劉嘉慶 雷慶勇

摘要：本文通過對自治理論、新公共管理理論和治理理論的研究，對我國農(nóng)村社區(qū)管理體制現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析與整合，結(jié)合韓國“新村運(yùn)動”、“小政府、大社會”的美國鄉(xiāng)村社區(qū)自治以及以德國為代表的歐洲國家新農(nóng)村建設(shè)管理等成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的發(fā)展提供了更加完善、更具現(xiàn)實(shí)意義的框架和基于不同出發(fā)點(diǎn)的多種對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；管理體制；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號： D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.13.075

1農(nóng)村社區(qū)社會管理體制的理論分析

1.1自治理論

自治理論在農(nóng)村社區(qū)自治研究中可以定義為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的各種事務(wù)均由村民共同選舉產(chǎn)生的自治組織來管理。自治理論著重強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)內(nèi)部自治組織之間權(quán)利的分配，在社區(qū)中形成高度自治的權(quán)利主體，這一理論相對比較合理。但這一理論在防止各個權(quán)利主體因權(quán)力關(guān)系而發(fā)生沖突方面以及對權(quán)力組織的定義方面存在明顯的缺陷。

1.2新公共管理理論

該理論認(rèn)為在農(nóng)村社區(qū)管理體制改革過程中，必須對政府的角色進(jìn)行正確的定位。政府作為多元管理主體的核心機(jī)構(gòu)，在社區(qū)的事務(wù)管理方面，應(yīng)該扮演組織者、協(xié)調(diào)者的角色。政府在社區(qū)管理中應(yīng)該去負(fù)責(zé)政策的制定而不是執(zhí)行。只有這樣，政府才能降低成本，減少規(guī)模，有助于社區(qū)管理的長遠(yuǎn)發(fā)展。但這一理論也有一定的缺陷，即過于強(qiáng)調(diào)政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用，從而忽略了社區(qū)內(nèi)部自治組織的自治功能。

1.3治理理論

在社區(qū)公共事務(wù)管理的研究過程中不難發(fā)現(xiàn)，治理理論整合了以上兩種理論的長處，并避開了它們的缺陷，最終發(fā)展成一種新的理論模式。對治理理論的定義主要包含三個重要觀點(diǎn)：一是隨著社會需求的不斷增長，國家和市場無法充分滿足社會的需要，社會自組織機(jī)構(gòu)以第三個補(bǔ)充因素的身份出現(xiàn)是必然的；二是新的治理模式與格局打破了長期存在傳統(tǒng)的公私分明的組織界限；三是社會自組織團(tuán)體的核心機(jī)制是信任和合作，而不是政府的行政命令和相互之間的競爭。

2我國農(nóng)村社區(qū)管理體制現(xiàn)狀及存在問題

2.1我國農(nóng)村社區(qū)管理體制現(xiàn)狀

由于我國農(nóng)村的社區(qū)制管理起步較慢，研究農(nóng)村社區(qū)管理的資料大多是個別示范農(nóng)村的零碎經(jīng)驗(yàn)，而國內(nèi)已成型的農(nóng)村社區(qū)管理體制也大部分是借鑒于城市社區(qū)，尚不完善。我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的運(yùn)行機(jī)制主要包括：以“村黨支部—社區(qū)黨小組—黨小組組長—黨員示范戶”為構(gòu)架的黨組織領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制；以“村委會—社區(qū)理事會—社區(qū)服務(wù)站”為構(gòu)架的村民自治運(yùn)行機(jī)制；以“監(jiān)督委員會—社區(qū)監(jiān)事會—村民義務(wù)監(jiān)督員”為構(gòu)架的社區(qū)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。但實(shí)際上，我國管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能并不完善，運(yùn)行也不是十分的順暢，可以說還有許多方面需要我們?nèi)ゲ粩喔倪M(jìn)和完善。

2.2我國農(nóng)村社區(qū)管理體制存在的問題

2.2.1組織管理機(jī)制不健全 我國在開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中采取的是自上而下的方式，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，而在社區(qū)內(nèi)部實(shí)施自治管理機(jī)制。但在實(shí)際生活中，政府在農(nóng)村社區(qū)管理中的角色定位存在一定的偏差，主要表現(xiàn)在政府職能的越位和缺位；農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部管理人員思想觀念落后，農(nóng)村基層社區(qū)組織管理機(jī)制不健全，使得真正實(shí)行民主的社區(qū)數(shù)量十分有限，甚至有的政府采用行政手段來管理社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)農(nóng)民的自治功能嚴(yán)重弱化。

2.2.2建設(shè)資金投入不足 長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，很大程度上制約了農(nóng)村社會公共服務(wù)的發(fā)展。而且我國農(nóng)村社區(qū)管理制度的建設(shè)正剛剛起步，需要大量資金的投入。目前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的籌資方式主要是政府的財政支出和農(nóng)民自籌資金，缺乏多元化的籌資機(jī)制。

2.2.3缺乏因地制宜的科學(xué)、合理規(guī)劃 隨著我國一些農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)的建設(shè)取得成功，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的活動開始在全國范圍內(nèi)廣泛的開展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對文化娛樂生活的需求也逐步提高。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于有些地方以試點(diǎn)的成功做法為模板，盲目的進(jìn)行模仿，導(dǎo)致農(nóng)村文化娛樂設(shè)施的建設(shè)根本無法滿足農(nóng)民實(shí)際需求。

2.2.4農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系不健全 我國城市社區(qū)的居民可以享受到公共服務(wù)、社會化服務(wù)和志愿性服務(wù)相結(jié)合的多元化服務(wù)體系。與城市相比較而言，農(nóng)村在社區(qū)服務(wù)質(zhì)量上則明顯較差，大多數(shù)農(nóng)村的文化教育、社會保障等公共服務(wù)水平以及社會化服務(wù)水平等方面相對薄弱，主要是傳統(tǒng)的、鄰里之間的和救助性的服務(wù)。不僅規(guī)模較小，服務(wù)水平較低，而且還缺少面向社區(qū)居民的物質(zhì)、精神等多方面需求的服務(wù)，不能滿足社區(qū)居民逐漸多元化的服務(wù)需求。

3國外農(nóng)村社區(qū)管理體制的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

3.1國外農(nóng)村社區(qū)管理體制的經(jīng)驗(yàn)分析

3.1.1政府主導(dǎo)推動與村民參與相結(jié)合：韓國“新村運(yùn)動” 20世紀(jì)70年代初，韓國開始實(shí)施“新村運(yùn)動”，到70 年代后期，全國基本實(shí)現(xiàn)了村村通車，基本公共設(shè)施全面完成，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化，農(nóng)民的法制水平和道德水平有顯著提高，城鄉(xiāng)得到了同步發(fā)展。韓國的“新村運(yùn)動”得以成功的主要原因在于以下幾個方面：

一是“新村運(yùn)動”加強(qiáng)了政府對農(nóng)村的發(fā)展和管理的干預(yù)，但又不是完全包辦代替。國家制定了一系列的切實(shí)符合農(nóng)民意愿的建設(shè)項目，具體建設(shè)方式由社區(qū)內(nèi)部召開村民大會自主決定，這在很大程度上激發(fā)了農(nóng)民對“新村運(yùn)動”的積極性，實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)推動與村民參與相結(jié)合；二是“新村運(yùn)動”提升了政府對農(nóng)村社區(qū)的管理和服務(wù)能力。“新村運(yùn)動”為這些傳統(tǒng)政府官員們提供了為村民服務(wù)的機(jī)會。通過“新村運(yùn)動”的實(shí)施，地方官員的管理服務(wù)能力得到了進(jìn)一步的提升；三是“新村運(yùn)動”促進(jìn)了農(nóng)村民主和民間組織的發(fā)展。通過實(shí)施新村運(yùn)動，農(nóng)民民主決策能力有了根本性的提高，增強(qiáng)了農(nóng)民內(nèi)部的決策能力和組織化程度。

3.1.2 “小政府、大社會”：美國鄉(xiāng)村社區(qū)自治模式 美國的鄉(xiāng)村社區(qū)管理模式，主要是實(shí)行公民自治，美國鄉(xiāng)村社區(qū)里的事務(wù)通常由社區(qū)中心進(jìn)行管理。在每一個社區(qū)中心都設(shè)有一個委員會作為議事機(jī)構(gòu)，委員會成員是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，這些人在當(dāng)?shù)赝ǔ６季哂休^高的地位和威望，能普遍反映社區(qū)居民的意愿，有較高的管理、決策水平，對本社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展有一定的認(rèn)識。社區(qū)內(nèi)重大事情實(shí)行民主決策，由社區(qū)居民自己組織社區(qū)內(nèi)的各種活動，自己管理和解決社區(qū)中出現(xiàn)的問題，使得社區(qū)內(nèi)居民和組織都能發(fā)揮自己的作用，積極參與鄉(xiāng)村社區(qū)自治。從長遠(yuǎn)來看，美國的這種“小政府、大社會”的鄉(xiāng)村社區(qū)自治模式將成為世界各國農(nóng)村社區(qū)管理體制發(fā)展的目標(biāo)與方向，對完善我國農(nóng)村社區(qū)管理體制中的民主參與機(jī)制具有重要意義。

3.1.3可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略：以德國為代表的歐洲國家新農(nóng)村建設(shè)管理模式 多年來，全面、平衡、可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為歐洲各國農(nóng)業(yè)政策的整體目標(biāo)，德國在新農(nóng)村建設(shè)中也融入了可持續(xù)發(fā)展的理念，為了提高農(nóng)村生活質(zhì)量，確立了“城鄉(xiāng)等值化”理念，并自下而上，由地方社區(qū)進(jìn)行引導(dǎo)，對土地分布的調(diào)整，農(nóng)田基礎(chǔ)水利設(shè)施的改善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，傳統(tǒng)文化的保護(hù)以及娛樂設(shè)施的配備等方面做出了整體的規(guī)劃并加以實(shí)施。把新農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)同當(dāng)?shù)鬲?dú)特優(yōu)勢結(jié)合起來，從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)的進(jìn)行規(guī)劃，努力縮小城鄉(xiāng)差距，延伸政府的公共服務(wù)到農(nóng)村，使得農(nóng)村居民也能享受到與城市居民相同的待遇。因此以德國為代表的歐洲國家用科學(xué)的理念引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)值得我們高度重視。

3.2國外的農(nóng)村社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

通過以上對少數(shù)外國比較完善的農(nóng)村社區(qū)管理體制的綜合分析可知，雖然每個國家對農(nóng)村社區(qū)管理所采取的措施不盡相同，但是鑒于我國農(nóng)村社區(qū)管理體制現(xiàn)狀，國外政府的一些措施是值得學(xué)習(xí)、借鑒。

3.2.1堅持以農(nóng)為本 從韓國、美國以及歐盟的農(nóng)村社區(qū)管理過程可以發(fā)現(xiàn)，都通過把農(nóng)民看作農(nóng)村社區(qū)管理的主體，堅持以農(nóng)為本來激發(fā)農(nóng)民的自主意識和積極性，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。因此對于我國農(nóng)村社區(qū)管理來說，堅持以農(nóng)為本是完善農(nóng)村社區(qū)管理的關(guān)鍵。

3.2.2加大財政投入 從上述幾個國家農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，充沛的資金投入是社區(qū)管理體制完善與發(fā)展的前提。因此我國政府應(yīng)增加對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政投入，使各項農(nóng)村建設(shè)項目能夠順利開展，促使我國農(nóng)村社區(qū)管理和建設(shè)的穩(wěn)定、長期發(fā)展。

3.2.3注重科學(xué)規(guī)劃 盡管上述各國由于地理環(huán)境，文化差異等因素使得農(nóng)村社區(qū)發(fā)展各異，但是無一例外，他們都進(jìn)行了充分的、科學(xué)的前期規(guī)劃，使得目標(biāo)最終得以順利實(shí)現(xiàn)。因此我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的具體國情、地方以及民族的差異，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根本需求，合理的、科學(xué)的對我國農(nóng)村社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。

4完善我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的對策建議

4.1轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化社區(qū)自治機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)管理體制發(fā)展的前提和保障是轉(zhuǎn)變政府職能，并建立有效的社區(qū)自治機(jī)制。使政府逐漸由全能型政府轉(zhuǎn)為主導(dǎo)型政府，使社區(qū)逐步承擔(dān)起由政府職能轉(zhuǎn)變的社會職能，逐步培養(yǎng)社區(qū)居民的民主意識和民主參與行為。構(gòu)建權(quán)責(zé)、分工明確的農(nóng)村社區(qū)自治機(jī)構(gòu)，并堅持以民主自治為原則，保證社區(qū)的自治性。制定社區(qū)的自治標(biāo)準(zhǔn)化章程，保障社區(qū)管理的有序化、規(guī)范化。從滿足社區(qū)居民的根本需求出發(fā)，廣泛開展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文體教育活動等，充分調(diào)動社區(qū)居民參與民主管理的積極性。同時加強(qiáng)培育社區(qū)非政府組織團(tuán)體，鼓勵志愿者參與社區(qū)管理。提高居民的組織化程度，增強(qiáng)社區(qū)自治功能。

4.2拓寬資金吸納渠道，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)資金多元化投入機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項長期的、復(fù)雜的工程，和城市相比具有建設(shè)周期長，投入精力大等特點(diǎn)。而資金問題則是政府在農(nóng)村社區(qū)管理過程中面臨的根本性制約因素。只依靠政府財政投入的單一渠道，而缺乏有效的投入機(jī)制，很難滿足我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的大量需求。因此，必須創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理的資金投入機(jī)制，拓寬資金吸納渠道，除繼續(xù)逐步增加政府財政資金投入外，還應(yīng)該增加社會力量的投入。

4.3注重科學(xué)的規(guī)劃引領(lǐng)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制

農(nóng)村社區(qū)的所有項目、活動都應(yīng)先制定規(guī)劃，把新農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)同當(dāng)?shù)鬲?dú)特的優(yōu)勢結(jié)合起來。規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)村民參與，在尊重村民意愿的前提下，從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)村民參與規(guī)劃制定的全過程。加強(qiáng)政府與村民之間的相互交流，提高村民參與農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的積極性。制定與完善相關(guān)政策，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)村民的居住社區(qū)，實(shí)行“村改居”的創(chuàng)新發(fā)展方向，以城市社區(qū)管理方向?yàn)槟繕?biāo)，從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提升村民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制的轉(zhuǎn)型。

4.4提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，建立農(nóng)村社區(qū)多元化服務(wù)體系

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的需求逐漸表現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。社區(qū)服務(wù)建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心，我們應(yīng)該以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)，農(nóng)民生活的特點(diǎn)，逐步建立與完善以公共服務(wù)為根本、社會化服務(wù)為主體、志愿性服務(wù)為輔助的多元化的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。主要包括：對貧困人群、殘疾人士等特殊群體開展的社會福利與救助；對社區(qū)居民提供的便利的社會化服務(wù)，如家政服務(wù)等；培養(yǎng)社區(qū)公益性、服務(wù)性的社會組織，鼓勵各種社會組織機(jī)構(gòu)和個人積極地參與社區(qū)管理的志愿性服務(wù)等。

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作者簡介：劉嘉慶，吉林大學(xué)生物與農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，在讀碩士研究生，研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展；雷慶勇，吉林大學(xué)生物與農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，副教授，研究方向：涉農(nóng)企業(yè)管理。