馮志峰

摘 要上海自貿(mào)區(qū)自成立以來(lái)，在實(shí)踐過(guò)程中形成了一系列行之有效的制度，主要體現(xiàn)為“四項(xiàng)制度創(chuàng)新”和“三大保障體系”。為借鑒上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，各地均對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)，并加以積極地復(fù)制推廣。但是，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)仍存在著一些問題，在一定程度上削弱了自貿(mào)區(qū)建設(shè)的效果。各地在復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)制度經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，必須對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全方面檢視，把握科學(xué)的復(fù)制原則和精準(zhǔn)的復(fù)制方法，才能結(jié)合實(shí)際揚(yáng)長(zhǎng)避短，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

關(guān)鍵詞上海自貿(mào)區(qū)；經(jīng)驗(yàn)；問題；復(fù)制；方法

[中圖分類號(hào)]F752.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）07-0008-06

為破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的內(nèi)外雙重壓力，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)在要求，大力發(fā)展融入全球化的新經(jīng)濟(jì)，2013年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，要求將上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為“具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，[1]為我國(guó)擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑。上海自貿(mào)區(qū)自成立以來(lái)，不斷推出制度創(chuàng)新，形成了一系列被實(shí)踐證明行之有效的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，成為開放度最高的自由貿(mào)易園區(qū)。盡管上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得了令人矚目的成績(jī)，但也存在著一些不可忽視的問題。況且，有些地方在復(fù)制過(guò)程中由于沒有掌握上海自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，在復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)過(guò)程中不同程度地存在著理論認(rèn)識(shí)不清、問題查找不明，路徑探索不對(duì)的問題。這就要求各地在復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，必須對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全方面檢視，把握科學(xué)的復(fù)制原則和精準(zhǔn)的復(fù)制方法，才能更好地做好“結(jié)合”工作，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)歸納

自由貿(mào)易區(qū)本質(zhì)上是作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具而存在，具有鮮明的外向型特征，其目的是促進(jìn)貿(mào)易繁榮、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)自成立以來(lái)，始終把制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，探索擴(kuò)大對(duì)外開放的制度改革之路，通過(guò)直接對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)，拓展全球化的深度和廣度，以大開放促進(jìn)大發(fā)展，重點(diǎn)推出了“四項(xiàng)制度創(chuàng)新”和三大“保障體系”，成為引領(lǐng)上海經(jīng)濟(jì)起飛的“引擎”。

（一）四項(xiàng)制度創(chuàng)新

政府的職能是規(guī)范市場(chǎng)秩序，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，防止“市場(chǎng)失靈”帶來(lái)的“資源錯(cuò)配”現(xiàn)象?！八捻?xiàng)制度創(chuàng)新”就是以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度創(chuàng)新、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目的的金融制度創(chuàng)新、以轉(zhuǎn)變政府職能核心的事中事后制度創(chuàng)新。

1.投資管理制度創(chuàng)新

以負(fù)面清單為核心，創(chuàng)新外商管理制度。上海自貿(mào)區(qū)推出的三張施政“清單”，即拿出“權(quán)力清單”、給出“負(fù)面清單”、理出“責(zé)任清單”。在“三張清單”中，“負(fù)面清單”是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的最大“亮點(diǎn)”，也是自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的根本所在?！柏?fù)面清單”體現(xiàn)了以“透明、開放、公平”為導(dǎo)向的投資自由化理念，圍繞著“負(fù)面清單”管理，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)深化了商事登記制度改革、完善了企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度，實(shí)現(xiàn)了政府管理的“一站式服務(wù)”。

上海自貿(mào)區(qū)借鑒國(guó)際通行規(guī)則，對(duì)外商投資試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。對(duì)“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由“核準(zhǔn)制”改為“備案制”，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)入公平”的市場(chǎng)原則。通過(guò)“工商登記與商事登記制度改革相銜接，逐步優(yōu)化了登記流程；完善國(guó)家安全審查制度，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)開展涉及外資的國(guó)家安全審查，構(gòu)建了安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，”[2]逐步形成了與國(guó)際接軌的外商投資管理制度。

上海自貿(mào)區(qū)積極探索建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系，實(shí)行企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”，實(shí)行大部門制對(duì)內(nèi)外資企業(yè)設(shè)立的有關(guān)事項(xiàng)全部納入到“一表申請(qǐng)、一口受理”平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一受理；對(duì)內(nèi)外資企業(yè)的事項(xiàng)辦理，設(shè)立由工商部門統(tǒng)一受理平臺(tái)，接受企業(yè)相關(guān)的申請(qǐng)材料，然后對(duì)材料經(jīng)過(guò)認(rèn)真分類后，送達(dá)至各部門辦理許可或備案，并頒發(fā)相關(guān)證照。為方便企業(yè)申報(bào)，上海自貿(mào)區(qū)積極探索實(shí)施公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“三證合一”同時(shí)辦理的登記制度，大大地提高了服務(wù)效率。自實(shí)施“負(fù)面清單”管理模式以來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)中外資企業(yè)的比例從2013年11月的2.6%提升至2015年11月的19.79%，增強(qiáng)了外商對(duì)我國(guó)投資的信心。

2.貿(mào)易便利化制度創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)貿(mào)易轉(zhuǎn)型是上海自貿(mào)區(qū)探索的核心命題之一。上海自貿(mào)區(qū)按照“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)自由”的原則，推進(jìn)貿(mào)易便利化管理制度改革，形成集貿(mào)易、結(jié)算、物流等功能于一體的營(yíng)運(yùn)機(jī)制，不斷提升貿(mào)易服務(wù)能力。其中“一線”主要指上海自貿(mào)區(qū)與境外之間的邊界線，“二線”指上海自貿(mào)區(qū)與境內(nèi)區(qū)外之間邊界線，重點(diǎn)體現(xiàn)在海關(guān)監(jiān)管方面，建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度，實(shí)行電子圍網(wǎng)、通關(guān)無(wú)紙化、允許企業(yè)“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”。[3]

為改變涉及國(guó)際貿(mào)易各部門之間信息系統(tǒng)相互孤立的局面，上海自貿(mào)區(qū)著力建設(shè)口岸監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成區(qū)內(nèi)跨行業(yè)跨部門跨機(jī)構(gòu)的運(yùn)輸、加工、貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)等業(yè)務(wù)的綜合管理服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)合海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事等部門，建立由監(jiān)管、運(yùn)輸和物流等部門聯(lián)合的信息共享、監(jiān)管互聯(lián)和執(zhí)法互助的單一窗口管理運(yùn)作模式和操作規(guī)范。為確保貿(mào)易安全，針對(duì)生物材料、易燃易爆等風(fēng)險(xiǎn)制品，實(shí)行企業(yè)分類、產(chǎn)品分級(jí)、安全評(píng)估的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，最大限度地消除安全隱患。管理審批方式也由原來(lái)的從逐批審批調(diào)整為年度審批，企業(yè)以一年為周期提交材料，主要以單個(gè)項(xiàng)目或單類產(chǎn)品為審核對(duì)象，有效地防范了貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

至2015年6月，上海海關(guān)已推出19項(xiàng)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新；在海關(guān)“先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)”、“貨物狀態(tài)分類監(jiān)管”制度基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)開展“國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼監(jiān)管”試點(diǎn)，開展國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)并積極準(zhǔn)備國(guó)際船舶登記業(yè)務(wù)試點(diǎn)，向國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)邁出了關(guān)鍵一步。

3.金融制度創(chuàng)新

為了支持投資貿(mào)易便利化，上海自貿(mào)區(qū)在加快金融制度創(chuàng)新和增強(qiáng)金融服務(wù)功能上建立了五項(xiàng)制度，即“建立分賬核算的自由貿(mào)易賬戶體系、推進(jìn)投融資匯兌便利、擴(kuò)大人民幣跨境使用、利率市場(chǎng)化試點(diǎn)、外匯管理改革”。[4]

金融制度創(chuàng)新在于放松資本（人民幣和外幣）管制、降低交易成本。結(jié)算便利促使自由貿(mào)易賬戶與境外賬戶雙向資金自由劃匯，貨幣自由兌換。境內(nèi)外融資便利使得境外母公司可在境內(nèi)發(fā)行人民幣債務(wù)，還可以從銀行或金融銀行資金融入本外幣資金。資金管理便利則通過(guò)雙向人民幣（或外幣）資金池業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)集中管理和經(jīng)常項(xiàng)下本外幣集中收付或軋差凈額結(jié)算。還將外資投資由核準(zhǔn)制改為備案制，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)跨境直接投資結(jié)算、外商直接投資項(xiàng)下的外匯資金實(shí)施意愿結(jié)匯，實(shí)現(xiàn)了外幣存款利率的完全放開。

2015年，上海自貿(mào)區(qū)新增外資項(xiàng)目約2 800個(gè)（比上一年增長(zhǎng)40%），合同外資超過(guò)350億美元（比上一年增加2.8倍）。在自貿(mào)區(qū)強(qiáng)化輻射作用下，2015年，上海合同利用外資600億美元（比上一年增長(zhǎng)86%），實(shí)際到位外資1 800億美元（比上一年增長(zhǎng)1.6%）。目前，上海國(guó)際金融中心已逐步成型，金融制度創(chuàng)新發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

4.轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)施事中事后制度創(chuàng)新

上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管，以便利企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)。這種主要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的監(jiān)管制度，主要包括安全審查、反壟斷審查、社會(huì)信用體系、企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄、信息共享和綜合執(zhí)法、社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管等6項(xiàng)制度。通過(guò)建立健全監(jiān)管制度，維護(hù)了市場(chǎng)交易安全，也降低了制度性交易成本。上海自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能助推政府行政成本下降20%，提高行政效率30%，這使得上海自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，極大地提高了上海市城市競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）三大保障體系

三大保障體系主要包括法治保障體系、稅收政策體系、組織實(shí)施體系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全編制了“防盜網(wǎng)”，有力地保證了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的順利開展。

1.健全法治保障體系

法治保障是上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)改革的有力保障。為給上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)保駕護(hù)航，2013年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)先后調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批，明確了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的法治框架。同時(shí)，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整外資企業(yè)法、外資經(jīng)營(yíng)法和臺(tái)胞投資法等相關(guān)法律。同時(shí)，上海市強(qiáng)化地方立法，對(duì)相對(duì)成熟的改革事項(xiàng)，適時(shí)將相關(guān)規(guī)范性文件上升為地方性法律和規(guī)章，建立了與自貿(mào)區(qū)建設(shè)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供了公開、公正、公平的法治環(huán)境。

2.完善稅收政策體系

構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的財(cái)稅制度，是世界各地自貿(mào)區(qū)的內(nèi)在特征。上海自貿(mào)區(qū)積極借鑒國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將激勵(lì)性財(cái)稅制度作為自貿(mào)區(qū)發(fā)展的核心制度，并遵循“境內(nèi)關(guān)外、平等對(duì)待、地稅負(fù)擔(dān)、屬地管理”4項(xiàng)原則，涉及到“免稅、緩稅、退稅”等一系列政策，最終形成了涵蓋7項(xiàng)明確實(shí)施的稅收政策和2項(xiàng)探索實(shí)現(xiàn)稅收政策的“7+2”稅收政策體系，有效提升了上海自貿(mào)區(qū)企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.強(qiáng)化組織實(shí)施體系

上海自貿(mào)區(qū)在實(shí)施“負(fù)面清單”管理、實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)等制度創(chuàng)新方面，得到了上海市委市政府的大力支持和鼎力幫助。在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，上海市根據(jù)目標(biāo)定位、管理原則和任務(wù)要求，通過(guò)精心組織實(shí)施、調(diào)整完善管理體制和創(chuàng)新工作運(yùn)行機(jī)制，形成了系統(tǒng)具體并具有可操作性的實(shí)施方案，及時(shí)將調(diào)整的試點(diǎn)內(nèi)容、政策措施或重大事項(xiàng)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，有力地推動(dòng)了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的進(jìn)展。

二、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的問題檢視

從建設(shè)進(jìn)展情況來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)業(yè)已取得了可喜的成績(jī)，也形成了一些可借鑒可復(fù)制可推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。但從實(shí)際效果來(lái)看，也有投資者對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)感到失望，“稱其對(duì)在里面運(yùn)營(yíng)的國(guó)內(nèi)外公司沒提供可預(yù)期的優(yōu)勢(shì)”。[5]

（一）上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的問題聚焦

就試點(diǎn)情況來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)存在的問題集中表現(xiàn)在“改革政策的配套性、改革運(yùn)行的協(xié)同性、改革方式的安全性、改革環(huán)節(jié)的銜接性、改革措施的操作性”等方面，影響了自貿(mào)區(qū)建設(shè)的效果。

第一，改革設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)性問題。在推行“三單制度”過(guò)程中，權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)界限不夠清晰，使得分級(jí)分部門推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度操作性不強(qiáng)，同級(jí)部門列出的權(quán)力清單不一致?！柏?fù)面清單”還出現(xiàn)上下不協(xié)調(diào)的情況，使得執(zhí)行主體權(quán)威性不足，外商投資壁壘有些仍然存在。在企業(yè)進(jìn)駐以后，與之相關(guān)的項(xiàng)目核準(zhǔn)、財(cái)政金融等制度體系的改革卻沒有及時(shí)跟進(jìn)。這說(shuō)明“三單制度”制度設(shè)計(jì)不夠精細(xì)精準(zhǔn)。

第二，改革運(yùn)行的協(xié)同性問題。上海自貿(mào)區(qū)推行的許多改革舉措，涉及到地方政府的多個(gè)管理部門和服務(wù)行業(yè)。由于改革進(jìn)程不同和利益導(dǎo)向各異，各個(gè)不同部門改革的重點(diǎn)、環(huán)節(jié)、節(jié)奏也不一致，容易出現(xiàn)改革措施不統(tǒng)一、不配套、不協(xié)調(diào)的問題，制約了改革進(jìn)程。

第三，改革方式的安全性問題。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)旨在消除貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大開放范圍，但由于片面追求效率而忽視必要程序、注重市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)而忽視跟蹤管理、注重第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就導(dǎo)致金融等服務(wù)產(chǎn)業(yè)脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有可能誘發(fā)“非法套利”和“洗錢”的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，改革環(huán)節(jié)的銜接性問題。就改革運(yùn)行環(huán)節(jié)來(lái)看，“自貿(mào)區(qū)改革要釋放的最大紅利來(lái)自市場(chǎng)，但由于改革的主導(dǎo)者仍是政府自身，所以存在為改革而改革的現(xiàn)象，市場(chǎng)、需求和問題導(dǎo)向仍顯不足”。[6]改革環(huán)節(jié)中的部分政策是現(xiàn)有政策的“翻版”，不能滿足企業(yè)的真實(shí)需求。

第五，改革措施的操作性問題。盡管事中事后監(jiān)管體形成了安全監(jiān)管的基本框架，但各項(xiàng)法規(guī)、政策、技術(shù)手段、執(zhí)法隊(duì)伍都還沒有完全跟上。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力“缺失”，使犯罪分子在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、供應(yīng)鏈安全、價(jià)格欺詐等方面趁虛而入。

（二）上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制原則

基于自貿(mào)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)歸納和問題檢視，要求各地在復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，必須明確改革方向、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、形成制度取向，把握如下復(fù)制原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制工作。

一是正確處理好復(fù)制推廣與試點(diǎn)創(chuàng)新的關(guān)系。就可行性而言，制度復(fù)制成功與否，取決于制度的可復(fù)制性、適用性與操作性。因此，各地在制度復(fù)制過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)這些條件進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，即制度復(fù)制不是簡(jiǎn)單的制度移植，而是在新的區(qū)域環(huán)境中受到要素市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能升級(jí)等方面變革的誘致性影響的制度漸進(jìn)調(diào)適的過(guò)程，更是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為適應(yīng)新的開放模式而在制度架構(gòu)上的試點(diǎn)創(chuàng)新突破進(jìn)程，實(shí)質(zhì)就是一種誘致性制度變遷過(guò)程。這就要求我們必須真正領(lǐng)會(huì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新導(dǎo)向特征，鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)根據(jù)適用性原則主動(dòng)復(fù)制實(shí)施相關(guān)制度模塊，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行適度制度創(chuàng)新。

二是正確處理好系統(tǒng)復(fù)制與重點(diǎn)突破的關(guān)系。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)復(fù)制經(jīng)驗(yàn)主要包括4大方面的制度創(chuàng)新，在復(fù)制過(guò)程中應(yīng)該抓住自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度重點(diǎn)。如工商行政管理及商事登記制度、行政備案制、事中事后監(jiān)管體系以及法治建設(shè)，本質(zhì)上歸屬于推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式等方面的制度創(chuàng)新的內(nèi)容。對(duì)于這類經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣，可以在更大范圍內(nèi)嵌入推進(jìn)現(xiàn)代治理體系建設(shè)過(guò)程中實(shí)施“制度一體化”，并在海關(guān)監(jiān)管等特殊區(qū)域通過(guò)制度創(chuàng)新的“以點(diǎn)帶面”路徑，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，最大限度釋放制度紅利。為此，必須注重復(fù)制推廣工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，堅(jiān)持先易后難、循序漸進(jìn)來(lái)推進(jìn)這類制度的復(fù)制工作，避免制度復(fù)制、推廣出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。

三是處理好制度類型與復(fù)制方法的關(guān)系。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的核心就是推行“四項(xiàng)”制度創(chuàng)新及其相應(yīng)形成的“三大保障體系”。但是，應(yīng)根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的類型來(lái)采取不同的制度復(fù)制方式。對(duì)于“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)類型制度”，如“與港口便利性相關(guān)的國(guó)際中轉(zhuǎn)貿(mào)易”等制度，各地只能謹(jǐn)慎地借鑒。對(duì)于“與投資及服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的開放制度”，如“市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇”等方面，鑒于開放模式的差異性，各地在進(jìn)行制度復(fù)制時(shí)應(yīng)各有側(cè)重。對(duì)于“政府行政管理體制和治理體系的復(fù)制”，如“行政執(zhí)行力”等，可以選擇性吸收復(fù)制，待成熟以后再予以推廣。對(duì)于中央明確今后要改革的事項(xiàng)，如“投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理模式”，必須抓緊放大試點(diǎn)范圍復(fù)制推廣。

三、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的復(fù)制方法

上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新是由政府主導(dǎo)下至上而下的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程，是依靠政府強(qiáng)有力的外部介入，打破已有利益集團(tuán)“藩籬”，力圖構(gòu)建一個(gè)更為開放、更加公平和更加公正且符合國(guó)際投資、貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)運(yùn)行環(huán)境。因此，各地必須立足上海自貿(mào)區(qū)“四項(xiàng)制度創(chuàng)新”的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，基于制度互補(bǔ)性和優(yōu)勢(shì)耦合創(chuàng)造出新的“質(zhì)變”，推出如下5個(gè)方面的制度創(chuàng)新，釋放“制度紅利”，才能形成“新經(jīng)濟(jì)”增長(zhǎng)極。

（一）規(guī)范以權(quán)力清單管理為核心的投資管理制度，發(fā)揮好投資的關(guān)鍵作用

“權(quán)力清單”既需要為權(quán)力劃定清晰界限，也需要編制權(quán)力運(yùn)行流程圖以明晰權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)，還需要明確規(guī)定各級(jí)政府及其部門的責(zé)任，以責(zé)任清單形式公之于眾。

各地必須大力改革創(chuàng)新行政管理方式，對(duì)投資融資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)清理，抓好“清權(quán)、減權(quán)、確權(quán)、制權(quán)、控權(quán)”5個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力完善“負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單”，下放行政審批事項(xiàng)。要用“負(fù)面清單”激活市場(chǎng)活力，以“權(quán)力清單”規(guī)范政府行為，以“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”激發(fā)企業(yè)主體責(zé)任，促進(jìn)政府“有形之手”、市場(chǎng)“無(wú)形之手”和“社會(huì)自治”之手的有機(jī)融合，凝聚經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力。

各地要重點(diǎn)建設(shè)“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，構(gòu)建以“三單一網(wǎng)”為核心的投資管理制度。同時(shí)，將權(quán)力清單和責(zé)任清單分為“對(duì)外公開”和“對(duì)內(nèi)公開”兩部分，擴(kuò)大對(duì)社會(huì)公開的清單范圍、縮小對(duì)內(nèi)公開的清單范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理，規(guī)范政府“有形之手”、激活市場(chǎng)“無(wú)形之手”、管好社會(huì)“自治之手”，逐步完善投資管理制度，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）探索以資本項(xiàng)目可兌換和金融開放為目標(biāo)的金融制度，發(fā)揮好金融的杠桿作用

探索以資本項(xiàng)目可兌換和金融開放為目標(biāo)的金融財(cái)稅制度，就必須有效發(fā)揮好政府投融資平臺(tái)的作用，用好產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，加快金融市場(chǎng)發(fā)展。

第一，加快探索資本項(xiàng)目可兌換。資本項(xiàng)目可兌換改革的前提條件就是必須將風(fēng)險(xiǎn)置于可控的前提之下，避免引發(fā)金融震蕩。這就要求，各地在探索資本項(xiàng)目可兌換過(guò)程中，必須謹(jǐn)慎對(duì)待人民幣資本項(xiàng)目可兌換，積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化，做好人民幣跨境使用的試點(diǎn)工作，形成經(jīng)驗(yàn)后再予以推廣。根據(jù)上述改革試點(diǎn)情況，再考慮推動(dòng)個(gè)人其他經(jīng)常項(xiàng)下人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，保證金融改革不出現(xiàn)大的波動(dòng)。待條件成熟后，可以考慮“探索面向國(guó)際的外匯管理改革試點(diǎn)，建立與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制”。 [7]

第二，完善支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融市場(chǎng)體系。加快發(fā)展服務(wù)中小微企業(yè)的中小金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，積極爭(zhēng)取籌建民營(yíng)銀行，著力支持民營(yíng)資本和外資的發(fā)展，努力支持設(shè)立外資銀行，全力支持發(fā)展中外合資銀行，為企業(yè)發(fā)展提供資金支持，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入源動(dòng)力。在條件允許的地方，鼓勵(lì)創(chuàng)建“金融超市”，引入金融機(jī)構(gòu)，發(fā)布金融產(chǎn)品。

第三，建立健全外債宏觀審慎管理制度。支持企業(yè)開展國(guó)際商業(yè)貸款等各類境外融資業(yè)務(wù)，為企業(yè)發(fā)展提供資金流支持。為維護(hù)投資者權(quán)益，要著力構(gòu)建跨境個(gè)人投資者保護(hù)制度，推進(jìn)外債法治化管理。

（三）推行以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易合作制度，發(fā)揮好開放的帶動(dòng)作用

推行以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易合作制度，需要著力推進(jìn)3個(gè)方面的工作。

首先，推進(jìn)貿(mào)易管理領(lǐng)域改革。推動(dòng)海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新和檢驗(yàn)檢疫制度創(chuàng)新，建設(shè)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，將海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等貿(mào)易監(jiān)管部門逐步納入“單一窗口”管理平臺(tái)，大力發(fā)展外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)，提升外貿(mào)服務(wù)水平。為中小企業(yè)國(guó)際采購(gòu)做好通關(guān)、融資、退稅、國(guó)際結(jié)算等“一站式”服務(wù)，推進(jìn)通關(guān)便利化和貿(mào)易便利化。加快發(fā)展跨境電子商務(wù)和電子口岸建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等口岸監(jiān)管部門信息共享。

其次，加強(qiáng)開放平臺(tái)建設(shè)。以全球化視野拓展市場(chǎng)空間、配置資源要素，促進(jìn)市場(chǎng)深度開放、內(nèi)外一體開放、進(jìn)出雙向開放，打造開放型經(jīng)濟(jì)升級(jí)版。以高等級(jí)航道和快速鐵路建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建便捷高效、聯(lián)江通海的現(xiàn)代化立體交通格局。完善企業(yè)境外投資引導(dǎo)促進(jìn)機(jī)制，健全企業(yè)在境外投資設(shè)立營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)基地、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、資源基地的體制機(jī)制，健全大型專業(yè)市場(chǎng)“走出去”機(jī)制。

再次，提高對(duì)外貿(mào)易水平。根據(jù)各地實(shí)際需要，將本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型貿(mào)易有機(jī)結(jié)合起來(lái)，打造外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。只有在貿(mào)易合作中具有競(jìng)爭(zhēng)力，才能有效地拓展國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)，提升傳統(tǒng)市場(chǎng)，開發(fā)新興市場(chǎng)。根據(jù)電子互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)律，著力發(fā)展跨境電子商務(wù)、國(guó)際營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)和外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易深度合作。完善“走出去”重點(diǎn)企業(yè)和重大項(xiàng)目協(xié)調(diào)服務(wù)推進(jìn)機(jī)制，以推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作為重點(diǎn)，深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、物流鏈。加快推進(jìn)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)。

（四）實(shí)施以簡(jiǎn)潔高效為運(yùn)行方式的事中事后監(jiān)管制度，發(fā)揮好法治的保障作用

必須堅(jiān)持法治化思維，依法預(yù)防、化解和處置。應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)隱患，要堅(jiān)持民意為先、問題導(dǎo)向，根據(jù)各地發(fā)展需要，推動(dòng)制度建設(shè)，著力完善高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系。

努力形成“三自一清”市場(chǎng)。著眼于機(jī)制創(chuàng)新，要形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，努力清除市場(chǎng)壁壘和市場(chǎng)運(yùn)行“中梗阻”，提高資源配置的運(yùn)行效率。根據(jù)“非禁即準(zhǔn)”的原則，一視同仁對(duì)待內(nèi)商外商、國(guó)企民企，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，推行公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。穩(wěn)妥有序推進(jìn)自然資源及壟斷行業(yè)如水、電信、銀行等領(lǐng)域價(jià)格改革，使人民共享改革成果。

建立健全企業(yè)年度報(bào)告公示制度。根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，推進(jìn)工商登記制度改革，運(yùn)用市場(chǎng)化、社會(huì)化方式對(duì)企業(yè)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實(shí)行企業(yè)年度報(bào)告公示和企業(yè)即時(shí)信息公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，建議將企業(yè)年檢制改為年度報(bào)告公示制度，企業(yè)就可以通過(guò)信用信息公示系統(tǒng)如實(shí)報(bào)送年度報(bào)告，以備相關(guān)部門核查。

建立完善信息共享和綜合執(zhí)法制度?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代為跨越發(fā)展帶來(lái)歷史性機(jī)遇，必須統(tǒng)籌信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息技術(shù)創(chuàng)新和信息資源深度開發(fā)應(yīng)用，依托各地政務(wù)網(wǎng)，爭(zhēng)取建立各部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)調(diào)合作機(jī)制，建立全省市場(chǎng)監(jiān)管信息共享和服務(wù)平臺(tái)，形成工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、公安等執(zhí)法信息共享、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法的機(jī)制，推動(dòng)跨部門執(zhí)法協(xié)同，形成“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公開透明、簡(jiǎn)便適用、運(yùn)行高效”的綜合執(zhí)法體制。推進(jìn)執(zhí)法制度創(chuàng)新，嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，建立環(huán)境違法法人“黑名單”制度，依法促進(jìn)信用服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（五）構(gòu)建以轉(zhuǎn)型升級(jí)綠色崛起為目標(biāo)的發(fā)展機(jī)制，發(fā)揮好企業(yè)的主體作用

在復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，各地必須堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，以提升創(chuàng)新發(fā)展能力為核心，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立起“倒逼、扶優(yōu)、引導(dǎo)”等一整套產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，釋放新需求，創(chuàng)造新供給。

一是以創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。要按照企業(yè)主體、政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、依法處置的辦法，研究制定全面配套的政策體系，因地制宜、分類有序處置，妥善處理維持社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，兼顧需求側(cè)管理，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。依靠創(chuàng)新加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展集約節(jié)約工業(yè)型體系，推動(dòng)形成生態(tài)特色型農(nóng)業(yè)體系，引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)旅游型服務(wù)體系，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力，化解產(chǎn)能過(guò)剩。

二是建立健全有利于科技創(chuàng)新的體制機(jī)制。推動(dòng)政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化科技創(chuàng)新相關(guān)指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)，改革科技管理體制機(jī)制。強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主導(dǎo)地位，推進(jìn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈有機(jī)銜接，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合、創(chuàng)新成果與產(chǎn)業(yè)緊密對(duì)接，全面提升科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的貢獻(xiàn)度。特別要聚焦科技創(chuàng)新關(guān)鍵領(lǐng)域研究突破，實(shí)現(xiàn)科技成果的快速轉(zhuǎn)化。實(shí)行嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，允許科技工作者自主決定轉(zhuǎn)移其持有的科技成果，科技成果轉(zhuǎn)移和交易價(jià)格要按程序公示，明確科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的利益歸宿，增強(qiáng)科技工作者的“獲得感”。

三是構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新體系。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。這就必須將企業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)研究和實(shí)踐應(yīng)用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，積極搭建產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)新模式，開辟大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的“綠色通道”，構(gòu)建低成本、便利化、開放式的“眾創(chuàng)”平臺(tái)，推動(dòng)廣泛參與的“眾包”分工，營(yíng)造互助互扶的“眾扶”生態(tài)，發(fā)展靈活高效的“眾籌”融資，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性機(jī)制和“多維輻射”的組織運(yùn)行系統(tǒng)，[8]形成大眾參與、各方協(xié)同的創(chuàng)新格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

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Abstract： Ever since the establishment of China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone，a series of effective system experience have been formed in the practical process，and they could be manifested as "4 institutional innovations" and "3 guarantee systems". In order to adopt beneficial experience from the construction of China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone，every local government have studied seriously and replicated its construction experience. However，some problems still exist concerning the construction of China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone，and to some extent，they have weakened the effect of the construction of the zone. Therefore，when replicating these construction experiences，they should be carefully examined. Meanwhile，scientific replication principles and precise replication methods should be adopted. Only in this way，could different local governments be in connection with their reality，make best use of the advantages and realize a stable economic growth of their regions.

Key words： China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone；experience；problem；replication；method

（責(zé)任編輯：張積慧）