吳鍵

摘要：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見（國辦發(fā)[2016]27號）》標(biāo)志著學(xué)校體育的改革將進(jìn)入新的階段，但“發(fā)布”僅僅是第一步，能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵還要看《意見》的各項規(guī)定和要求是否能夠真正實施。本文從“硬規(guī)定”“軟規(guī)定”角度深入分析，找出阻礙因素，提出學(xué)校體育出臺“硬規(guī)定”要有創(chuàng)新思維。

關(guān)鍵詞：意見；學(xué)校體育；硬規(guī)定

中圖分類號：G633.96 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-2410（2016）06-0007-03

學(xué)校體育的改革再一次迎來重大“利好”。日前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見（國辦發(fā)[2016]27號）》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。由于該《意見》的起草是站在時代發(fā)展的前沿，針對當(dāng)下以及“十三五”期問的教育改革和學(xué)校體育發(fā)展的未來，同時又密切結(jié)合了學(xué)校體育的老問題和新挑戰(zhàn)，因此，《意見》的發(fā)布標(biāo)志著學(xué)校體育的改革將進(jìn)入新的階段。細(xì)讀《意見》內(nèi)容，我們感到，該《意見》的發(fā)布和實施，對于有效解除學(xué)校體育發(fā)展面臨的困境，對于加快扭轉(zhuǎn)學(xué)生體質(zhì)健康持續(xù)下降的趨勢，無疑都是一場“及時雨”。對于廣大學(xué)校體育工作者而言，《意見》的發(fā)布，進(jìn)一步強(qiáng)化了其職業(yè)的重要性，必將進(jìn)一步激勵其工作的積極性。

文件是不是管用，關(guān)鍵看文件要求能不能落地?！兑庖姟返陌l(fā)布對學(xué)校體育改革固然是一個重大“利好”，但“發(fā)布”僅僅是第一步，能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵還要看《意見》的各項規(guī)定和要求是否能夠真正實施。之所以這樣說，不僅僅是居于對國人凡事均有“差不多”“過得去”“馬馬虎虎”等習(xí)慣思維的憂慮，更基于對自20世紀(jì)90年代以來關(guān)于學(xué)校體育的各項法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、方案、意見等近300個文件頒布后的實際落實成效的簡單調(diào)研與分析。

自20世紀(jì)90年代以來，國家對學(xué)校體育工作不可謂不重視。之所以選擇20世紀(jì)90年代作為考察調(diào)研的時間節(jié)點，是因為在1990年2月，國務(wù)院頒布了《學(xué)校體育工作條例》，這是我國制定的學(xué)校體育工作的“法律性”文件。在這個文件中，劃出了學(xué)校體育工作幾條重要的“底線”，比如，明確了各級各類學(xué)校必須開設(shè)體育課、每天一小時體育鍛煉、中小學(xué)學(xué)校每年一次運動會等規(guī)定和要求。盡管時問過去了26年，但是，這些“規(guī)定”依然是今天學(xué)校體育工作恪守的基本要求。1990年至2015年的25年問，相關(guān)管理部門又陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)學(xué)校體育的文件，如體育課程方案（標(biāo)準(zhǔn)）、體育鍛煉（合格）標(biāo)準(zhǔn)、初中畢業(yè)生升學(xué)體育考試方案，等等。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，學(xué)校體育得到黨和國家的高度重視，以“最高級別”和“最高規(guī)格”的“中央7號文件”和黨的“十八屆三中全會決定”中“強(qiáng)化體育課和課外鍛煉，促進(jìn)青少年體魄強(qiáng)健、身心健康”為代表，相關(guān)的政策性文件一個接一個持續(xù)發(fā)布，充分體現(xiàn)了國家對學(xué)校體育、學(xué)生體質(zhì)健康的高度重視和推進(jìn)學(xué)校體育改革的強(qiáng)烈決心。

眾多文件發(fā)布之后，真正能落實的往往都是“硬規(guī)定”。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1990年以來，有關(guān)學(xué)校體育的各類文件、條例、規(guī)定等，涉及全局、重要政策的近50項。如此眾多的文件，內(nèi)容涉及學(xué)校體育工作的各個方面，共同構(gòu)成了學(xué)校體育工作的系列管理體系，不可謂不完備矣。但是，從文件實施的實際效果看，有一個特點非常明顯：文件內(nèi)容中凡是“硬規(guī)定”，基本都起到很好的效果，凡是“軟規(guī)定”，效果都不好，甚至根本沒有效果；凡是教育部門能做主的“硬規(guī)定”，“落地”的可能性就比較大，反之，很多要求“說了也白說”。

如大家所知，所謂“硬規(guī)定”，原則上是指“必須”做到的規(guī)定和要求。“硬規(guī)定”語言表述清晰、指代確定，管理主體及相關(guān)責(zé)任明確。在學(xué)校體育領(lǐng)域，體育課時、課外體育鍛煉時間、體育達(dá)標(biāo)項目和標(biāo)準(zhǔn)、中考體育項目和評分、運動會次數(shù)、體育技能基本要求等，盡管在層次、細(xì)節(jié)上存在差異，但都屬于“硬規(guī)定”。這些“硬規(guī)定”還有一個顯著的共同特點，即大部分能用數(shù)量（字）來“支撐”和“規(guī)范”。如，小學(xué)1～2年級每周4節(jié)體育課、3～9年級每周3節(jié)體育課，學(xué)校每天1小時體育鍛煉，中考體育以20～30分計入總分，學(xué)校每年至少要組織1次以田徑項目為主的學(xué)校運動會，義務(wù)教育階段學(xué)生至少要掌握1～2項運動技能，還有體育“達(dá)標(biāo)”測試五項及其標(biāo)準(zhǔn)等。通過時間和區(qū)域的整體考察，我們發(fā)現(xiàn)，文件中這些“硬規(guī)定”，在各時期、各地區(qū)基本都能夠得到落實，同時，這些“硬規(guī)定”也成為評估學(xué)校體育發(fā)展?fàn)顩r的客觀依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。也正是這些“硬規(guī)定”，構(gòu)成了當(dāng)下實實在在的我國的“學(xué)校體育”。

所謂“軟規(guī)定”，是與“硬規(guī)定”相對的規(guī)定。這類規(guī)定，語言表述模糊、指代不確定，管理主體及相關(guān)責(zé)任不明確，還有許多倡導(dǎo)性的語言，其最大的特點是沒有數(shù)量（字）的支撐和規(guī)范，最常見的表述是“要如何如何……”舉例來說，關(guān)于體育教師的規(guī)定：“要切實加強(qiáng)體育教師隊伍建設(shè)，按照開設(shè)體育課和開展課外體育活動的需要，配齊配強(qiáng)體育教師”“各地要利用現(xiàn)有政策和渠道，按標(biāo)準(zhǔn)配齊體育教師和體育教研人員”“科學(xué)合理地確定體育教師的工作量，把組織開展課外活動、學(xué)生體質(zhì)健康測試、課余訓(xùn)練、比賽等納入教學(xué)工作量。保障體育教師在職稱（職務(wù)）評聘、福利待遇、評優(yōu)表彰、晉級晉升等方面與其他學(xué)科教師同等待遇”；關(guān)于學(xué)校體育經(jīng)費的規(guī)定：“各級政府要切實加大學(xué)校體育經(jīng)費投入力度，地方各級人民政府在安排財政轉(zhuǎn)移支付資金和本級財力時要對學(xué)校體育給予傾斜。各級教育部門要根據(jù)需求將學(xué)校體育工作經(jīng)費納入年度預(yù)算，學(xué)校要保障體育工作的經(jīng)費需求”；關(guān)于體育場地的規(guī)定：“各地要按照學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計規(guī)范，充分利用多種資金渠道，加大對學(xué)校體育設(shè)施建設(shè)的支持力度”“進(jìn)一步完善制度，積極推動公共體育場館設(shè)施為學(xué)校體育提供服務(wù)，向?qū)W生免費或優(yōu)惠開放”；等等。這些原則性“軟規(guī)定”，都沒有數(shù)量（字）支撐和規(guī)范，在實踐中也就變成“可有可無”的條文。是否落實，要靠各地、各校、各部門自覺。

學(xué)校體育需要更多的“硬規(guī)定”。關(guān)于“硬規(guī)定”和“軟規(guī)定”，學(xué)校體育界和相關(guān)部門還普遍存在一個認(rèn)識上的誤區(qū)，即常常將“要如何”“應(yīng)當(dāng)如何”“必須如何”等不同語義表述的含義混為一談。在法律體系中，作為法言法語，“應(yīng)當(dāng)”是義務(wù)性規(guī)定，是法定的必須如此，“應(yīng)當(dāng)”是“用來表述一個法律規(guī)范的確定性、命令性的指引要求，要求人們?yōu)橐欢ㄐ袨?，如果不為就是違法，因而具有‘強(qiáng)制性語義特征”。在法律用語中，“‘應(yīng)當(dāng)和‘必須是一個意思，都是義務(wù)性規(guī)定，兩者沒有本質(zhì)上的不同”，“應(yīng)當(dāng)這樣做”就是“必須這樣做”。在《學(xué)校體育工作條例》中，關(guān)于體育教師、體育經(jīng)費、體育場地的表述，使用的詞語都是“應(yīng)當(dāng)”，如“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在各級教育行政部門核定的教師總編制不確定數(shù)內(nèi)，按照教學(xué)計劃中體育課授課時數(shù)所占的比例和開展課余體育活動的需要配備體育教師”“對體育教師的職務(wù)聘任、工資待遇應(yīng)當(dāng)與其他任課教師同等對待”。雖然，上述種種似乎只是語言表述問題，但是，為了適應(yīng)現(xiàn)實人們的認(rèn)知水準(zhǔn)，建議將來在表述“應(yīng)當(dāng)”的語義時，是否可考慮更多使用“必須”“不得”“有責(zé)任”“有義務(wù)”等“強(qiáng)制性”詞語。更重要的是，建議凡是可以用“數(shù)量（字）”支撐和規(guī)范的地方，一定配以數(shù)量（字），以最大限度預(yù)防“一紙空文”現(xiàn)象。

是什么在“阻礙”學(xué)校體育“硬規(guī)定”的出臺。提出這個問題，并非對過往責(zé)任的追討，而是對現(xiàn)行機(jī)制的研究與拷問。25年來，每個有關(guān)學(xué)校體育文件的出臺，背后都有學(xué)校體育直接管理負(fù)責(zé)者以及參與文件起草的專家、學(xué)者的辛勤付出與不懈努力。但是，每次或多或少，都會留下不能全面落實的遺憾。深究可知，不是文件起草者不務(wù)實、不盡力，而是現(xiàn)行的體制機(jī)制存在重重障礙。作為全國性學(xué)校體育的管理文件，內(nèi)容必然涉及學(xué)校體育的方方面面，比如人事、經(jīng)費、規(guī)劃等，因此，這樣的管理文件所言之事就必然絕不僅僅是學(xué)校體育一個領(lǐng)域之事，也不僅僅是教育部門一家之事。在我國的現(xiàn)行體制下，總體上，教師的編制和勞動保護(hù)、教育的經(jīng)費安排、學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)，都不歸教育部門管理，因此，在制定學(xué)校體育文件時，凡是涉及這些問題的，都必須征求這些相關(guān)主管部門的意見，這就需要所謂的“文件會簽”。這樣的體制在實踐中，往往會導(dǎo)致這樣一個現(xiàn)象：教育部門認(rèn)為，凡是涉及編制、經(jīng)費、建設(shè)等問題，都須征得相關(guān)主管部門同意，而相關(guān)主管部門則認(rèn)為，我們只管教育部門的總編制、總經(jīng)費、總規(guī)劃，具體問題，如體育教師如何配置、體育經(jīng)費占多少比例，都是你們教育部門的內(nèi)部問題，應(yīng)當(dāng)在教育部門內(nèi)部協(xié)調(diào)。這樣一來，在一個無解的“死循環(huán)”的現(xiàn)行體制機(jī)制下，學(xué)校體育很多必要的“硬規(guī)定”是很難出臺的。我們應(yīng)該看到，我國學(xué)校體育改革發(fā)展到目前階段，確實已取得長足的進(jìn)步，同時，更應(yīng)該看到，目前阻礙學(xué)校體育改革向縱深發(fā)展的瓶頸，正是現(xiàn)行的一些體制機(jī)制問題，尤其是內(nèi)部機(jī)制問題。我國的教育方針是德智體美全面發(fā)展，體育理應(yīng)在整體教育中占相當(dāng)?shù)牡匚?、相?dāng)?shù)姆至?，但是，如果教育部門自身在頂層設(shè)計上就不能深刻認(rèn)識并嚴(yán)格貫徹落實德智體美全面發(fā)展的根本方針，又如何號召和引領(lǐng)學(xué)校、家庭乃至全社會都來真正重視體育，重視我們民族的未來呢！難怪，針對目前學(xué)校體育這種“都不管”“死循環(huán)”的痛心現(xiàn)實，有專家尖銳地指出，在頂層設(shè)計上，或許存在著“教育部門‘帶頭不執(zhí)行教育方針”的現(xiàn)實，而相關(guān)權(quán)力部門，則存在不配合主管部門建立學(xué)校體育發(fā)展“底線”的一種不作為現(xiàn)實。

學(xué)校體育出臺“硬規(guī)定”要有創(chuàng)新思維。誠如《意見》中指出：“總體上看，學(xué)校體育仍是整個教育事業(yè)相對薄弱的環(huán)節(jié)，對學(xué)校體育重要性認(rèn)識不足、體育課和課外活動時間不能保證、體育教師短缺、場地設(shè)施缺乏等問題依然突出，學(xué)校體育評價機(jī)制亟待建立，社會力量支持學(xué)校體育不夠，學(xué)生體質(zhì)健康水平仍是學(xué)生素質(zhì)的明顯短板?！睂W(xué)校體育的改革，關(guān)系到我國人力資源強(qiáng)國和健康中國建設(shè)，因此，推進(jìn)學(xué)校體育改革，需要在相關(guān)的文件中出臺更多“硬規(guī)定”。

首先，教育部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制亟須建立。教育部領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)在全國學(xué)校體育座談會上提出每周5節(jié)體育課的方案，但是，最后沒有落實，失敗的主要原因是教育部門內(nèi)部管“控制中小學(xué)學(xué)生在校時間”的部門不妥協(xié)。其理由是：在?？倳r間不能突破，增加體育課就必須減少其他課。

其次，“他山之石可以攻玉”。多年以前，廣州市為穩(wěn)定勞動力市場出臺了《廣東省高溫天氣勞動保護(hù)辦法》和《關(guān)于高溫津貼發(fā)放的管理辦法》，“辦法”規(guī)定：“6月至10月期間，勞動者從事露天崗位工作以及用人單位不能采取有效措施將作業(yè)場所溫度降低到33℃以下的（不含33℃），用人單位應(yīng)當(dāng)按月向勞動者發(fā)放高溫津貼，并在工資清單中列明具體項目及數(shù)額?！币罁?jù)此“辦法”的規(guī)定，經(jīng)過多方爭取，廣州市體育教師，每年6～10月可以獲得900元的高溫補(bǔ)助。

再次，以法律為依據(jù)，推進(jìn)相關(guān)法律的“前行”。1990年頒發(fā)的《學(xué)校體育工作條例》規(guī)定：“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)妥善解決體育教師的工作服裝和糧食定量”，26年過去了，體育教師的糧食定量問題已不成問題，但是，體育教師的服裝問題卻仍是個“大問題”。針對這個問題，筆者認(rèn)為，即使一段時間不能做到全國統(tǒng)一規(guī)定，退而求其次，在相關(guān)文件中寫上“服裝經(jīng)費可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均工資、消費物價指數(shù)等因素確定”也算是一個進(jìn)步，文件中如果能寫上“體育教師每年的服裝費最低標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY額度”也算有一種明確的數(shù)量（字）支撐和底線規(guī)范。

最后，最根本的解決方案是制定《學(xué)校體育法》。要全面出臺學(xué)校體育“硬規(guī)定”，解決學(xué)校體育的困境，推進(jìn)學(xué)校體育改革的深化，立法才是最根本的解決方案。當(dāng)下，最困擾學(xué)校校長、體育教師的學(xué)校體育安全問題，其最后的出路也在于制定法律性規(guī)定。與法律法規(guī)相比，政策性文件的缺點是沒有或者沒有明確地對違反禁止性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定的罰則。一般而言，沒有罰則，往往就會增加政策性文件落空的可能性。所以，變被動為主動，加快制定《學(xué)校體育法》才是長遠(yuǎn)之計。退一萬步說，只為眼前計，啟動對實施已近30年的《學(xué)校體育工作條例》的修訂工作，也算是當(dāng)務(wù)之急，起碼是與時俱進(jìn)“依法治教”的一個實實在在的作為。