錢(qián)正榮

城市治理中的政策失敗問(wèn)題的提出2016年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中提出：“（十六）優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，推動(dòng)發(fā)展開(kāi)放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用?！?/p>

《意見(jiàn)》一經(jīng)發(fā)布，這項(xiàng)措施事關(guān)公眾切身利益，即刻引起社會(huì)熱議。批評(píng)者認(rèn)為，目前的封閉式住宅小區(qū)實(shí)施人車(chē)分行，出入管理，能夠維護(hù)小區(qū)安全，且在小區(qū)維修基金和物業(yè)經(jīng)費(fèi)支撐之下，道路養(yǎng)護(hù)得以保障，一旦小區(qū)開(kāi)放，安全及經(jīng)費(fèi)都難以保障。支持者的觀點(diǎn)主要從機(jī)動(dòng)車(chē)的角度出發(fā)，基于目前的小區(qū)規(guī)模較大，尤其是有些單位大院的封閉式管理，導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車(chē)出口很少，一到上下班高峰期，所有車(chē)輛集中于城市主干道上，各小區(qū)開(kāi)放其內(nèi)部道路，將有利于疏解日益嚴(yán)峻的交通堵塞問(wèn)題。誠(chéng)然，從現(xiàn)代城市秩序和治理結(jié)構(gòu)而言，開(kāi)放應(yīng)是潮流趨勢(shì)，但是，此舉將會(huì)引發(fā)公眾一系列的疑問(wèn)，如開(kāi)放式小區(qū)的服務(wù)一旦“公共”了，經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)？如何與物業(yè)管理費(fèi)平衡配比？如何能夠獲得經(jīng)費(fèi)和服務(wù)的保障？更深層而言，該新政是否有開(kāi)放的城市治理結(jié)構(gòu)與之相匹配？城市治理的成功又需要怎樣的政策能力與之相支撐？

由此看來(lái)，它表面是一個(gè)關(guān)于路網(wǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和交通路況改善的政策出臺(tái)，而事實(shí)上牽出的卻是一個(gè)復(fù)雜的城市治理變革的難題。如毛壽龍教授所指出的，試圖以一個(gè)具體工作若干意見(jiàn)的形式來(lái)推動(dòng)如此大的城市治理變革問(wèn)題不太可能，公眾也未參與這項(xiàng)政策出臺(tái)的決策過(guò)程，最后的結(jié)果可能如當(dāng)今諸多政策失敗一般，政策被高調(diào)的關(guān)注和熱議后在執(zhí)行階段卻低調(diào)的退出，最后被束之高閣。

目前，城市治理研究方興未艾，主要聚焦于城市治理模式、分析框架、治理體制、治理實(shí)踐、治理效果等方面，從政策角度探討城市治理問(wèn)題還不多，李瑞昌從政策網(wǎng)絡(luò)視角透視政策行動(dòng)者如何在一定的制度文化背景下改變政策制定和治理格局，陳建國(guó)探討社區(qū)治理應(yīng)根據(jù)社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品屬性和社群屬性等變量的不同而在市場(chǎng)機(jī)制、自組織機(jī)制、非營(yíng)利機(jī)制和政府保障機(jī)制及其不同的組合等眾多治理策略中抉擇。學(xué)界研究較少?gòu)恼吣芰σ暯瞧饰龀鞘兄卫淼膬?nèi)在支撐問(wèn)題。本文并非對(duì)前述案例做個(gè)案分析，而僅是作為城市治理中諸多政策失敗的典型案例列舉而已。本文旨在思辨城市治理與政策能力之間存在怎樣的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，城市治理需要怎樣的政策能力框架支撐，如何解析政策能力以便更精確地評(píng)估城市政府是否成功做出政策選擇和執(zhí)行政策的能力，從而避免城市治理中的政策失敗，這是本文探討的目的和重點(diǎn)。

城市治理與政策能力之辯思

（一）城市治理的內(nèi)涵以及理性反思

城市治理作為城市公共管理的前沿課題，也是治理理論在城市管理中具體應(yīng)用，對(duì)其理解各有偏重，不過(guò)，依循治理之內(nèi)涵，城市治理主要是指城市主體或城市利益相關(guān)者之間的關(guān)系，或者說(shuō)是城市主體之間的運(yùn)行機(jī)制和城市發(fā)展中的一種制度安排或體系結(jié)構(gòu)。城市治理安排決定了城市利益相關(guān)者的多元化及其之間的利益分擔(dān)和決策參與的能力需求，而非傳統(tǒng)的城市政府組織的等級(jí)結(jié)構(gòu)下的決策和執(zhí)行過(guò)程。

過(guò)去幾十年，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家這種治理風(fēng)格的轉(zhuǎn)向風(fēng)靡盛行。20世紀(jì)80、90年代許多改革努力偏好于從政府提供服務(wù)和監(jiān)管轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)的治理體制。在最近幾年，已傾向于從官僚模式和市場(chǎng)治理模式向網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)型。如很多治理模式的支持者認(rèn)為，“協(xié)同治理”可以通過(guò)建設(shè)性和低成本的方式將公共與私人的角色帶入政策領(lǐng)域，以突顯政府和市場(chǎng)相結(jié)合的最佳利益，這體現(xiàn)在從健康、教育乃至其他領(lǐng)域的關(guān)鍵部門(mén)都具有傳統(tǒng)官僚路徑和市場(chǎng)及網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的非官僚路徑或者二者皆有的特征，前者如管制、層級(jí)監(jiān)督和服務(wù)直接提供，后者如共同支付和交換、自愿組織以及越來(lái)越多的合作生產(chǎn)。雖然，這種治理轉(zhuǎn)型成功或者到底在怎樣的條件下可以獲得成功很少有確證支持或驗(yàn)證，但許多國(guó)家或城市政府正在趨向于采用混合治理模式。

著名的公共行政學(xué)者弗雷德里克森對(duì)作為治理的公共行政作如此論述：在這個(gè)反政府、反官僚和反制度的時(shí)代，“治理”概念滿足了人們?cè)诶砟钌?、想象上和行?dòng)上充足的回應(yīng)力，“治理”一詞在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域極其流行乃至對(duì)其含義似乎無(wú)需詳加界定，既指參與公共活動(dòng)的不同類(lèi)型的機(jī)構(gòu)和組織及其組成的多元網(wǎng)絡(luò)，也包含了所有存在利害關(guān)系的利益主體的多元主義觀點(diǎn)，它還解釋了一種現(xiàn)代公共管理研究的趨勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)者制定和執(zhí)行政策的制度—組織環(huán)境，更少具管理性、組織性和規(guī)則約束，更具政治性、創(chuàng)造性、冒險(xiǎn)試驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。然而，“治理”一詞光鮮話語(yǔ)背后，也隱含著實(shí)踐和應(yīng)用方面的風(fēng)險(xiǎn)。治理強(qiáng)調(diào)選擇、競(jìng)爭(zhēng)和決策的成本觀念，但卻不太強(qiáng)調(diào)公平和公正；治理強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)，但沒(méi)有強(qiáng)調(diào)疏離和責(zé)任；治理追求政府做得更好、成本更少的改善良策，然而它使民選行政首長(zhǎng)更容易獲得民意支持，對(duì)其是一種有益的政治以外，改革效果卻不明朗；治理把政策問(wèn)題視為管理問(wèn)題，簡(jiǎn)化為效率、誘因和成本的關(guān)注，而政策制定者可以避免做出艱難的抉擇。

我們與其將上述論述作為對(duì)治理模式流行的一種批評(píng)，不如將此作為治理模式轉(zhuǎn)型要獲得成功并非易事的一種善意提醒。因?yàn)椋M管如此，“治理”代表了一種公共行政努力爭(zhēng)取環(huán)境適應(yīng)性的姿態(tài)，是試圖將政治與行政相結(jié)合的現(xiàn)代理論，但必須注意它處于政治風(fēng)險(xiǎn)之中，以及可能引發(fā)決策的權(quán)限范圍等合法性問(wèn)題。正如馬奇和奧爾森（March & Olsen，1995）所指出的：作為治理的公共行政實(shí)質(zhì)是一種交易型的公共行政……人們完全可以這樣講，治理既需要強(qiáng)有力的政治組織，同樣也需要強(qiáng)有力的行政組織。二者對(duì)于交易行為的有效管理是極其重要的，在出現(xiàn)市場(chǎng)和非市場(chǎng)的失靈時(shí)，對(duì)于進(jìn)行重要的資源重新配置的行為的管理也是同樣重要的。

所以，弗雷德里克森再次警醒，在作為治理的公共行政中，必須注意的是，我們不能把組織機(jī)構(gòu)削弱到這樣的程度，以至于我們失去了制定優(yōu)質(zhì)的公共政策及有效執(zhí)行這些政策的能力。要使這種作為治理的公共行政得以延續(xù)和發(fā)展，交易過(guò)程必須得以控制，組織秩序必須得以確保，民主合法性的道德基礎(chǔ)必須維持。由此可見(jiàn)，在倡導(dǎo)治理轉(zhuǎn)型的流行話語(yǔ)下，政策能力不僅不應(yīng)被削弱，反而緣于治理轉(zhuǎn)型成功所仰賴(lài)的先決條件如對(duì)民主制度的發(fā)展及其公民社會(huì)基礎(chǔ)，要充分發(fā)揮其最大潛力優(yōu)勢(shì)，需要更加凸顯政策能力的基石作用。豪利特甚至認(rèn)為，無(wú)論是哪一種治理模式，其是否能夠得到很好的實(shí)施，很大程度上取決于它們的能力要求和先決條件，尤其是政策能力，治理的成功最終是與政策的成功及其政策的能力密切相關(guān)的。

（二）政策能力的概念界定

雖然人們普遍承認(rèn)，政策能力是政策行為者能夠解決公共問(wèn)題程度的一個(gè)重要因素，高水平的政策能力與優(yōu)秀的政策產(chǎn)出和結(jié)果之間存在關(guān)聯(lián)，而能力不足被視為政策失敗和次優(yōu)的一個(gè)重要決定因素。但是，對(duì)政策能力重要性的共識(shí)，并沒(méi)有帶來(lái)與之相稱(chēng)的對(duì)它的概念及其析解測(cè)量的共識(shí)。在國(guó)內(nèi)，除了郭愛(ài)君、顧建光、鮑靜以及筆者等曾對(duì)此概念專(zhuān)有論述外，目前學(xué)術(shù)界的研究關(guān)注也還不夠。

1990年代中期開(kāi)始，有越來(lái)越多的國(guó)家對(duì)政府政策能力的降低產(chǎn)生擔(dān)憂，許多國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始將注意力轉(zhuǎn)向建設(shè)（或重建）政策能力。對(duì)政策能力的擔(dān)憂，主要來(lái)自于公共部門(mén)的環(huán)境變化，包括公共管理改革如私有化、小型化和外包及全球化等外部環(huán)境的變化以及國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)影響。國(guó)際上越來(lái)越多的認(rèn)同，在政策制定中的能力建設(shè)可以顯著地改善公共產(chǎn)出。

學(xué)術(shù)文獻(xiàn)提供了許多不同的政策能力的定義，各自側(cè)重不同的維度和視角。一方面，多數(shù)學(xué)者從政府視角來(lái)給政策能力下定義，如“政府做出明智選擇的能力”，“檢視環(huán)境和設(shè)定戰(zhàn)略方向”，“權(quán)衡和評(píng)估政策選擇的影響”，“作適當(dāng)?shù)闹R(shí)運(yùn)用的政策制定”。雖然這方面的分歧老生常談，具有足夠的政策能力是政策成功的一個(gè)必要的先決條件，但概念定義存在的極大分歧阻礙了對(duì)它的更好理解、診斷以及實(shí)踐上的改進(jìn)。另一方面，一些學(xué)者選擇了對(duì)能力進(jìn)行限制來(lái)對(duì)其加以定義，只聚焦于可得性或具體和特殊的技能，如支持決策的政策建議。例如，將政策能力定義為“調(diào)集必要的資源作智慧的集體選擇，尤其是設(shè)定戰(zhàn)略方向，為公共目的分配稀缺資源” 。其他學(xué)者也同樣保留了這個(gè)相對(duì)狹窄的聚焦點(diǎn)，但包括更多的技能和資源，如那些與政策相關(guān)知識(shí)的利用和獲得，框架選擇的能力，分析政策中定性和定量研究方法的運(yùn)用，溝通的有效以及利益相關(guān)者管理策略。最后，還有一些學(xué)者呼吁更廣泛的定義，認(rèn)為政策能力不僅包括決策，還應(yīng)該包括政府對(duì)其優(yōu)先選擇的有效執(zhí)行行動(dòng)。更有一些學(xué)者已經(jīng)集中于進(jìn)行治理的元層面。例如，將政策能力定義為是現(xiàn)代政府的劃槳功能，將多重組織和利益聯(lián)合起來(lái)的能力形成一致的政策結(jié)構(gòu)。還有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政策制定的范疇，強(qiáng)調(diào)良好治理的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的先決條件，如誠(chéng)實(shí)、法治、擇優(yōu)任用、社會(huì)信任和合法性作為政策能力的重要組成部分。

對(duì)于政策能力概念是否應(yīng)該被限制在政府或公共服務(wù)能力方面，還是應(yīng)該延伸至非政府組織與私營(yíng)部門(mén)仍存在爭(zhēng)議。從政策能力提上研究日程的背景來(lái)看，政策能力的概念應(yīng)包括可獲得資源的性質(zhì)和質(zhì)量來(lái)制定和執(zhí)行政策，以及這些資源的籌集和使用的實(shí)踐和程序，不僅在公共服務(wù)中，甚至超越存在于非政府部門(mén)和整個(gè)社會(huì)。目前這種紛繁存在的缺乏實(shí)際操作性的定義導(dǎo)致在實(shí)踐中這個(gè)概念被使用得很有限，雖然學(xué)術(shù)界一直關(guān)注它。在學(xué)術(shù)界雖然提供了很多政策能力的不同見(jiàn)解但強(qiáng)調(diào)的維度各異的局面下，還沒(méi)有系統(tǒng)的努力來(lái)發(fā)展一個(gè)政策能力的工作定義，以囊括所有上述這些要素及其相互關(guān)系，因此，開(kāi)發(fā)一個(gè)概念性定義和框架，有助于為政策制定者和分析家提供一個(gè)關(guān)于政策能力如何評(píng)估并尋求建設(shè)和改善的更好理解。

政策能力的概念性框架建構(gòu)

（一）政策能力的基本框架及其特點(diǎn)

因循上述思路，政策能力的操作性定義即為一套技能和資源，或是履行政策功能所必須的勝任力和實(shí)力。從能力類(lèi)型而言，構(gòu)成政策能力的關(guān)鍵技能或能力可以分為三種類(lèi)型：分析、管理和政治能力。這三個(gè)能力都涉及三個(gè)層面的資源，即個(gè)體、組織和系統(tǒng)層面，如此產(chǎn)生了九種與政策相關(guān)的基本能力，共同構(gòu)成政策能力的概念性模式框架，如表1，也是本文應(yīng)用于評(píng)估城市治理的政策能力模式框架。上述定義足以涵蓋上述學(xué)者們所界定的政策能力的各個(gè)方面，并可以明確和直接的方式來(lái)展示它們之前的異同。

這個(gè)政策能力框架除了綜合了上面已有的研究文獻(xiàn)，還具有以下顯著特點(diǎn)：

首先，它不局限于政策制定過(guò)程中某一特定功能、階段或任務(wù)，而是涵蓋了所有的政策過(guò)程，包括議程設(shè)置、制定、決策、執(zhí)行和評(píng)估。需要認(rèn)識(shí)到，政府面對(duì)執(zhí)行這些政策功能的挑戰(zhàn)性質(zhì)是完全不同的，而且政府在履行某一項(xiàng)任務(wù)時(shí)足夠的能力并不保證能夠有效地履行其他任務(wù)或職能。同時(shí)，它允許存在這樣的可能性，常常有一些技術(shù)和資源，可在整個(gè)任務(wù)環(huán)境中共享。

第二，顯著不同的是，這個(gè)概念超出了在政府層面理解政策能力，認(rèn)識(shí)到廣泛的組織如政黨、非政府組織、私營(yíng)企業(yè)、國(guó)際機(jī)構(gòu)以及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)都參與決策過(guò)程，因而它們的能力也影響政府自身的執(zhí)行能力。因此，一個(gè)政府的政策能力在政策結(jié)果的產(chǎn)出上具有關(guān)鍵作用，政策制定的利益相關(guān)者的能力也是政策能力的一個(gè)重要方面，需要同等對(duì)待。

第三，分類(lèi)法考慮到在嵌入式能力模型中，系統(tǒng)層級(jí)資源會(huì)影響組織層級(jí)資源，反之亦然，正如組織和個(gè)人層面資源也以相同的方式互動(dòng)影響。在系統(tǒng)層級(jí)，來(lái)自整個(gè)社會(huì)對(duì)公共機(jī)構(gòu)的支持和信任程度以及政策制定者運(yùn)作于其中的經(jīng)濟(jì)和安全系統(tǒng)的性質(zhì)，是政策能力的關(guān)鍵部件。雖然政策能力的現(xiàn)有定義往往側(cè)重于宏觀層面的能力，如整個(gè)政府或國(guó)家，但這樣一個(gè)層次的政策能力不是存在于真空中，在政策執(zhí)行過(guò)程中的關(guān)鍵功能發(fā)揮還是由個(gè)人和機(jī)構(gòu)的技能和能力發(fā)揮決定性作用。在個(gè)人層面，政策專(zhuān)業(yè)人士如政策制定者、公共管理者和政策分析家，在確定如何在政策過(guò)程中完成各種任務(wù)和功能中扮演了關(guān)鍵角色。組織層面的信息基礎(chǔ)設(shè)施的可用性和的有效性，人力和財(cái)力資源管理系統(tǒng)和政治支持，可以增強(qiáng)或減損個(gè)人能力。

第四，值得重申的是這個(gè)概念框架定義的政策能力就是在每個(gè)水平上的技術(shù)和資源的組合會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果。分析層面的能力有助于確保政策行動(dòng)是合理的，在這個(gè)意義上，如果實(shí)施可以有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。運(yùn)營(yíng)層面允許資源與政策行動(dòng)資源相配置以便它們可以在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)。政治層面的能力有助于為政策行動(dòng)獲得和維持政治支持。

雖然這些分析、管理和政治層面的能力是相互連接的，它們均受不同考慮的支配，以及對(duì)政策進(jìn)程的貢獻(xiàn)是可分離的和不可替代的。不過(guò)，可能并非要求所有能力都有具體行動(dòng)來(lái)確保成功，某些時(shí)候有的可能比其他兩個(gè)更重要。這種關(guān)鍵能力的分類(lèi)提供了在實(shí)踐中的概念應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，三種能力中任何一種能力的改進(jìn)都受不同的過(guò)程影響。

政策和治理能力的多維視角使我們更好地理解為什么政策失敗普遍而持久存在：政策的成功需要高水平的分析、管理和政治能力，但并不總是需要同樣的尺度，建設(shè)并實(shí)現(xiàn)所需能力在實(shí)踐中比較困難達(dá)到但也并非不可能。

（二）政策能力的操作化解析

政策能力本質(zhì)上就是上述三種能力或技能的函數(shù)，它們影響政府與其他治理者之間關(guān)系的能力：分析能力，有效產(chǎn)生和審查替代性的政策選擇； 管理能力，使政府資源能夠有效地解決政策問(wèn)題； 政治能力，使決策者和管理者擁有制定和實(shí)施自己的想法、方案和計(jì)劃所需的掌控和支持。

這些技能或能力是政策成功的關(guān)鍵。不過(guò)，它們也必須依靠充足資源的可得性來(lái)確保其得以正常動(dòng)員和運(yùn)作。首先，資源、技能和勝任力必須存在于個(gè)人層面上，這使政策工作者和管理者可以參與并促進(jìn)設(shè)計(jì)、部署和評(píng)估政策。它不僅包括他們要有能力進(jìn)行分析，而且必要時(shí)還要學(xué)習(xí)和適應(yīng)變化。其次，資源、技能和勝任力也必須可在組織層面獲得。它們影響組織其成員履行政策職能的能力，過(guò)分限制個(gè)人的決定能力或政策工作者的士氣的組織特點(diǎn)，可能會(huì)削弱一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其功能的能力。與政策能力最相關(guān)的組織條件往往與信息、管理和政治支持相關(guān)。最后，系統(tǒng)層面的能力包括公共機(jī)構(gòu)獲得的社會(huì)支持和信任水平。它們是組織和公共管理者履行政策功能的關(guān)鍵決定因素。自上自下所獲得兩方面的政治支持都是至關(guān)重要的，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和管理人員自身及其所獲得資源必須被認(rèn)為是合法的。分析、管理和政治能力三種能力在個(gè)人、組織和系統(tǒng)三個(gè)層面上所需要體現(xiàn)的資源和能力的水平和維度如表2所示。

對(duì)于政策能力的分析能力維度，首先，政府政策成功的可能性主要取決于政府政策制定者是否擁有用于診斷問(wèn)題和發(fā)展適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略以解決這些問(wèn)題的政策分析技能。“政策分析能力”，即員工獲取和使用內(nèi)部和外部知識(shí)的能力，以及獲得和應(yīng)用相關(guān)科學(xué)知識(shí)和分析技術(shù)的技能。例如，循證決策就要求個(gè)人要有必要的汲取能力，也就是識(shí)別、制定、實(shí)施和評(píng)估政策時(shí)吸收和處理信息或證據(jù)的能力。政府在制定政策時(shí)往往不使用證據(jù)，主要是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的分析技能。任何在這方面內(nèi)部能力的匱乏都不太容易由任命的外部顧問(wèn)來(lái)抵消，因?yàn)檫@需要他們具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)能力給予外部顧問(wèn)開(kāi)發(fā)足夠的授權(quán)范圍，將其付諸實(shí)踐并評(píng)估其輸出。

政府還必須具備“組織信息能力”，運(yùn)營(yíng)一個(gè)有效信息和政策分析系統(tǒng)。在公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和跨部門(mén)之間建立收集和傳播信息的架構(gòu)，在有效地制定、實(shí)施和評(píng)估公共政策時(shí)將發(fā)揮關(guān)鍵的作用。開(kāi)發(fā)一個(gè)有效的信息系統(tǒng)能夠更快地發(fā)現(xiàn)和分享信息，并無(wú)需重復(fù)工作的情況下提供現(xiàn)有信息的重復(fù)再利用。這樣的系統(tǒng)如果正確設(shè)計(jì)和實(shí)施，將在提高整體治理績(jī)效中發(fā)揮舉足輕重的作用，因?yàn)榇罅空呓?jīng)驗(yàn)信息存儲(chǔ)在一個(gè)組織無(wú)數(shù)的網(wǎng)點(diǎn)中，如果它們可以方便獲得，便可為政策選擇的產(chǎn)生和現(xiàn)實(shí)生活的后果提供足夠的洞察力，整理并充分利用信息，使其為其他政策制定者使用，并以成本極小的情況下為政府帶來(lái)良好收益。一個(gè)好的信息系統(tǒng)還也可以加速創(chuàng)新，連接公眾以更便捷和頻繁地開(kāi)發(fā)合作。在組織內(nèi)部，當(dāng)提高其他分析能力的運(yùn)用時(shí)，更新的信息技術(shù)可以提供改善融合和協(xié)調(diào)的潛力。信息和通信技術(shù)的改進(jìn)在保持組織內(nèi)的機(jī)構(gòu)記憶和促進(jìn)政策學(xué)習(xí)有巨大的潛力。不斷強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)制，透明度和參與性的政府同樣突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)中信息技術(shù)和知識(shí)體系的重要性。

在更大的層面，社會(huì)中的總體知識(shí)體系或“知識(shí)系統(tǒng)能力”是政策和治理能力的第三個(gè)顯著元素。這是指在一個(gè)社會(huì)中教育和科學(xué)設(shè)施的一般狀態(tài)，它影響著公眾、政府和其他政策工作者獲得低價(jià)且高質(zhì)信息的可用性、速度和可進(jìn)入性。雖然這種類(lèi)型的能力在許多方面可能難以迅速改變，但事實(shí)上各方主體都依賴(lài)它以有效地完成自己的分析任務(wù)。

（三）政策能力的管理能力維度

在管理層面，“管理專(zhuān)業(yè)能力”或執(zhí)行關(guān)鍵管理功能的能力，如規(guī)劃、人員編制和預(yù)算和指導(dǎo)是政府的總體政策總體能力的第四個(gè)重要的決定因素。最重要的個(gè)人能力和管理技能包括：溝通能力；領(lǐng)導(dǎo)；團(tuán)隊(duì)合作；預(yù)算和財(cái)務(wù)管理；決策和解決問(wèn)題；道德和誠(chéng)信。溝通技巧需廣泛存在于組織內(nèi)部，必須給員工傳達(dá)目標(biāo)、運(yùn)作計(jì)劃和操作程序，以及同樣重要的是，必須在這些方面給后者以發(fā)言權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)力位于公共管理者技能排列表的頂端。領(lǐng)導(dǎo)尤為關(guān)鍵，如果團(tuán)體要承擔(dān)一個(gè)新的挑戰(zhàn)和制定新的戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)他們?，F(xiàn)代管理人員也需要在預(yù)算編制、會(huì)計(jì)和人力資源方面有一些專(zhuān)業(yè)的了解。這些技能是可以由組織傳授和管理者獲得。

在組織層面，管理人員需要“行政資源能力”以有效地發(fā)揮作用，包括資金和人員方面等管理者的工作，以及機(jī)構(gòu)內(nèi)和機(jī)構(gòu)間溝通、協(xié)商和協(xié)調(diào)等。在系統(tǒng)層面，管理人員的表現(xiàn)依賴(lài)于“問(wèn)責(zé)和責(zé)任制的能力”，包括如何訓(xùn)練有素，招募，提升能力的職業(yè)系統(tǒng)的存在，以及明確的規(guī)則和參與等韋伯行政系統(tǒng)的特性。

（四）政策能力的政治能力維度

除了領(lǐng)導(dǎo)能力和談判技巧，解決沖突，以及財(cái)務(wù)和人力資源管理，政策行為者所需的一項(xiàng)關(guān)鍵技能是政治的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，或“政策敏銳性”，這就是所謂的Head所說(shuō)的“政治知識(shí)”組合，Tenbensel稱(chēng)為“實(shí)踐智慧”。政策敏銳性讓政策管理人員能夠快速和準(zhǔn)確地判斷不同政策的可取性和可行性，考慮管理者、政治家、利益相關(guān)者或公眾認(rèn)為哪些是可行的還是可以接受的，哪些他們不會(huì)考慮和為什么。不僅在一個(gè)組織內(nèi)需要政治敏銳感，而且在廣泛的大環(huán)境對(duì)于政策行為者能夠發(fā)揮在決策過(guò)程中發(fā)揮有效作用也是至關(guān)重要的。識(shí)別關(guān)鍵角色，并了解他們的基本利益和意識(shí)形態(tài)以及其中的關(guān)系，是成功公共管理者的必要特質(zhì)，如同像政治權(quán)衡的理解對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中的參與者和利益方之間的協(xié)議是必要的。對(duì)主要利益相關(guān)方的理解以及其關(guān)鍵利益、策略和資源是個(gè)體政策行為者的政治敏銳能力上的部分關(guān)鍵部件。

在組織層面，如良好的工作關(guān)系的存在或“討價(jià)還價(jià)”因素是“組織政治能力”和有效治理的核心。在組織內(nèi)部，如何推動(dòng)政策提上日程和政策建議被接受，都考驗(yàn)著組織政策能力的高低。必須在問(wèn)責(zé)制中工作，確保政令暢通和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)?shù)膽土P。常規(guī)執(zhí)行干預(yù)必須是戰(zhàn)略性的，并避免臨時(shí)干預(yù)，這將損害公共管理者的士氣和削弱自身的業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，與公眾的雙向溝通的戰(zhàn)略與工具也很重要，包括公共利益游說(shuō)，促進(jìn)志同道合的政治精英網(wǎng)絡(luò)，建立聯(lián)合陣線，以及測(cè)量了解民意等。

最后，在制度層面，政策能力顯著的方面是整體的“政治—經(jīng)濟(jì)能力”。政府除了保障足夠的財(cái)政資源使其正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，還要維護(hù)其合法性的存在，維護(hù)利益相關(guān)者和公眾對(duì)政府的信任。政府需要?jiǎng)?chuàng)造公共空間，讓公民可以討論和辯論事關(guān)他們切身利益的問(wèn)題，以達(dá)到影響政策制定者的目的。在決策過(guò)程中公眾的討論和辯論有助于提高公眾對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，提高改革的主人翁意識(shí)。這需要一個(gè)活躍的民間社會(huì)、獨(dú)立的媒體、自由言論和集會(huì)的自由。信息自由或信息權(quán)利，尤其是在數(shù)字時(shí)代以數(shù)字形式呈現(xiàn)，正越來(lái)越被視為公民參與政策過(guò)程的必要先決條件。

綜上所述，要避免城市治理的失敗，加強(qiáng)政府政策能力已是必經(jīng)之途。本文中政策能力分析超越了一般對(duì)政府解決公共問(wèn)題能力的觀察，政策能力基本框架提供了一個(gè)識(shí)別政策能力差距的診斷工具，政策能力進(jìn)一步的操作化解析更是對(duì)其所內(nèi)含的每種能力類(lèi)型進(jìn)行了列舉，為其測(cè)量和評(píng)估、改善與加強(qiáng)提供了探索性思路?；诒疚牡钠窒?，接下來(lái)將繼續(xù)結(jié)合我國(guó)的城市治理中的政策個(gè)案進(jìn)行剖解，從而更具體地確認(rèn)城市政府政策能力現(xiàn)狀以及可能存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，以及城市治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中所需要的關(guān)鍵能力類(lèi)型支撐及其提升路徑。

（作者系北京師范大學(xué)珠海分校法律與行政學(xué)院副教授，管理學(xué)博士）