賓波

【摘 要】依法治國(guó)是建立社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，依法行政是依法治國(guó)的基本。但是近年來在各種新聞媒體上不斷的報(bào)道出在食品監(jiān)管領(lǐng)域存在“養(yǎng)魚執(zhí)法”這一有悖于依法行政的行政執(zhí)法模式，使得行政執(zhí)法完全背離執(zhí)法目的，甚至在某些情況下“法”已經(jīng)淪為執(zhí)法者為謀取不當(dāng)利益的工具。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)魚執(zhí)法；合理行政；罰款；食品安全

一、食品監(jiān)管中的“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象

“養(yǎng)魚執(zhí)法”作為一種有悖于依法治國(guó)、依法行政的執(zhí)法手段，其實(shí)質(zhì)是以執(zhí)法監(jiān)管為名，行斂財(cái)之實(shí)，其違法性貫穿于整個(gè)執(zhí)法階段。具有極強(qiáng)的社會(huì)危害性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，直接導(dǎo)致社會(huì)存在不穩(wěn)定的隱患。其二，公共利益受到嚴(yán)重威脅。其三，公共權(quán)威迅速削減。“養(yǎng)魚執(zhí)法”是執(zhí)法者以執(zhí)法的名義行斂財(cái)之實(shí)，是執(zhí)法者自己公然違法執(zhí)法，其社會(huì)危害性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法經(jīng)營(yíng)者。

二、原因分析

“養(yǎng)魚執(zhí)法”作為一種違法的行政執(zhí)法方式，不僅僅存在于食品監(jiān)管領(lǐng)域，在路政、安全監(jiān)管等領(lǐng)域均存在，就如“黃賭毒”一樣難以根除，縱觀隱藏在“養(yǎng)魚執(zhí)法”背后的原因，主要是由于我國(guó)財(cái)稅制度的不合理、政府對(duì)行政權(quán)力的制約不夠以及“養(yǎng)魚執(zhí)法”背后的利益鏈。

（一）財(cái)政制度不合理

改革開放以來特別是1994年分稅制財(cái)政制度改革以來，我國(guó)的財(cái)稅制度的改革取得了重大進(jìn)展，但與日益完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相比我國(guó)的財(cái)稅制度仍然存在著財(cái)力事權(quán)不對(duì)稱、罰款提成返還無(wú)法杜絕等問題。這些制度上的缺陷直接導(dǎo)致“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

其一，財(cái)力事權(quán)不對(duì)稱。1994年財(cái)稅制度改革主要是調(diào)整了中央與地方在財(cái)政收入的劃分，分稅制改革以后75%的稅收收入上繳中央財(cái)政，25%的留給地方財(cái)政，地方政府財(cái)權(quán)減少，事權(quán)卻保持不變。這就直接導(dǎo)致地方財(cái)政緊張，在某些地方甚至?xí)霈F(xiàn)“罰款指標(biāo)”這樣的怪胎，這樣也就在一定程度上催生了“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象的存在。

其二，罰款提成返還無(wú)法杜絕。法律明文規(guī)定禁止罰款提成返還，但是在現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法中確屢禁不止。由于罰款提成返還的存在，極大的增加了執(zhí)法部門收繳罰款的積極性，在利益的驅(qū)使下，執(zhí)法人員希望在自己轄區(qū)內(nèi)違法行越多越好，收取的罰款也就越多了。

（二）執(zhí)法者與生產(chǎn)者為利益共同體

“養(yǎng)魚執(zhí)法”之所以存在的一個(gè)重要原因就是執(zhí)法者與生產(chǎn)者為利益共同體?，F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在處于快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，企業(yè)物流成本、原材料成本、人工成本增加，同時(shí)整個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，成本上升以及同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)加劇，導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)空間被壓縮，一些生產(chǎn)者為了獲得較高的利益而不惜鋌而走險(xiǎn)，突破法律的底線違規(guī)生產(chǎn)。

與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)出于對(duì)自己利益考慮，對(duì)于違法違規(guī)現(xiàn)象僅僅是處以罰款而了事，不會(huì)采取吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)營(yíng)業(yè)等行政處罰手段。有經(jīng)驗(yàn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也了解到行政機(jī)關(guān)需要獲得罰款，利用從罰款提成返還來保障執(zhí)法人員的工資福利。為了獲取罰款對(duì)違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)就不能夠采取吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)營(yíng)業(yè)、吊銷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證等“竭澤而漁”的手段。

（三）行政機(jī)關(guān)違法成本較低

行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)終究是人的執(zhí)法活動(dòng)，作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人在作出任何一個(gè)決定的時(shí)候考慮的都是成本與收益之間的大小?，F(xiàn)階段由于各個(gè)執(zhí)法部門的上級(jí)主管部門以及其同級(jí)政府也是此種執(zhí)法模式的受益者，因此對(duì)此種執(zhí)法方式很大程度上也是睜一只眼閉一只眼，對(duì)這種現(xiàn)象持放縱的態(tài)度。因此對(duì)執(zhí)法者而言其法律風(fēng)險(xiǎn)是很低，即使很偶然的被查到了，也僅僅只是給予警告黨紀(jì)政紀(jì)的處分，與此同時(shí)，此種執(zhí)法模式不僅法律風(fēng)險(xiǎn)較低，收益確實(shí)不小，帶來了政績(jī)考核上的效益，帶來了榮譽(yù)，有利于個(gè)人仕途的升遷。

（四）行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)

法律作為一種規(guī)范性的文件，只能對(duì)社會(huì)中的某一類問題進(jìn)行規(guī)制，而不能對(duì)整個(gè)社會(huì)所有的大大小小的問題都進(jìn)行規(guī)定。因此，法律便賦予了行政機(jī)關(guān)在處理具體違法違章行為時(shí)擁有一定的自由裁量權(quán)。i “養(yǎng)魚執(zhí)法”在表現(xiàn)形式上是行政機(jī)關(guān)在履行法律所賦予其的相關(guān)職能，但從執(zhí)法效果來看卻是表現(xiàn)為行政不作為，或延遲或選擇性的履行行政機(jī)關(guān)的相關(guān)職能。

因此，自由裁量權(quán)過大則會(huì)使得行政機(jī)關(guān)在處理某一具體的違法違規(guī)行為時(shí)在選擇處罰種類上具有較大的選擇，同時(shí)在決定行政處罰的幅度上也存在較大的裁量權(quán)。

三、對(duì)策分析

“養(yǎng)魚執(zhí)法”之所以存在主要的原因是此種執(zhí)法方式的背后存在著利益鏈條，這條利益鏈的源頭是地方政府中間是執(zhí)法部門最末端是執(zhí)法人員以及生產(chǎn)者。為杜絕“養(yǎng)魚執(zhí)法”的存在主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。

第一、限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。對(duì)自由裁量權(quán)的限制主要是從以下兩個(gè)方面：其一，在立法層面上限制縮小自由裁量權(quán)的范圍，對(duì)具體罰款數(shù)額幅度、整頓期限等加以明確具體。其二，將違法違章行為與具體行政處罰措施的種類相對(duì)應(yīng)。

第二，完善財(cái)稅制度切斷利益鏈條。利益驅(qū)動(dòng)是導(dǎo)致“養(yǎng)魚執(zhí)法”存在的根本原因，完善財(cái)稅制度杜絕罰款返還提成可以從根本上切斷罰款與個(gè)人利益的之間的關(guān)系。同時(shí)，加大對(duì)地方政府的財(cái)政支持力度，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅制度。

第三，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“養(yǎng)魚執(zhí)法”的成本。“養(yǎng)魚執(zhí)法”的成本主要包括法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。在法律制度上加強(qiáng)對(duì)行政瀆職失職行為的處罰法力度，甚至對(duì)某些瀆職行為不僅追究其行政責(zé)任更要追究其民事、刑事責(zé)任，一旦被追究民事責(zé)任執(zhí)法人員將會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而被追究刑事責(zé)任將會(huì)被遭受牢獄之災(zāi)行政職位也將保不住。

第四，完善行政考核機(jī)制。在現(xiàn)階段我國(guó)絕大多數(shù)的行政監(jiān)管都是以罰款數(shù)額做為衡量執(zhí)法部門執(zhí)法效果的考核指標(biāo)。而此種績(jī)效考核指標(biāo)將會(huì)把收繳罰款作為行政執(zhí)法的首要任務(wù)，也就是把執(zhí)法和執(zhí)法者的收益相掛鉤，使得執(zhí)法者在執(zhí)法中充當(dāng)著運(yùn)動(dòng)員的角色。因此，將罰款數(shù)額從績(jī)效考核指標(biāo)中剔除，可以避免執(zhí)法者為了罰款而罰款，行政機(jī)關(guān)也就失去了“養(yǎng)魚執(zhí)法”的動(dòng)力。

注釋：

i文曉巍.劉妙玲.食品安全的誘因、窘境與監(jiān)管：2002-2011年[J].改革，2012年第9期