工資獎金掛鉤，提高服務質(zhì)量。除此之外，還可以采用第三方考察、政府定期檢查和不定期抽查等方式。

除完善制度之外，還需要調(diào)動企業(yè)的承包積極性和可能性。一方面，可以通過稅收優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)的加入。另一方面，由于國內(nèi)目前尚無專業(yè)的公共廁所管理公司，實施初期，重點考慮道路保潔公司。尤其在招投標階段，競標企業(yè)負責的道路保潔路段也是考慮因素之一。

總體而言，政府應該由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，以人民群眾的需求為工作的出發(fā)點。在公共廁所管理上，政府可以逐步向企業(yè)下放權(quán)力，做好監(jiān)督工作。

武漢市公共廁所管理的未來走向，必離不開企業(yè)的參與，應利用好市場經(jīng)濟下企業(yè)這一主體，堅持政府與企業(yè)共同管理的模式。

【參考文獻】

[1] 譚水平. 公共服務外包中公民參與問題研究[D]. 湖南大學， 2012.

[2] 陳 玲， 羅杭春. 基本公共服務外包研究綜述[J]. 經(jīng)營管理者， 2014，（31）.

[3] 安健飛. 論政府購買公共服務的法律規(guī)制[D]. 東北財經(jīng)大學， 2012.

[4] 毛光烈. 推進政府公共服務外包的若干思考[J]. 寧波經(jīng)濟：三江論壇， 2009，（16）：3-7.

[5] 楊 樺， 劉 權(quán). 政府公共服務外包：價值、風險及其法律規(guī)制[J]. 學術(shù)研究， 2011， （4）：52-58.

[6] 賀恒信， 薛 瑋. 新公共管理運動視角下的我國城市污水處理市場化[J]. 經(jīng)濟體制改革， 2006，（2）：43-46.

[7] 周宗猛. 新公共管理視角下的中國政府改革[D]. 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學， 2010.

[8] 張志銀. 公共產(chǎn)品與政府職能：以新公共管理運動為視角[J]. 理論導刊， 2007，（2）：84-87.

[9] 蓋敬波. 公共廁所建設管理的探討[J]. 科技致富向?qū)В?2011，（11）：117-117.

[10] 郭小玉， 向 建， 毆書陽. 從城市公共廁所調(diào)查看政府公共服務的居民滿意度[J]. 環(huán)境衛(wèi)生工程， 2010， 18（3）：30-34.

[11] 管羚雅， 林懿瓊， 謝 盼. 淺析武漢公共廁所存在的問題[J]. 商場現(xiàn)代化， 2012，（24）.