葉子祺 劉鵬

摘要：我國地方國有“僵尸企業(yè)”長期存在、大而不倒，成為各級地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的首要障礙?！敖┦髽I(yè)”的成因很多，政府過度干預(yù)、公司治理結(jié)構(gòu)畸形、缺乏償債能力和有效退出機(jī)制是地方國有“僵尸企業(yè)”頻出的主要原因。提出處置地方國有“僵尸企業(yè)”的對策：減少政府行政干預(yù)，正確引導(dǎo)輿論，完善配套政策措施，分類采取不同措施處置“僵尸國企”，或清理退出或兼并重組，最終使地方國企能夠真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。

關(guān)鍵詞：僵尸企業(yè)；國有企業(yè)；政企關(guān)系

中圖分類號：F276.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-3283（2016）07-0124-03

我國國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。地方國有企業(yè)作為國有企業(yè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一極，在我國全面推進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險工作中起著不可忽視的作用。目前，我國部分地方國有企業(yè)虧損，不僅不能達(dá)到上述目的，反而成了拖累地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻礙地方建設(shè)開放公平競爭市場體系的主要障礙，這其中最直接和突出的表現(xiàn)就是國有“僵尸企業(yè)”的產(chǎn)生。所謂“僵尸企業(yè)”，是指已停產(chǎn)、半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債，主要靠政府補(bǔ)貼和銀行續(xù)貸維持經(jīng)營的企業(yè)。這些企業(yè)不僅浪費(fèi)社會資源，增加社會管理成本，而且妨礙公平競爭市場體系的建設(shè)，擾亂市場秩序、易引發(fā)金融風(fēng)險?！敖┦髽I(yè)”的成因較為復(fù)雜，本文基于地方國有企業(yè)現(xiàn)狀，從政府干預(yù)的角度，深入剖析地方國有“僵尸企業(yè)”形成的原因，并提出處置“僵尸企業(yè)”的措施建議。

一、我國地方國有“僵尸企業(yè)”現(xiàn)狀

從地域分布來看，由于僅有少數(shù)省份發(fā)布了“僵尸企業(yè)”摸底調(diào)查結(jié)果，難以繪制出一份相對完整的“僵尸企業(yè)”分布地圖，不過通過梳理公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市“僵尸企業(yè)”數(shù)量多但是壓力小，東北老工業(yè)基地、部分資源型省份“僵尸企業(yè)”數(shù)量不突出但出清任務(wù)艱巨。以遼寧省為例，公開數(shù)據(jù)顯示全省目前保留的國有“殼企業(yè)”為830戶，它們一無有效資產(chǎn)、二無生產(chǎn)經(jīng)營活動、三無償債能力，只留下人員與債務(wù)包袱。與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相比遼寧省財政資金不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，解決國有“僵尸企業(yè)”問題困難重重。

從行業(yè)分布來看，“僵尸企業(yè)”主要集中在鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石化等產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，在目前經(jīng)濟(jì)形勢下這些企業(yè)更難打開銷路扭虧為盈。

從地方國有企業(yè)績效來看，僅就管理較為規(guī)范、對企業(yè)盈利能力有較高要求的A股市場來說，國有“僵尸企業(yè)”因補(bǔ)貼死而不僵的例子亦不再少數(shù)。直接數(shù)據(jù)顯示2013年地方上市國企僅重慶鋼鐵、上汽集團(tuán)、海螺水泥、金隅股份的平均補(bǔ)貼就高達(dá)10億以上，除去補(bǔ)貼企業(yè)經(jīng)營則是幾億甚至是幾十億的虧損，卻依然不倒。2014年A股上市公司累計獲得323億的政府補(bǔ)貼，其中61.64%流入854家地方國有企業(yè)與中央國有企業(yè)，這其中就有不少“僵尸企業(yè)”。而上述百億補(bǔ)貼還不包括地方政府所提供的非現(xiàn)金支持如銀行貸款、土地水電折扣等。從間接數(shù)據(jù)來看，“僵尸國企”的主要資金輸送來源為商業(yè)銀行。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年四季度末我國商業(yè)銀行不良貸款余額12744億元，同比增加51.2%，商業(yè)銀行不良貸款率1.67%，同比上升0.42個百分點(diǎn)，這是該數(shù)據(jù)連續(xù)第10個季度環(huán)比上升。

二、我國地方國有“僵尸企業(yè)”形成的主要原因

（一）政府過度干預(yù)

1.為擴(kuò)大地方政績盲目擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)滑坡時為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)，地方國企開始在政府斡旋下向銀行大量舉債，盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，不僅產(chǎn)生了大量的過剩落后產(chǎn)能，更重要的是國有企業(yè)規(guī)模具有棘輪效應(yīng)，經(jīng)常是只大不小，長此以往當(dāng)進(jìn)入到下一個經(jīng)濟(jì)周期的時候，過于臃腫的組織不但低效而且使高昂的勞動力成本也成為企業(yè)“瘦身發(fā)展”的一道門檻。

2.企業(yè)出讓發(fā)展資金支援地方。由于地方或上級的行政命令國有企業(yè)大量出借資金支援地方，同時地方政府挪用、占用地方國企發(fā)展資金的現(xiàn)象屢見不鮮，更有甚者在國家限制“三公”經(jīng)費(fèi)和地區(qū)辦公設(shè)施建設(shè)時，部分國有企業(yè)負(fù)責(zé)人為迎合上級政府，經(jīng)常主動免費(fèi)出租出借辦公場地、高檔車輛給政府官員，將原本企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金另做他途。

3.企業(yè)被強(qiáng)制接收不良資產(chǎn)。為維持穩(wěn)定，地方政府通常會指定經(jīng)濟(jì)效益好的國有企業(yè)強(qiáng)制合并或整體接收效益較差的企業(yè)，在資產(chǎn)重組中，不僅不考慮企業(yè)性質(zhì)的差異，更是把不良資產(chǎn)與負(fù)債強(qiáng)制搭售給國有企業(yè)，造成企業(yè)賬面資產(chǎn)雖然增加但是實(shí)際壞賬呆賬卻比比皆是，最終使效益好的企業(yè)同樣擺脫不了發(fā)展困境，陷入由盈轉(zhuǎn)虧的被動狀態(tài)。

（二）公司治理結(jié)構(gòu)畸形

從地方國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)來看，地方政府與國企負(fù)責(zé)人之間不合理的契約關(guān)系致使企業(yè)治理結(jié)構(gòu)畸形。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是剩余索取權(quán)與控制權(quán)不匹配。地方國企的最大問題就是產(chǎn)權(quán)虛置，名義上是全民所有的國有企業(yè)實(shí)際上剩余索取權(quán)卻被地方政府所掌握，而國企負(fù)責(zé)人雖然在很大程度上享有對國有企業(yè)的控制權(quán)但由于不是企業(yè)的最終剩余索取者與風(fēng)險承擔(dān)者，故不可能像真正股東那樣從資產(chǎn)增值的角度來監(jiān)督控制企業(yè)，在面對隨時可能的政治風(fēng)險與不能得到充分保證的經(jīng)營回報時，一些國企負(fù)責(zé)人把經(jīng)營企業(yè)當(dāng)成了仕途的跳板，只注重短期效益則成為了必然。二是多限定因素與低獎勵機(jī)制使得對國有企業(yè)監(jiān)管不力。計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家通過對計劃指標(biāo)數(shù)的設(shè)定來規(guī)范企業(yè)正常經(jīng)營活動，在保證了國有資本的主要流動方向的同時，實(shí)際上對企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核就只剩下了執(zhí)行生產(chǎn)計劃這一個標(biāo)準(zhǔn)，考核起來自然容易，而在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)瞬息萬變的形勢下國家很難出臺具體的標(biāo)準(zhǔn)來對企業(yè)經(jīng)營決策所產(chǎn)生的后果進(jìn)行裁定，也很難據(jù)此在事后給予國有企業(yè)負(fù)責(zé)人以合理的獎勵，加之企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有體制的約束，同級紀(jì)委很難對國企負(fù)責(zé)人甚至是重要崗位進(jìn)行監(jiān)督，而中小股東又監(jiān)督乏力，在多重因素的影響下對國有企業(yè)監(jiān)管難以奏效。

（三）缺乏償債能力

一是地方政府的維穩(wěn)政策加劇國有企業(yè)償債難。由于國有企業(yè)肩負(fù)著保證充分就業(yè)維持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大社會責(zé)任，在現(xiàn)有地方國企體量大、涉及范圍廣、職工眾多的條件下，地方政府出臺政策著力點(diǎn)在維穩(wěn)而非扭虧，如穩(wěn)崗補(bǔ)貼等措施雖然一定程度上緩解了企業(yè)運(yùn)營壓力，但是從長期來看不利于企業(yè)降低勞動成本，更不利于企業(yè)負(fù)債問題的解決。二是國有銀行的自身定位決定了國企債務(wù)只增不減。國有銀行肩負(fù)著搞活國有企業(yè)與控制經(jīng)營績效的雙重使命，出于自身利益考慮，不敢使已經(jīng)嚴(yán)重資不抵債的國有企業(yè)破產(chǎn)，寧可長期將明知不能收回的壞賬掛賬處理，也不將國有企業(yè)的不良債權(quán)暴露在陽光之下，同時為了防止出現(xiàn)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)產(chǎn)生潛在危機(jī)銀行不惜為原本扭虧無望的“僵尸企業(yè)”提供多種方式的融資，使其能夠繼續(xù)運(yùn)營下去，最終到期償還的本金與利息壓力成為懸在國企頭頂之上的達(dá)斯摩克之劍。

（四）缺乏有效退出機(jī)制

缺乏有效破產(chǎn)機(jī)制是國有“僵尸企業(yè)”長期存在的重要原因。一方面體制障礙使得國企兼并、重組面臨挑戰(zhàn)。由于地方政府缺乏對破產(chǎn)清算企業(yè)職工合理安排致使兼并重組受到多方掣肘。國企負(fù)責(zé)人尤其是臨近退休的負(fù)責(zé)人，為保證其能夠繼續(xù)享有特定行政級別與退休待遇而且能夠最大程度上避免暴露公司不規(guī)范甚至違法問題而反對或阻礙兼并、重組。員工則更多出于對未來工作的穩(wěn)定性與待遇的可預(yù)期性而反對或阻礙兼并、重組。最終二者的反對合力使得兼并、重組困難重重，直接表現(xiàn)就是，省級國企很難被市級國企兼并，地方國企很難被民營企業(yè)兼并。另一方面破產(chǎn)退出程序冗長使得企業(yè)退出難上加難。從依法退出程序來看，通常情況下，從地方政府批準(zhǔn)破產(chǎn)到法院執(zhí)行及履行系列破產(chǎn)清算程序要長達(dá)兩三年之久，這對債權(quán)人基于維護(hù)自身利益而主動提出申請債務(wù)人破產(chǎn)的必要性要求很高，同時在審理過程中由于國有企業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)的資產(chǎn)狀況混亂、對外債權(quán)不明等問題使得破產(chǎn)執(zhí)行效果往往不盡人意，債權(quán)人自然缺乏監(jiān)督企業(yè)的動力。從社會輿論角度看，受傳統(tǒng)觀念影響，國企破產(chǎn)改制一般會引起巨大的社會輿論反響，最終使得接受破產(chǎn)資產(chǎn)的一方所負(fù)擔(dān)的實(shí)際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對兼并企業(yè)直接支付的對價，在時間長、效果差、成本高的情況下地方國企很難有序退出。

三、處置地方國有“僵尸企業(yè)”的對策建議

（一）減少政府行政干預(yù)

由于地方國企與地方政府之間有千絲萬縷的聯(lián)系，民營資本對國有企業(yè)改革持觀望態(tài)度的較多，生怕紅頭文件替代法律條文，用時間換空間拖延執(zhí)行結(jié)果，使得企業(yè)努力化為烏有。因此要在我國現(xiàn)有司法改革的條件下，保證司法獨(dú)立性，最大程度減少地方行政命令的干預(yù)?！敖┦髽I(yè)”主要由市場機(jī)制決定其破產(chǎn)、重組或轉(zhuǎn)型。

（二）正確引導(dǎo)輿論

國有企業(yè)改革涉及的范圍廣，在改革中肯定會有部分人喪失自己的利益，因此一直以來只要有國有企業(yè)改革就會不可避免地流出賤賣國有資產(chǎn)的傳言，對此地方政府要堅持公正公開原則對企業(yè)的招投標(biāo)等全程公示，并在改革過程中鼓勵職工代表、專家學(xué)者、黨員代表積極參與改制監(jiān)督，形成政府、企業(yè)、專家、媒體、群眾等多重力量的監(jiān)督，加大改制宣傳工作力度，為國企改革營造良好的輿論環(huán)境。

（三）完善配套政策措施

退出政策方面，對于完全不具有市場競爭能力或是扭虧無望的競爭領(lǐng)域?qū)嵭袊匈Y產(chǎn)破產(chǎn)特定審批程序，減少審批流程，縮短審批時間。同時將中長期拖欠國有企業(yè)應(yīng)收賬款的客戶名單與公共誠信服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，定期公布，監(jiān)督其盡快回補(bǔ)拖欠資金，保全國有資產(chǎn)財產(chǎn)，激發(fā)債權(quán)人要求“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)熱情。稅收政策方面，保證在企業(yè)兼并后能夠借助報表合并的機(jī)會在一定程度上降低企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)，或享受特定稅收優(yōu)惠政策，拓展兼并“僵尸企業(yè)”進(jìn)行稅收籌劃的空間。同時做好對接工作，對改制后職工特別是不具有完全工作能力的職工與鄰近退休的職工，在養(yǎng)老、社保、醫(yī)療、住房等多領(lǐng)域給予優(yōu)惠政策補(bǔ)貼，同時結(jié)合民政、基層社區(qū)、村鎮(zhèn)力量，在低保和公益崗就業(yè)予以一定傾斜。

（四）分類處置“僵尸國企”

對待“僵尸企業(yè)”要堅持“重組救活為主、破產(chǎn)退出為輔”，可在國資委主導(dǎo)下成立專家組，科學(xué)界定“僵尸企業(yè)”性質(zhì)，對于完全扭虧無望的殼公司要進(jìn)行破產(chǎn)清算退出；對于專業(yè)技術(shù)較為先進(jìn)、管理水平較高的公司要進(jìn)行重組救活。企業(yè)提出破產(chǎn)申請后由專家組進(jìn)行審核，對審核結(jié)果專家組終身負(fù)責(zé)。在通過審核認(rèn)定有發(fā)展?jié)摿?，銀行應(yīng)對特困國有企業(yè)采取免息停息以及寬松的還本付息政策、地方稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對企業(yè)的歷史性欠稅等暫停收繳處理。對不同規(guī)模的國有企業(yè)采取不同的措施：

1.對小型地方國有企業(yè)鼓勵采取管理層收購（MBO）與職工持股并行

首先對國有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核查，財務(wù)審計、資產(chǎn)評估委托第三方會同國資管理部門、地方紀(jì)委聯(lián)合進(jìn)行，對小型國有企業(yè)管理層收購銀行應(yīng)出臺相應(yīng)支持政策，按照管理層收購出資比例提供相應(yīng)貸款或稅利優(yōu)惠政策。并鼓勵用小額信貸對小型國有企業(yè)的員工持股方案給予資金支持，努力實(shí)現(xiàn)員工集資、管理層出資、銀行補(bǔ)貼三方合力，共同解決MBO與職工持股難度最大的融資問題，同時對企業(yè)資產(chǎn)的劃撥一定時期內(nèi)保證撤銷權(quán)的行使權(quán)利，對負(fù)責(zé)劃撥國有資產(chǎn)的有關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)行終身追責(zé)制，保證國有資產(chǎn)不流失。

2.對中型地方國有企業(yè)鼓勵采用優(yōu)先股改革

將國有股大部分轉(zhuǎn)化成優(yōu)先股即地方政府不再對國企重大事項享有表決權(quán)，也不再對董事會享有代表席位，而是由民營資本以自身財產(chǎn)作為抵押換取其對企業(yè)發(fā)展的控制權(quán)地位，地方政府每年享有固定股息、強(qiáng)制分紅的優(yōu)先股紅利，同時可以在現(xiàn)有非累積優(yōu)先股的基礎(chǔ)上，嘗試在企業(yè)中推行與公司利潤掛鉤的優(yōu)先股制度，即當(dāng)年終強(qiáng)制分配優(yōu)先股股利后，如果還有剩余利潤優(yōu)先股股東可以與普通股股東享有二次紅利?？梢愿鶕?jù)發(fā)展需要提高優(yōu)先股股東在監(jiān)事會、獨(dú)立董事會中的比例，擴(kuò)大優(yōu)先股股東恢復(fù)行使表決權(quán)的范圍，如可以設(shè)定公司績效，當(dāng)達(dá)不到要求時予以轉(zhuǎn)回，或設(shè)定一定期限，到期后根據(jù)全體股東意愿決定是否繼續(xù)實(shí)行優(yōu)先股改革的政策等多種方式促進(jìn)地方國有企業(yè)的健康發(fā)展。

3.對大型地方國有企業(yè)鼓勵民營資本參與改革

由于大型地方國有企業(yè)規(guī)模巨大，在市場經(jīng)濟(jì)條件下能夠出資注資實(shí)現(xiàn)控股地位的民營企業(yè)不多，因此大型國有企業(yè)可以嘗試增發(fā)普通股股票，稀釋國有股權(quán)，同時對于民營出資部分予以部分補(bǔ)貼。民營企業(yè)參股大型國有企業(yè)一定百分比后享有特定事項一票否決的權(quán)利，在公司銷售、財務(wù)等重要崗位上都要保留參股民營企業(yè)的代表，保證當(dāng)國有資產(chǎn)委托代理人出現(xiàn)違背市場經(jīng)濟(jì)原則的行為時，民營企業(yè)不僅在資本市場能“用腳投票”，更能在公司內(nèi)部管理中“用手投票”，最終形成民資與國資利益共享風(fēng)險共擔(dān)的聯(lián)動機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 陳鴻鵬）