胡曉東 劉旭濤 尹艷紅

摘要：我國強(qiáng)調(diào)改進(jìn)人才評價(jià)考核方式，加快建立科學(xué)化、社會化、市場化的人才評價(jià)制度，提出突出品德、能力和業(yè)績評價(jià)，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，注重憑能力、實(shí)績和貢獻(xiàn)評價(jià)人才。公務(wù)員作為政府的人才資源，面臨著眾多亟待解決的問題與困惑。通過對深圳龍崗區(qū)政府的調(diào)查和研究，探討公務(wù)員績效管理創(chuàng)新公職人員激勵(lì)約束機(jī)制。我國政府公務(wù)員績效管理面臨績效考評變革、向限定性考評發(fā)展、放棄績效等級/排名/強(qiáng)制分布、分離績效與獎(jiǎng)勵(lì)、采用持續(xù)的反饋、實(shí)行第三方評估以及開展“互聯(lián)網(wǎng)+績效管理”七大變革趨勢。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；績效考評；人才；深圳龍崗區(qū)

中圖分類號：D630.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2016）05-0003-08

2016年5月中央印發(fā)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出創(chuàng)新人才評價(jià)機(jī)制，著重強(qiáng)調(diào)改進(jìn)人才評價(jià)考核方式，加快建立科學(xué)化、社會化、市場化的人才評價(jià)制度，以及突出品德、能力和業(yè)績評價(jià)，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洌⒅貞{能力、實(shí)績和貢獻(xiàn)評價(jià)人才。公務(wù)員作為政府的人才資源，在其考評經(jīng)歷了考評鑒定化、考評規(guī)范化、考評法制化、考評科學(xué)化四個(gè)階段后，在《意見》的指引下，回顧我國政府公務(wù)員近二十年的績效考評現(xiàn)狀，在診斷問題的基礎(chǔ)上，預(yù)測我國政府公務(wù)員績效管理的發(fā)展趨勢。

一、我國政府公務(wù)員績效管理的現(xiàn)狀與困惑

政府公務(wù)員績效管理一向被世人稱為“世界難題之一”，當(dāng)前，提高公務(wù)員素質(zhì)、能力和技能，強(qiáng)化執(zhí)行力，推動政府公共服務(wù)的創(chuàng)新，將是大勢所趨，政府公務(wù)員績效管理也因此被賦予了更大的使命和責(zé)任感。從我國政府對公務(wù)員績效考評的發(fā)展現(xiàn)狀看，存在著亟待解決的問題與困惑。

首先，考評內(nèi)容有問題。從對公務(wù)員的績效考評內(nèi)容看，考評內(nèi)容過多，既有日常工作考評又有重點(diǎn)工作考評，既有行政工作考評又有黨務(wù)工作考評，既有工作結(jié)果考評又有工作過程考評，考評內(nèi)容之多致使公務(wù)員的工作重點(diǎn)不突出，尤其是體現(xiàn)在分?jǐn)?shù)權(quán)重方面更是難以區(qū)分。我們在調(diào)研中，有人說：“考評的數(shù)據(jù)都是我們上報(bào)的，考評常常流于形式，只要我們沒有硬傷，考評的目標(biāo)要求還是能夠達(dá)到的。”①

其次，考評信度有問題。信度是衡量一個(gè)技術(shù)性工具是否使大家信服的概念，考評要有信度必須讓考評內(nèi)容、方法、技術(shù)、工具得到組織成員的信服，否則信度將大打折扣或失信于組織成員。從目前公務(wù)員的績效考評看，產(chǎn)生信度問題有三個(gè)主要原因。第一，公務(wù)員績效指標(biāo)受到績效環(huán)境影響較大，也就是說，公務(wù)員的工作績效履行不是由其主觀努力程度而決定的，很多工作受到他人或技術(shù)等環(huán)境影響。第二，公務(wù)員的工作多偏定性化，也就是說，公務(wù)員的工作難以用確定的結(jié)果來衡量，因此，根據(jù)績效管理學(xué)的原理采用了“行為錨定法”的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行主觀評價(jià)，降低了公務(wù)員考評的信度。第三，對考評內(nèi)容往往采用公務(wù)員工作流程的方法來設(shè)計(jì)指標(biāo)，由于公務(wù)員的工作流程涉及眾多、過細(xì)，要想把所有工作流程梳理清楚也并非易事，也不現(xiàn)實(shí)，因此通過工作流程來設(shè)計(jì)考評指標(biāo)的方法也降低了公務(wù)員考評的信度。調(diào)研中有人說：“績效考評沒有針對性，都是一些定性的詞語，讓我們無法改進(jìn)。”①還有人說：“我們每年的績效自查報(bào)告都是把去年的數(shù)據(jù)換一下，內(nèi)容稍作修改就成了。”①

最后，考評效度有問題。由于公務(wù)員績效考評信度有問題，帶來的一個(gè)直接后果就是效度問題，效度是一個(gè)技術(shù)性方法能否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的衡量概念。公務(wù)員績效考評的目標(biāo)是提升公務(wù)員工作積極性，提高其努力程度，最終提升績效，但由于績效考評實(shí)際設(shè)計(jì)中從考評內(nèi)容、考評指標(biāo)、考評主體、考評流程等方面缺乏與績效目標(biāo)的直接關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致最終績效考評效度的降低，難以提升公務(wù)員工作積極性和績效水平。在我們的調(diào)研中，有人說：“每年的考評報(bào)告費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，效果不好?！雹俟珓?wù)員績效考評信度和效度的問題直接引起了一系列的不良后果：第一，考評結(jié)果無法真正應(yīng)用到公務(wù)員的績效工資、人事任免、懲罰獎(jiǎng)勵(lì)等方面，最多只是作為人事任用或流程的參考；第二，績效考評工作從始至終讓考評者或被考評者做了很多“形式”上的工作；第三，被考評者注重了行為過程，而忽略了工作結(jié)果。由于信度和效度問題的存在，美國心理學(xué)家邁克爾·蒙特、斯蒂芬·斯卡倫和梅納德·果夫[2]在2000年全面地研究了打分的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩位老板、兩位同事和兩位下屬為4492名管理者打分，因打分者個(gè)人偏好和意見不同，分?jǐn)?shù)相差62%，而實(shí)際上管理者的表現(xiàn)差異僅為21%。

二、我國政府公務(wù)員績效管理的現(xiàn)實(shí)考察

針對我國政府公務(wù)員績效管理現(xiàn)存的問題與困惑，課題組深入我國改革的前沿陣地——深圳龍崗區(qū)政府，調(diào)查和研究了公務(wù)員績效管理創(chuàng)新公職人員激勵(lì)約束機(jī)制。近年來，深圳市龍崗區(qū)政府加大獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的治庸力度，借助信息化管理手段，對公職人員進(jìn)行全員全方位考核，打造了一支專業(yè)、高效、廉潔的職業(yè)公職人員隊(duì)伍，提升了政府現(xiàn)代化治理能力，實(shí)現(xiàn)了公職人員個(gè)人績效和政府績效的雙提高。盡管深圳龍崗區(qū)政府在公務(wù)員績效管理方面還存在著這樣或那樣的問題，與前述公務(wù)員績效管理發(fā)展趨勢還有差距，但其在某些方面已經(jīng)略見雛形，還是值得稱贊的。

（一）龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革依據(jù)與背景

1.龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革依據(jù)。龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革，嚴(yán)格履行十八屆四中全會提出的“依法治國”精神，主要依據(jù)國家的法律、法規(guī)和相關(guān)政策對基層公務(wù)員績效管理進(jìn)行改革，這些依據(jù)主要包括國家《公務(wù)員法》、《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》和《廣東省公務(wù)員考核辦法（試行）》、《廣東省事業(yè)單位工作人員考核辦法（試行）》等法律及管理規(guī)定。

2.龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革背景。（1）公職人員管理的需要。從整體上看，目前，公職人員隊(duì)伍管理存在吃“大鍋飯”、工作作風(fēng)不扎實(shí)、工作效能低、缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制等問題；單從公職人員考核角度看，現(xiàn)行考核以年度考核為主，存在崗位職責(zé)設(shè)置不清晰、溝通機(jī)制不健全、退出機(jī)制不暢通等問題，這些問題亟須通過改革來逐步解決。（2）前期改革實(shí)踐的啟示。自2013年起，龍崗區(qū)同步開展了公務(wù)員平時(shí)考核改革和聘員管理綜合改革。從實(shí)踐上看，公務(wù)員平時(shí)考核在改進(jìn)公務(wù)員日常管理、治庸治懶方面取得了一定的成效；聘員管理綜合改革在控制和減少行政成本，提高工作效能等方面取得了較明顯的效果。同時(shí)，個(gè)別單位主動創(chuàng)新，如龍城街道探索開發(fā)了信息化考核系統(tǒng)，區(qū)人民法院推行辦案量化考評機(jī)制，區(qū)人力資源局探索工作紀(jì)實(shí)、周報(bào)、月報(bào)等措施。兩項(xiàng)改革和相關(guān)單位積累的經(jīng)驗(yàn)為龍崗區(qū)開展公職人員全員績效考核奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革過程與內(nèi)容

1.龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革過程。2014年4月30日，時(shí)任區(qū)委書記就《龍崗信息》“龍城街道創(chuàng)新日常量化考核評價(jià)機(jī)制有效治庸治懶”一文做出重要批示，“請區(qū)委組織部總結(jié)推廣龍城街道治理庸懶的經(jīng)驗(yàn)（區(qū)績效辦配合）”。隨后又明確指示區(qū)委組織部和區(qū)人力資源局，在全區(qū)探索全面開展平時(shí)績效考核工作。按照區(qū)委書記指示精神，從2013年5月份開始，區(qū)委組織部、區(qū)人力資源局分別到龍城街道、區(qū)法院等單位調(diào)研，并多次召開專題討論會，研究起草龍崗區(qū)公職人員績效考核制度及相關(guān)文件，并委托專業(yè)公司，同步開發(fā)龍崗區(qū)公職人員績效考核管理系統(tǒng)。2013年11月5日，完成初稿及相關(guān)配套文件的起草，并在小范圍征求相關(guān)單位意見建議，此后又對制度及配套文件進(jìn)行了多次修改完善。2013年12月5日，將制度在全區(qū)范圍征求意見建議，同時(shí)征求市人力資源和社會保障局意見，并根據(jù)反饋情況對制度進(jìn)行修改完善。

2.龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革內(nèi)容。（1）明晰崗位目標(biāo)責(zé)任。按照“三定”方案確定總體思路，嚴(yán)格落實(shí)崗位目標(biāo)責(zé)任制，科學(xué)進(jìn)行職位（崗位）設(shè)置，明確每一職位（崗位）的職責(zé)和工作任務(wù)與目標(biāo)，做到分工明確、職責(zé)具體、權(quán)責(zé)一致。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步量化考核指標(biāo)，增強(qiáng)考核工作的操作性，為考核工作的組織實(shí)施奠定基礎(chǔ)。（2）實(shí)施限定性分類考核。第一層分類是指將公務(wù)員、職員、雇員分別進(jìn)行考核和排名；第二層分類是指按照工作性質(zhì)類別進(jìn)行分塊考核。比如，對公務(wù)員的考核可再細(xì)分為綜合管理類和行政執(zhí)法類兩類考核板塊，對雇員的考核可細(xì)分為輔助管理類和專業(yè)技術(shù)類兩類考核板塊。（3）取消強(qiáng)制分布。對于公職人員的管理，龍崗區(qū)政府計(jì)劃實(shí)行“3+1”的四級綜合考核評價(jià)體系。“3”是自評、民主測評和上級評價(jià)，即先由公職人員自評，然后是公職人員所在部門同事進(jìn)行民主測評，部門領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行上級評價(jià)。上級評價(jià)和民主測評中德、能、勤、績四個(gè)指標(biāo)分別按卓越、好、良好、中等、一般、差6個(gè)等級進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)后再換算成相應(yīng)分?jǐn)?shù)。其中，自評結(jié)果不計(jì)考核成績，僅供被考核人同事和領(lǐng)導(dǎo)參考，民主測評和上級評價(jià)按4∶6的比例算分，再結(jié)合扣分事項(xiàng)得出每位公職人員的最終考核成績?！?”是綜合評價(jià)，即單位考核委員會根據(jù)被考核人考核得分及工作表現(xiàn)確定考核周期內(nèi)的綜合評價(jià)等級，綜合評價(jià)等級分為A、B、C、D四個(gè)等級。

（三）龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的改革價(jià)值與評析

1.平時(shí)考核全覆蓋。龍崗區(qū)以前所實(shí)行的績效考核制度，除公務(wù)員考核方式包含年度考核和平時(shí)考核兩項(xiàng)內(nèi)容外，事業(yè)單位常設(shè)的崗位工作人員、雇員以及編外干部（職工）均未明確需進(jìn)行平時(shí)考核。為填補(bǔ)此項(xiàng)工作空白，在研究和制定此次公職人員績效考核改革方案時(shí)，經(jīng)反復(fù)權(quán)衡，認(rèn)為平時(shí)考核才是考核工作的全部基礎(chǔ)和依據(jù)，平時(shí)考核扎實(shí)了，年度考核水到渠成，為此，龍崗區(qū)政府決定采用取長補(bǔ)短的辦法，實(shí)行年度考核與平時(shí)考核相結(jié)合的考核方式，將考核工作重心放在平時(shí)考核，并基本實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員平時(shí)考核全覆蓋。

2.日常管理精細(xì)化。在龍崗區(qū)現(xiàn)行考核評價(jià)體系中，考核結(jié)果缺乏有效的客觀依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)和同事在考核評價(jià)時(shí)往往“憑印象”、“論感情”進(jìn)行打分。為使考核有據(jù)可查，保證結(jié)果客觀真實(shí)，龍崗區(qū)政府推行工作紀(jì)實(shí)制度，主要通過簡明羅列的方式，由被考核人客觀、真實(shí)地記錄其工作、學(xué)習(xí)情況，以此作為上級評價(jià)和民主測評時(shí)的評價(jià)依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合部門周例會、周報(bào)、月報(bào)等方式，將公職人員隊(duì)伍管理的重心放在日常，公職人員“干與不干”、“干多干少”清晰可見，領(lǐng)導(dǎo)可以及時(shí)給予提醒，同事可以互相監(jiān)督，管理更加精細(xì)。

3.持續(xù)反饋常態(tài)化。根據(jù)訪談?wù){(diào)研結(jié)果，績效考核中，考核人和被考核人共同參與，有助于績效目標(biāo)的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)。因此，此次改革中，加入了強(qiáng)化過程溝通指導(dǎo)的內(nèi)容，從職位（崗位）目標(biāo)責(zé)任制定開始，到考核結(jié)果確定和績效改進(jìn)的全過程，要求考核人與被考核人保持持續(xù)的雙向溝通，以幫助公職人員認(rèn)識工作中的成績與不足，找出與組織目標(biāo)的差距，并進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)。

4.獎(jiǎng)優(yōu)與罰劣分離化。對公職人員的平時(shí)考核結(jié)果與績效獎(jiǎng)金、年度評優(yōu)和干部選拔任用不直接掛鉤。過去，平時(shí)考核A等級不超過20%，績效獎(jiǎng)金為130%；平時(shí)考核“A、B、C、D”等級分別折算為100、80、50、0分計(jì)入年度考核分值，當(dāng)年年度考核評為優(yōu)秀等次的給予嘉獎(jiǎng)。連續(xù)三年年度考核評為優(yōu)秀的公務(wù)員按規(guī)定給予記三等功獎(jiǎng)勵(lì)。而現(xiàn)在，在干部選拔任用過程中，強(qiáng)調(diào)對干部平時(shí)一貫表現(xiàn)的綜合考察力度，平時(shí)一貫表現(xiàn)好的干部才有更多的機(jī)會得到提拔重用。在懲戒方面，與紀(jì)委、信訪、政府督查室等部門建立聯(lián)動機(jī)制，在公職人員誠信、廉潔、對黨的信念以及考勤等方面實(shí)行一票否決制，規(guī)定情形查實(shí)有問題的，并結(jié)合“三書”預(yù)警②進(jìn)行提醒、誡勉談話或安排離崗培訓(xùn)，年度綜合考核直接評為不稱職或不合格，以此建立退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)能上能下、能進(jìn)能出，解決“干與不干、干好干壞一個(gè)樣”的問題，提升公職人員的積極性和主動性。

5.考核操作“互聯(lián)網(wǎng)+信息化”。從2013年以來試行的公務(wù)員平時(shí)考核實(shí)踐情況看，每個(gè)考核周期均需使用大量的紙質(zhì)評價(jià)表，分?jǐn)?shù)由工作人員人工統(tǒng)計(jì)，存在工作量大、保密性和公正性不足的問題。為提升考核的信息化水平、簡化日?？己瞬僮?、增強(qiáng)考核評價(jià)的保密性和公正性，龍崗區(qū)政府委托專業(yè)公司，借鑒龍城街道日常量化考核系統(tǒng)的模式，配套開發(fā)了龍崗區(qū)公職人員績效考核管理系統(tǒng)，工作紀(jì)實(shí)、考核自評、上級評價(jià)、民主測評等均在系統(tǒng)上完成。通過系統(tǒng)硬性限定評優(yōu)比例，上級評價(jià)、民主測評對績效考核中“卓越”及“好”的票數(shù)合計(jì)分別不超過其評價(jià)總?cè)藬?shù)的30%，實(shí)現(xiàn)了考核過程無紙化、結(jié)果統(tǒng)計(jì)自動化，提升了考核評價(jià)的客觀性和公正性。

三、我國政府公務(wù)員績效考評發(fā)展趨勢的理論考察

我國公務(wù)員績效管理發(fā)展趨勢將更加令人關(guān)注和具有現(xiàn)實(shí)意義。2016年5月9日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)放管服務(wù)改革電視電傳會議。李克強(qiáng)指出：“‘放管服改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲‘小我成就‘大我?！雹墼谖覈胺殴芊钡拇蟊尘跋?，本文結(jié)合政府公務(wù)員績效考評的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與困惑，并基于課題組對深圳龍崗區(qū)政府公務(wù)員績效管理的前沿實(shí)踐，預(yù)測了我國政府公務(wù)員績效管理的趨勢變革。

（一）績效考評不會消失而會變革

戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）在《政府再造》（Reinventing Government）中充分說明了績效考評的必要性：“如果不考評結(jié)果，就不能區(qū)分成功與失敗；如果看不到成功，就不能給予獎(jiǎng)勵(lì)；如果不獎(jiǎng)勵(lì)成功，就可能鼓勵(lì)失??；如果看不到成功，就不能積累成功經(jīng)驗(yàn)；如果辨不清失敗，就不能改正；如果能夠證實(shí)結(jié)果，就能夠贏得公眾支持?！盵3]（p.273）也就是說，組織需要對其成員進(jìn)行考評，而且考評的內(nèi)容是工作的結(jié)果，每個(gè)職位上的工作都會有很多結(jié)果，一定要考評指向組織戰(zhàn)略目標(biāo)的結(jié)果。例如，一個(gè)科研管理員，他的績效不應(yīng)該體現(xiàn)在是否按時(shí)報(bào)送了材料，是否印發(fā)了通知，是否參加了會議，而是應(yīng)該體現(xiàn)在是否及時(shí)幫助課題申報(bào)人發(fā)現(xiàn)了問題，提出整改辦法，成功申請到課題。無獨(dú)有偶，德魯克在其著作中，有很多對于績效和成果的強(qiáng)調(diào)。他認(rèn)為：管理不在于知，而在于行。不在于邏輯，而在于驗(yàn)證。管理的唯一權(quán)威就是成果。他甚至在生命最后的時(shí)間里，把管理者定義為“取得成果的人”。對于聘請和提拔人，他認(rèn)為只能憑績效而不是憑這個(gè)人的潛力等去做判斷，要從員工以往的成績中來發(fā)掘長處，然后用他的長處來配置適當(dāng)?shù)穆毼弧?/p>

克林格勒和納爾班迪曾說過“在傳統(tǒng)意義上，績效評估已被認(rèn)為是一個(gè)必要的和基礎(chǔ)的技術(shù)性人事管理功能，雖然它從來沒有實(shí)現(xiàn)過人們對它的預(yù)期”，但美國政府為什么還鐘情于績效考評呢？原因有三個(gè)。一是對于靠工資維持生計(jì)的雇員來講，如果他的工作重點(diǎn)是處理案件的數(shù)量，而績效考評的結(jié)果會直接影響他的福利、工作條件和所負(fù)擔(dān)工作量的公平性，那么，他會積極努力工作。二是組織中績效反饋的多重來源會使管理者樂于使用績效考評，因?yàn)樵谡降脑u估體系中存在著最常見的和最常接觸到的反饋信息。三是評估工具本身可以給人帶來一定的動力驅(qū)動，在被評估的狀態(tài)下，人們不得不努力工作。那么，在我國政府對公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)考評中，我們可以看到，盡管有許多公務(wù)員詬病績效考評，但是，它所起到的作用是不可抵消的：第一，績效考評的倒逼作用使得政府公務(wù)員工作趨向規(guī)范化；第二，績效考評增加了上級與下級的溝通與協(xié)商頻率；第三，在政府實(shí)行績效考評的實(shí)踐中，部門凝聚力開始體現(xiàn)出來。另外，我們從美國聯(lián)邦政府對公務(wù)員的績效考評中也能看出端倪：1964年美國民權(quán)法案第七章的1972年修正案中，要求雇主必須使任何影響雇員晉升機(jī)會的人事管理工具合法化，這種就包括了績效考評；在1978年民權(quán)法案中要求大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，開發(fā)一種績效評估體系，這種評估體系鼓勵(lì)雇員參與績效標(biāo)準(zhǔn)的確立[4]（p.274）。

（二）向限定性考評發(fā)展

既然在政府中實(shí)行公務(wù)員績效考評具有必要性和重要性，那么，未來我國政府公務(wù)員績效考評將要走向何方？我們認(rèn)為，未來我國公務(wù)員的績效考評將會走向“限定性考評”，即限定范圍、限定程度、限定群體、限定目的、限定方法、限定標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于增加公務(wù)員績效考評的信度和效度。（1）限定范圍。即對公務(wù)員的工作行為、工作結(jié)果和工作效果進(jìn)行考評，主要集中于三種績效關(guān)注點(diǎn)的定量指標(biāo)，而非定性指標(biāo)、非流程性指標(biāo)。（2）限定職位。即對公務(wù)員履職結(jié)果能夠客觀、量化、受環(huán)境因素較小的職位實(shí)行指標(biāo)考評，對于履職結(jié)果主觀、定性、受環(huán)境因素較大的職位實(shí)行其他考評。對于完全是由于個(gè)人的主觀努力程度不夠會導(dǎo)致績效降低的工作采用績效考評。（3）限定程度。即與戰(zhàn)略的相關(guān)度越高的越需要考評。如在辦公室的會議室準(zhǔn)備和起草領(lǐng)導(dǎo)文件。（4）限定標(biāo)準(zhǔn)。即對能夠采用績效考評的職位采取明確標(biāo)準(zhǔn)，不再采用行為錨定等主觀評價(jià)方法。（5）限定數(shù)量。即對公務(wù)員的績效考評指標(biāo)不是越多越好，而是越有效越好，越能激發(fā)工作熱情和積極性越好。從美國聯(lián)邦政府對公務(wù)員的績效考評中可以看出，在美國1978年民權(quán)法案中要求大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，不要對所有工作要素進(jìn)行全面考評，而是要開發(fā)以關(guān)鍵性工作要素為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)[3]（p.282），其基礎(chǔ)理論在于人的精力有限、時(shí)間有限、空間有限和權(quán)責(zé)有限。

（三）放棄績效等級/排名/強(qiáng)制分布

我國對公務(wù)員的傳統(tǒng)績效考評結(jié)果為了增加人與人之間的區(qū)分度，把處于不同分?jǐn)?shù)段的成績進(jìn)行了劃分等級，在每個(gè)等級中采用了優(yōu)先排名，為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)學(xué)上的正態(tài)分布，又實(shí)行了強(qiáng)制分布法。而且績效考評的實(shí)施必須有技術(shù)和工具，則需要開發(fā)一種工具，這種工具可以精確地測量個(gè)人的績效，以便確認(rèn)一個(gè)個(gè)體的強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)，并將一個(gè)公職人員與另一個(gè)公職人員區(qū)分開來。這樣，績效等級與排名是給公務(wù)員貼上了標(biāo)簽，從而導(dǎo)致公務(wù)員的焦慮與不安，不利于公務(wù)員績效的提高。如果評級不能完全消除，那么員工就只能到處被貼上簡化的標(biāo)簽。社會比較心理學(xué)理論認(rèn)為[4]（p.14），個(gè)體就自己的信念、態(tài)度、意見等與其他人的信念、態(tài)度、意見等做比較。在社會比較的過程中，適當(dāng)?shù)谋尘耙蛩厥遣豢扇鄙俚模驗(yàn)?，只有?dāng)有關(guān)的背景因素相當(dāng)時(shí)，比較出來的結(jié)果才有意義。然而，人們出于自尊往往會選擇背景不同的人作比較，以得出合乎己意而有偏差的結(jié)論?？梢?，組織成員本身就存在一種比較心理，而組織的績效考評把人們的內(nèi)心比較顯現(xiàn)化，更加強(qiáng)化了公務(wù)員與公務(wù)員之間的比較，心理學(xué)家布里克曼（Brickman）和布曼（Bulman）提出，“社會比較可能是令人不愉快的、痛苦的，并采取下一步的行動，其中包括回避比較、選擇新的比較維度、降低社會比較的水平和數(shù)量、降低比較維度的重要性、天才效應(yīng)”[5]（p.12）。從以上可以看出，在比較狀態(tài)下，績效較差的組織成員很可能不會做出找到問題、分析原因并積極改進(jìn)績效的選擇。另外，公務(wù)員績效考評結(jié)果應(yīng)用的目的應(yīng)是提高工作績效而非兩兩比較，因?yàn)槿说馁Y質(zhì)稟賦、所處環(huán)境、權(quán)責(zé)安排、工作內(nèi)容等存在著很大的差異，不能進(jìn)行比較，如果要進(jìn)行比較，那么，前提假設(shè)就是忽略了人與人之間的差異性，這是不現(xiàn)實(shí)的。因此，未來的績效考評結(jié)果將向著取消排名、等級和強(qiáng)制分布的方向變革。在美國1978年民權(quán)法案中要求大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要根據(jù)績效標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)雇員，而不是互相比較或者按照某種統(tǒng)計(jì)指南，如鈴狀曲線[5]（p.274）。最近幾年，取消強(qiáng)制分布和強(qiáng)制考核在國際的大企業(yè)已經(jīng)越來越多，包括微軟、奧多比（Adobe）還有最近的埃森哲，以至如今的美國通用電氣公司（GE），這個(gè)在談?wù)摽冃Э己说臅r(shí)候絕對是揮之不去的符號。

（四）分離績效與獎(jiǎng)勵(lì)

現(xiàn)代管理大師彼得·德魯克根據(jù)目標(biāo)設(shè)置理論提出的目標(biāo)激勵(lì)方案，即設(shè)置目標(biāo)與獎(jiǎng)勵(lì)連接起來。其理論基礎(chǔ)是“動機(jī)激發(fā)理論”，即人的積極性是與需要相聯(lián)系，是由人的動機(jī)推進(jìn)的。也就是說，動機(jī)產(chǎn)生于人的需要又支配著人的行動。只有了解人的需要和動機(jī)的規(guī)律性，才能預(yù)測人的行為，進(jìn)而引導(dǎo)人的行為，調(diào)動人們的積極性。一般說來，當(dāng)人產(chǎn)生某種需要而未得到滿足時(shí)，會產(chǎn)生某種不安和緊張的心理狀態(tài)；在遇到能夠滿足需要的目標(biāo)時(shí)，這種緊張的心理狀態(tài)轉(zhuǎn)化為動機(jī)，推動人們?nèi)氖履撤N活動，向目標(biāo)前進(jìn)。當(dāng)達(dá)到目標(biāo)時(shí)，需要得到滿足，這時(shí)又會產(chǎn)生新的需要，使人不斷地向新的目標(biāo)前進(jìn)。根據(jù)以上兩個(gè)理論，在實(shí)踐中，政府對公務(wù)員的績效管理設(shè)計(jì)了績效獎(jiǎng)勵(lì)，再根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行公式化計(jì)算從而進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的方式已經(jīng)開始受到質(zhì)疑，為人們所詬病，主要原因在于工作成果的定性衡量或者是通過團(tuán)隊(duì)協(xié)作完成的大量工作中，其績效考評的信度和效度存在嚴(yán)重問題。換句話說，如果在對公務(wù)員的績效考評中采取了受外界干擾較小的定量化指標(biāo)，在信度和效度具有較高水平時(shí)，績效與獎(jiǎng)勵(lì)的掛鉤具有實(shí)際意義；反之，意義則不大，因此，未來的績效考評將走向績效與獎(jiǎng)勵(lì)的逐步分離，正如美國聯(lián)邦政府1994年結(jié)束了執(zhí)行16年的公務(wù)員績效工資實(shí)驗(yàn)，因?yàn)?，它并沒有增強(qiáng)對雇員的激勵(lì)或績效，反而造成了組織內(nèi)部的沖突[6]（p.211）。

（五）采用持續(xù)的反饋

盡管經(jīng)典績效管理中對績效反饋進(jìn)行了明示，但在績效實(shí)踐中，其反饋沒有真正體現(xiàn)出來，在我國，很多政府部門對公務(wù)員的績效考評仍然存于“年初報(bào)計(jì)劃，年末考結(jié)果”的階段。究其原因，有公務(wù)員自身動力的問題，也有反饋機(jī)制的問題，還有公務(wù)員工作環(huán)境的問題。但在未來的績效考評中，上級與下級在績效對話上的互動頻率、關(guān)注焦點(diǎn)和互動質(zhì)量都將影響績效的水平，這能幫助上級和下級得到及時(shí)的跟蹤與反饋。心理學(xué)研究表明：工作的人對自己工作結(jié)果的了解，對其工作會起到強(qiáng)化作用，即促進(jìn)工作者更加努力工作，從而提高工作效率。這種現(xiàn)象叫作“反饋效應(yīng)”。大量的實(shí)驗(yàn)研究都證明：及時(shí)對工作活動結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，也就是把工作活動的情況及時(shí)反饋給自己，能增強(qiáng)工作活動的動機(jī)，對工作活動起到促進(jìn)作用。因此，在績效反饋中需要做到三點(diǎn)：反饋要靈敏；調(diào)整要及時(shí)；信息反饋要貫穿全過程。對于公務(wù)員個(gè)人來說，反饋應(yīng)包括自己的反饋和他人的反饋。一方面要及時(shí)地進(jìn)行自我反饋，避免毫無目的的行為和不知道自己行為的結(jié)果；另一方面，要重視上級或他人所做的評價(jià)，認(rèn)真總結(jié)自己的優(yōu)缺點(diǎn)，明確自己的努力方向。要正確對待自己的進(jìn)步，成功時(shí)不驕傲，仍堅(jiān)持繼續(xù)努力；發(fā)展不理想時(shí)不要喪失信心，而要下決心迎頭趕上。

（六）實(shí)行第三方評估

我國政府傳統(tǒng)的績效考評屬于一個(gè)組織內(nèi)部的閉環(huán)管理系統(tǒng)，長期以來，作為人事管理的重要部分而體現(xiàn)出來，更多地被視為提升執(zhí)行力的一個(gè)工具或手段。而未來，隨著第三方評估在我國的生根發(fā)芽，第三方對我國政府公務(wù)員的應(yīng)用性將加強(qiáng)，成為政府戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的一個(gè)引導(dǎo)工具；績效考評在第三方評估的指引下，也將由內(nèi)部走向外部，提升自身績效的同時(shí)，提高效果的認(rèn)可度和接受度。國際上有許多充分獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，比如美國的蘭德公司、布魯金斯研究所、現(xiàn)代問題研究所等，第三方的獨(dú)立性是其建立社會公信和贏得支持的關(guān)鍵。

在實(shí)踐中，我國政府很重視評估，包括政府績效評估、政策評估、政府購買服務(wù)的評估、社會組織評估等。2013年9月國務(wù)院首次引入第三方評估；2014年國務(wù)院在派出八個(gè)督察組分赴各地各部門全面督查的同時(shí)，委托四家機(jī)構(gòu)開展第三方評估；2015年8月26日召開的國務(wù)院常務(wù)會議再次聽取了關(guān)于中小微企業(yè)發(fā)展、簡政放權(quán)、社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面的專項(xiàng)第三方評估報(bào)告。如此密集地開展政府績效第三方評估，體現(xiàn)出政府創(chuàng)新管理的改革決心，但同時(shí)也提出新挑戰(zhàn)與機(jī)遇。在我國中央的文件中，也看到了第三方評估的發(fā)展趨勢和要求，2016年2月17日印發(fā)公布了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》指出，建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，注重運(yùn)用第三方評估、專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定、社情民意調(diào)查等多種方式，科學(xué)評價(jià)政策落實(shí)效果，增強(qiáng)結(jié)果公開的可信度，以工作實(shí)績?nèi)⌒庞诿瘛?/p>

（七）開展“互聯(lián)網(wǎng)+績效管理”

毋庸置疑，現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深入到我們每一個(gè)人的工作、學(xué)習(xí)和生活中，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”是什么？馬化騰解釋說，“互聯(lián)網(wǎng)+”就是利用互聯(lián)網(wǎng)的平臺，利用信息通信技術(shù)，把互聯(lián)網(wǎng)和包括傳統(tǒng)行業(yè)在內(nèi)的各行各業(yè)結(jié)合起來，在新的領(lǐng)域創(chuàng)造一種新的生態(tài)[7]。目前，我國政府正在加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)，政府將構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化政務(wù)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同。在我國政府推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的未來管理模式下，公務(wù)員績效管理也將面臨深刻的變革。我們認(rèn)為，將會產(chǎn)生兩方面的重要變革。第一個(gè)變革是目標(biāo)和關(guān)鍵成果即OKR（Objectives and Key Results）的指標(biāo)體系變革。它是一套定義和跟蹤目標(biāo)及其完成情況的管理工具和方法，OKR最早由英特爾公司于1999年首創(chuàng)，后來被逐步推廣到谷歌（Google）、甲骨文（Oracle）、領(lǐng)英（LinkedIn）等企業(yè)中，現(xiàn)在被廣大IT及創(chuàng)意項(xiàng)目為主要經(jīng)營單元的企業(yè)所關(guān)注。在Google，現(xiàn)在不僅將其發(fā)展成為十分精密嚴(yán)謹(jǐn)、完全數(shù)值化的內(nèi)部目標(biāo)考核制度，更視其為各部門任務(wù)協(xié)作的重要手段。相比傳統(tǒng)的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI），OKR模式在逐級分解公司目標(biāo)的基礎(chǔ)上，細(xì)化了每個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵任務(wù)和產(chǎn)出成果，具體到時(shí)間和數(shù)量。這些成果在考核期內(nèi)可以調(diào)整，只要符合目標(biāo)方向，這就從本質(zhì)上解決了KPI的局限。OKR更強(qiáng)調(diào)每一位組織成員當(dāng)下的任務(wù)是什么，而不是想著怎么完成已不符合業(yè)務(wù)實(shí)際的KPI指標(biāo)。第二個(gè)變革是手機(jī)互聯(lián)下的Like按鈕（點(diǎn)贊）績效考評。其基本操作時(shí)在政府公務(wù)員的手機(jī)客戶端安裝一個(gè)Like按鈕（點(diǎn)贊）的APP軟件，公務(wù)員在日常工作中，可以根據(jù)工作中對其有幫助，或他人的行為值得稱贊，或某人對組織做出了貢獻(xiàn)，可以在APP里給予點(diǎn)贊。其基本思想是，人們總是喜歡接受積極正面的評價(jià)，負(fù)面評價(jià)（如傳統(tǒng)績效考評中的扣分制）會讓人不開心，容易發(fā)生負(fù)面作用，產(chǎn)生不幸的后果。例如，在美國Facebook中的每個(gè)員工每個(gè)月可以獲得10張節(jié)操幣，每張相當(dāng)于人民幣25元，可以用這張節(jié)操幣在我們周邊的咖啡廳和飯館隨便消費(fèi)，還可以獲得打折和VIP待遇，公司月底統(tǒng)一與這些飯館結(jié)賬。但是節(jié)操幣不能自己使用，必須公開贈送給小伙伴，而且要在公司公示你為什么要把節(jié)操幣送給他，說明具體原因。節(jié)操幣成了硬通貨，每月公司會公示當(dāng)月節(jié)操王。每年收到節(jié)操幣最多的節(jié)操王，會獲得年底多發(fā)三個(gè)月薪的獎(jiǎng)勵(lì)。所以，每個(gè)人都能看到一個(gè)公開的數(shù)字，這個(gè)節(jié)操幣的交易情況，反映了每個(gè)人與他人協(xié)作的水平。

綜上所述，我國政府公務(wù)員的績效管理已經(jīng)走過了二十多年，期間，我國中央或地方政府在《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定》的框架下圍繞著提升公務(wù)員績效，以為公眾提供更好的公共服務(wù)來提升對政府的滿意度，在公務(wù)員績效管理方面做出了許多有益探索。首先，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型科學(xué)技術(shù)正在影響著我們的工作、學(xué)習(xí)和生活，其中，人們傳統(tǒng)的交流、溝通、表達(dá)方式正在發(fā)生改變，也影響著我國政府上級與下級、同級公務(wù)員、公務(wù)員與公眾之間關(guān)系，傳統(tǒng)的公務(wù)員績效管理方式正在接受著新科技的挑戰(zhàn)。其次，在我國政府中，新生代公務(wù)員（80后或90后）正在成為公共部門人力資源的主流，由于他們的生長環(huán)境、成長歷程、個(gè)性特點(diǎn)與70后公務(wù)員大有不同，導(dǎo)致了其價(jià)值觀念、行為方式、理念認(rèn)識的不同，他們對績效管理也有著自身的不同認(rèn)識，傳統(tǒng)的公務(wù)員績效管理方式正在經(jīng)歷著新生代公務(wù)員的挑戰(zhàn)。最后，在我國改革開放30年中，公眾的法治意識、民主意識、道德意識都有了前所未有的增長，公眾在尋求公平、正義的同時(shí)，對侵犯自身利益的事情則會采取法律的武器去捍衛(wèi)自身的利益，這種狀況直接影響著政府公共政策的制定以及公務(wù)員的執(zhí)法行為。監(jiān)督政府、評價(jià)政府及公務(wù)員的公共服務(wù)現(xiàn)在成為一種趨勢，傳統(tǒng)的政府內(nèi)部績效評價(jià)公務(wù)員正在走向外部評價(jià)，過去的政府推著公務(wù)員“走”已成為了公眾推著政府“走”。政府和公務(wù)員被牢牢綁在一起，成為了被公眾評價(jià)的對象，政府的戰(zhàn)略目標(biāo)必須以公眾為導(dǎo)向，政府績效管理與公務(wù)員績效管理必須合二為一。政府對公務(wù)員的績效管理不僅要考慮執(zhí)行力的問題，還要深刻考慮外部效果問題。注釋：

①參見2014年7月國家行政學(xué)院項(xiàng)目組的海淀區(qū)政府績效管理持續(xù)改進(jìn)創(chuàng)新調(diào)研報(bào)告。

②2013年8月以來，深圳市龍崗區(qū)出臺領(lǐng)導(dǎo)干部“三書”預(yù)警告誡辦法，針對領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，分別發(fā)出《函詢通知書》、《提醒通知書》和《誡勉通知書》，通過及時(shí)予以警示教育并跟蹤落實(shí)解決，強(qiáng)化干部的日常教育監(jiān)督管理。

③參見李克強(qiáng)：《“放管服”改革要相忍為國、讓利于民》，新浪網(wǎng)，訪問日期2016年9月24日。

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[7]解讀：李克強(qiáng)政府報(bào)告中的“互聯(lián)網(wǎng)+”是什么？[DB/OL].http：//economy.caijing.com.cn/20150305/3832729.shtml，20150305.