余雄 吳成林 黃平輝

摘要：2012年起，平江縣啟動了新一輪縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財政體制，本文介紹了平江縣新體制運行的情況、做法和啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；體制改革；實踐

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是貫徹落實上級財政政策的“前哨”，是確?；鶎诱?quán)運轉(zhuǎn)的“后院”。2015年以來，湖南省平江縣以新出臺的《預(yù)算法》和《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》為準(zhǔn)繩，按照“明職責(zé)、?；?、激活力、防風(fēng)險”的思路，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制進(jìn)行了大刀闊斧改革，取得了積極成效。

一、改革動機(jī)：“四大困擾”制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)良性發(fā)展

2012年起，平江縣啟動新一輪縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財政體制，基本內(nèi)容是“劃分稅種，核定收支，定額上解或補(bǔ)助，超收全留，短收增支自負(fù)，自求平衡，一定五年”。新體制運行三年來，在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源、增收節(jié)支等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些“發(fā)展中的煩惱”。

困擾一：財稅征管職能錯位。以前，平江縣每年給國、地、財三家下達(dá)財稅任務(wù)，并將任務(wù)逐一分解到不具備稅收征管職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行“一票否決”考核，本意是讓征收部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成組織收入的合力。但由于稅收計劃與實有稅源存在差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是稅源少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不得不變“協(xié)稅護(hù)稅”為“政府征稅”，不得不把完成財稅任務(wù)的希望寄托于征收部門。由此，征管責(zé)任演變?yōu)橐环N稀缺資源，屬地征收、按級次入庫的征管格局被打破，稅收收入在縣鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)整比較隨意，墊稅現(xiàn)象重新抬頭，征管秩序明顯不規(guī)范。

困擾二：收入征收成本過高。面對收入壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不擔(dān)起許多不合理的稅收成本，包括支付給稅務(wù)部門及代征部門的征收經(jīng)費、務(wù)工補(bǔ)助等。2013年，平江縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)此類支出高達(dá)410多萬元，占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級收入的8.4%，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦不堪言。

困擾三：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力配置不優(yōu)。為鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，平江縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收財力實行全額返還。但該縣屬“老山邊貧”地區(qū)，在招商引資方面，除少數(shù)幾個大鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)難有作為，且新上企業(yè)一般有三至五年的創(chuàng)業(yè)期，體制期內(nèi)難以實現(xiàn)稅收回報。如此一來，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收增長越快，享受分成的份額便越多；邊遠(yuǎn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收增長越慢，能夠分享到的體制紅利便越少，體制結(jié)算中的“馬太效應(yīng)”凸顯。這種“富者越富、窮者越窮” 體制弊端，引起了多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不滿。

困擾四：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)多。由于承擔(dān)項目配套、城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、支付債務(wù)利息等原因，至2013年底，全縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)已達(dá)3.3億元，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)借新還舊率居高不下，債務(wù)風(fēng)險處于上升通道。

二、改革舉措：“四個轉(zhuǎn)變”解開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政枷鎖

為了打破縣鄉(xiāng)財政體制的桎梏，平江縣于2014年出臺《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的意見》，著力推動原有體制方案“四個轉(zhuǎn)變”。

（一）收入考核由“一票否決”變?yōu)椤皯?yīng)收盡收”。從2015年起，縣政府取消了沿襲多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入指令性任務(wù)，年初只給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)指導(dǎo)性計劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由征收部門依法征收，征收經(jīng)費以縣統(tǒng)一考核安排，無需鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。為了確保收入計劃不落空，進(jìn)一步完善綜合治稅機(jī)制，出臺了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)稅護(hù)稅工作考核辦法》、《縣直單位稅收協(xié)控聯(lián)管工作實施細(xì)則》及其《考核辦法》三個文件，成立協(xié)稅護(hù)稅辦公室，從國、地、財三家抽調(diào)業(yè)務(wù)精干集中辦公、專抓專管?？h財政安排一筆專項考核經(jīng)費，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源調(diào)查、稅收臺賬、專項清理等協(xié)稅護(hù)稅工作實行“百分制”考核。2015年，共兌現(xiàn)協(xié)稅護(hù)稅經(jīng)費1400萬元。此舉既解除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“催糧催款”的束縛，又調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)稅護(hù)稅的積極性。

（二）基本財力由“分級負(fù)擔(dān)”變?yōu)椤叭姹Ｕ稀?。堅持“錢往基層花、勁往基層使”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障方式進(jìn)行全面調(diào)整。一是足額保障人員經(jīng)費。從2015年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工基本工資、津補(bǔ)貼、社保經(jīng)費與縣直部門一視同仁安排，全部納入年初預(yù)算。二是分類保障公用經(jīng)費。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公用經(jīng)費由原來的0.16萬元/人提高到行政編制1.1萬元/人、事業(yè)編制0.9萬元/人，較好地滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職的經(jīng)費需求。三是努力熨平鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力差異。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治等諸多縣直單位不具備的基本公共服務(wù)職能，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展基礎(chǔ)、行政成本等差異較大的實際，2015年，專門設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)均衡性公用經(jīng)費，按因素法進(jìn)行分配。其中，安排800萬元的固定補(bǔ)助，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數(shù)、距縣城遠(yuǎn)近、區(qū)域面積等因素計算確定；安排1000萬元，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編在職人數(shù)計算確定；按農(nóng)村人口人均10元的標(biāo)準(zhǔn)，安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會綜合管理工作經(jīng)費。加上協(xié)稅護(hù)稅專項經(jīng)費，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力補(bǔ)差的經(jīng)費達(dá)到4300萬元，基本上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足、財力苦樂不均的矛盾。

（三）激勵手段由“超收全留”變?yōu)椤岸嘀馗＠薄４竽懴蜞l(xiāng)鎮(zhèn)簡政放權(quán)讓利，設(shè)立鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收超收的五個獎項。一是新辦工業(yè)企業(yè)獎。對體制期內(nèi)新辦工業(yè)企業(yè)，從產(chǎn)生稅收起，年交納國稅10萬元以上或交納地稅達(dá)5萬元以上的，按縣級實得財力的50%獎勵給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是“飛地企業(yè)”獎。對以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主招商進(jìn)入工業(yè)園區(qū)的新辦企業(yè)，從產(chǎn)生稅收起，由園區(qū)按當(dāng)年所得財力的50%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)步獎。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)儲備土地所產(chǎn)生的耕地占用稅和契稅，按縣鄉(xiāng)3∶7進(jìn)行分配，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是增收超收獎。對國、地稅年初稅收臺賬計劃超收部分，按縣實得財力的30%獎勵給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織本轄區(qū)范圍內(nèi)的其他零星耕地占用稅（不含農(nóng)民建房）清理補(bǔ)征的稅額，按縣鄉(xiāng)3∶7進(jìn)行分配。五是非稅收入貢獻(xiàn)獎。對委托征收的非稅收入，按縣鄉(xiāng)3∶7進(jìn)行分配。在多重“紅包”的激勵下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀發(fā)展、抓收入的熱情高漲，2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)臺賬稅收超收分成221萬元，“契耕兩稅”分成1459萬元。

（四）風(fēng)險防控由“溫和約束”變?yōu)椤皣?yán)格考核”。一方面，切實加強(qiáng)鄉(xiāng)村債務(wù)管控。出臺《政府投資項目管理辦法》，結(jié)合“十三五”規(guī)劃建立項目備選庫，按輕重緩急分步開展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債融資審批，規(guī)定凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)“借新還舊”且不增加債務(wù)的一律由縣財政審批，凡確需舉債的一律通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)報計劃、縣政府審批、縣人大審議”程序。同時，每年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收獎勵資金中提取20%建立償債基金，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年制定不少于債務(wù)余額5%的償債目標(biāo)并納入預(yù)算，對當(dāng)年度償還政府硬債務(wù)的，縣財政按償還金額的30%進(jìn)行獎勵。2015年，對3個償還歷史債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)兌現(xiàn)了獎勵。另一方面，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村財政財務(wù)精細(xì)化管理考核辦法，每年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收支、厲行節(jié)約、財務(wù)核算、資金監(jiān)管、村賬鄉(xiāng)代理等工作進(jìn)行量化細(xì)化考核，對先進(jìn)財政所予以適當(dāng)獎勵，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升依法理財水平。

三、改革啟示：“三個結(jié)合”確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平穩(wěn)運行

平江縣通過調(diào)整放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展的新氣象。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障機(jī)制初步形成。2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均公用經(jīng)費達(dá)到3.57萬元/人，遠(yuǎn)高于過去的0.16萬元/人。尤其是邊遠(yuǎn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困難狀況明顯好轉(zhuǎn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的熱情高漲。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極開展稅源調(diào)查，建立稅收臺賬。2015年，協(xié)助完成稅收11956萬元，同比增長10%，其中，“契耕兩稅”清理補(bǔ)征入庫2802萬元。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理水平不斷提升。由于明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)并提前告之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化操作性更強(qiáng)，目前已實現(xiàn)全覆蓋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)“借、用、還”管理逐步規(guī)范，2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)共消化存量債務(wù)3100萬元。

平江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革實踐帶來三個方面的啟示：一是理順職能要與綜合治稅緊密結(jié)合。新《預(yù)算法》規(guī)定，“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”。據(jù)此，要明確征收部門的主體責(zé)任，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制和縣直單位職能控稅機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任考核，才能避免收入征管中的空檔和漏洞，形成綜合治稅格局，確保財政收入應(yīng)收盡收不流失。二是財力下移要與均衡配置緊密結(jié)合?？h級政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障的責(zé)任主體，一方面，要合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、民生支出、其他必要支出的保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，納入年初預(yù)算并適時予以調(diào)整，盡量不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留下支出缺口；另一方面，要根據(jù)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、區(qū)域面積、自然地理條件、財力狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響因素分類測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費，力求公平合理均衡，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力配置上的“剪刀差”。三是加快發(fā)展要與防范風(fēng)險緊密結(jié)合。加快發(fā)展是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“囊中羞澀”的金鑰匙。要堅持規(guī)劃先行、生態(tài)優(yōu)先，通過設(shè)立引導(dǎo)基金、貼息、后補(bǔ)助、稅收分成傾斜等方式，鼓勵引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游”，打造各具特色的財源產(chǎn)業(yè)和稅源企業(yè)。在加快發(fā)展的同時，要著力防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)風(fēng)險，建立“舉債有嚴(yán)格審批、用債有明確要求、償債有可靠渠道”的債務(wù)管控機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步化解存量債務(wù)，確保債務(wù)風(fēng)險可控；要著力防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算風(fēng)險，發(fā)揮縣市財政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用、地方人大的依法監(jiān)督作用，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決算“兩張皮”；要著力防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金風(fēng)險，明確部門職責(zé)，加大信息公開、實地抽查和責(zé)任追究力度，讓進(jìn)村入戶的財政政策和資金發(fā)揮功效、贏得好評。

（作者單位：湖南省平江縣財政局）

責(zé)任編輯：欣文