仇學(xué)彤

摘 要： 十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，堅持依法行政，建設(shè)法治政府，應(yīng)該是核心任務(wù)。在各層級政府中，市縣政府的具體行政行為直接面對廣大民眾，能否嚴(yán)格執(zhí)法對依法治國戰(zhàn)略的實施至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：基層 政府 行政 探討 依法

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）07-0326-01

一、依法行政的基本前提：完善執(zhí)法體系

十一屆三中全會以來，我國進(jìn)行了多輪行政管理體制改革，但隨著改革開放的深入，需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，現(xiàn)行的行政管理體制仍難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)配置，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求存在較大差距。在中央和省級政府取消下放一批行政審批項目的同時，縣市政府也要相應(yīng)取消一批行政審批項目，以建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的有限政府為目標(biāo)，對承接的和有法律依據(jù)擬保留的審批項目，要合理確定項目執(zhí)行主體，明確項目許可范圍與權(quán)限，規(guī)范項目許可程序，實現(xiàn)公開透明，消除權(quán)力設(shè)租尋租的空間，簡化辦事手續(xù)，提高辦事效率。

二、依法行政的基本要求：樹立法治思維

法治思維要求在具體行政行為中擯棄政治思維。政治思維是一種側(cè)重于從政治立場、政治利益、政治視野、政治博弈、政治方式出發(fā)對世界的觀察與思考。在我國，由于人們習(xí)慣的是政治解決，也相信政治解決是快速有效的解決方式，認(rèn)為法律解決方式是費時費力的方式，也是靠不住的。

堅持依法行政，對執(zhí)法者來說，不需要、也沒有必要超越法律的規(guī)范、精神、原則去考慮“大局”。作為“大局”是制定法律的政治家們所應(yīng)當(dāng)考慮的，正是在這個意義上講，“立法”是政治活動。而現(xiàn)實中的“大局”往往會成為權(quán)力者手中的魔棒，可以根據(jù)利益需要而任意變化和詮釋，其結(jié)果必然是所有法律制裁均不會起到一般威脅作用，反而強(qiáng)化了對權(quán)勢依附，導(dǎo)致法律和司法權(quán)威的進(jìn)一步衰減。

法治思維要求決策公開透明，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！雹墼谑锌h政府中，行政主官常常過度集權(quán)，同時因事實上的對上負(fù)責(zé)，講求政治正確，趨向于快速決策、小范圍決策，決策程序形式化、隨意性問題突出，造成權(quán)力腐敗，導(dǎo)致重大決策失誤。

三、依法行政的基本障礙：人治行為習(xí)慣

1.決策中的人治行為習(xí)慣

現(xiàn)實生活中，一直存在的“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，廣為民眾不滿，主要針對市縣政府一級，造成這種問題的根本原因在于，人治的思維和行為習(xí)慣。市縣政府通常以發(fā)文件、作指示的方式實施行政管理，這其中人治特征非常突出，不少規(guī)定和要求違反法規(guī)和上級政策。中央不能對市縣一級直接監(jiān)督，民眾也無法廣泛有效地參與決策并實施監(jiān)督。

2.執(zhí)行中的人治行為習(xí)慣

由于歷史的和現(xiàn)實制度的原因，行政行為表現(xiàn)出濃厚的人治色彩。人治的一個重要特征就是按照上級的指示辦事，行政權(quán)的實際行使常?！拔ㄩL官意志”，上級通過開會、發(fā)文件布置工作，下級就遵照執(zhí)行。在行政系統(tǒng)外部，以黨代政比較突出，不時出現(xiàn)權(quán)力的權(quán)威超越法律的權(quán)威，個人指示取代法律、干涉法律，正所謂“這法那法，不如領(lǐng)導(dǎo)的看法”，因而時常出現(xiàn)組織的決定、個人的指令超越法律現(xiàn)象，個人的意見代替組織的決定。雖然現(xiàn)實中按領(lǐng)導(dǎo)個人的指示和講話行事是常態(tài)，但在依法行政的背景下，需要考慮領(lǐng)導(dǎo)的要求是否基于法規(guī)，是否體現(xiàn)組織的意志，否則下級和下屬在執(zhí)行時，就會出現(xiàn)越權(quán)行為，甚至違法行為。有時候，領(lǐng)導(dǎo)個人作出決定或者以組織名義作出決定，由于決定超出權(quán)責(zé)范圍、甚至可能有違法傾向，要求下級和下屬執(zhí)行，就導(dǎo)致無所適從。因畏懼權(quán)力的權(quán)威，下級和下屬常?！案遗桓已浴?，被迫為之。這種行政行為，不僅會導(dǎo)致行政亂作為，而且會增加下級和下屬的工作負(fù)擔(dān)和壓力，本屬職責(zé)范圍內(nèi)的工作難以有效完成，不能積極主動地適應(yīng)和滿足群眾的要求，無法實現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)。這種現(xiàn)象在不同地區(qū)和部門，都不同程度、較為普遍地存在。

四、依法行政的基本保障：強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

對市縣政府而言，要實現(xiàn)依法行政必須解決兩個基本問題。

1.進(jìn)一步推進(jìn)信息公開、透明執(zhí)法

《決定》要求，“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則”。市縣政府應(yīng)當(dāng)以部門權(quán)力清單公示為契機(jī)，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)信息公開的范圍，規(guī)范公開的程序，更加便于社會各方監(jiān)督。憲法規(guī)定，人民當(dāng)家做主的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會，政府由人大選舉產(chǎn)生，應(yīng)接受人大監(jiān)督。人大對政府部門違法、失職和濫用權(quán)力行為公開進(jìn)行質(zhì)詢問責(zé)，是對之最好最有效的監(jiān)督。對部門間職責(zé)不清、爭議較大的重要事項，不能由領(lǐng)導(dǎo)個人說了算，不能進(jìn)行“暗箱操作”?？捎蓻Q策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)解決，避免爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象發(fā)生。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大公民有效政治參與

法治的實施必須與民主制度的建設(shè)相適應(yīng)。依法行政的有效實施，依靠行政體系內(nèi)部的監(jiān)督，無論是橫向監(jiān)督還是縱向監(jiān)督，都不可能從根本上解決問題。十八屆三中全會實現(xiàn)國家管理理念轉(zhuǎn)向治理理念，推動多元主體參與治理，這需要政府與民眾充分合作，因此，這就需要在行政執(zhí)法過程中進(jìn)一步推進(jìn)民眾參與，只有當(dāng)社會不同群體的利益訴求得到充分有效的表達(dá)，他們的利益才能在執(zhí)法過程中得到尊重和維護(hù)，權(quán)力得到制約、權(quán)利得到保障，才能落到實處。民眾參與包括參與決策、參與管理和參與監(jiān)督，民眾參與管理、監(jiān)督在內(nèi)容上、形式上、程序上大有可為。以廣泛多層制度化協(xié)商民主建設(shè)，推進(jìn)民眾深入有效政治參與。我們不能期望所有民眾都能參與監(jiān)督，但在此過程中，作為各階層利益代表的人大代表、政協(xié)委員，通過積極參與基層民主協(xié)商，能夠更好發(fā)揮議政監(jiān)督作用。

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