王列軍

中國(guó)目前的福利水平仍然偏低，要繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入，同時(shí)要積極推進(jìn)民生領(lǐng)域的改革，保公平、提效率、促發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民生投入不斷加大，人民生活和福祉持續(xù)改善。處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的關(guān)系是各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的重要關(guān)注點(diǎn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)以及老齡化的深化，這成為一個(gè)更加重要的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)

經(jīng)濟(jì)資源是改善民生的基礎(chǔ)條件，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展是難以改善民生的，而民生的改善反過(guò)來(lái)可以為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供更好支撐。首先，民生改善可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境；其次，教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的民生改善可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定人力資本基礎(chǔ)；再次，較高的居民收入水平和可靠的社會(huì)保障可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供良好消費(fèi)支撐，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加穩(wěn)健和可持續(xù)。

那么，高福利會(huì)不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呢？這不能一概而論。以瑞典為代表的北歐國(guó)家，人民生活水平很高，享受的福利很全面，而同時(shí)保持了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這樣一種良性循環(huán)的局面，主要是因?yàn)楸睔W國(guó)家的福利水平雖然比較高，但社會(huì)政策都是鼓勵(lì)就業(yè)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，良好的社會(huì)治理也保證了民生投入的高效率。部分南歐國(guó)家福利水平也較高（并沒(méi)有北歐國(guó)家高），但不少福利項(xiàng)目沒(méi)有起到鼓勵(lì)就業(yè)或者預(yù)防失業(yè)的作用，不利于擴(kuò)大就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，較差的社會(huì)治理進(jìn)一步導(dǎo)致了民生投入的低效和浪費(fèi)。因此，在歐洲債務(wù)危機(jī)中，高福利的民生政策在北歐國(guó)家發(fā)揮了緩沖器的作用，而在部分南歐國(guó)家成了放大器，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雪上加霜，從而影響了民生的進(jìn)一步改善甚至使其出現(xiàn)了倒退。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善是可以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的。高福利不一定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響，而完全有可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但需要良好的制度設(shè)計(jì)和治理作為支撐。因此，在保障國(guó)民基本生活的基礎(chǔ)上，一個(gè)國(guó)家用多少經(jīng)濟(jì)資源來(lái)改善民生，設(shè)定多高的福利水平，需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的通盤設(shè)計(jì)，還要根據(jù)自身治理能力來(lái)決定。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了民生改善，但仍存不少短板

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了連續(xù)30多年的高速增長(zhǎng)，有力促進(jìn)了民生改善，取得了舉世矚目的成就。貧困人口大幅減少，居民收入迅速增加。大多數(shù)家庭擺脫了貧困、進(jìn)入小康，還有越來(lái)越多的家庭走向富裕。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨和政府將改善民生放到了更加突出的位置，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，力促公平正義。保障和改善民生取得了顯著的新成就，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是實(shí)施積極的就業(yè)政策，保證了就業(yè)穩(wěn)定，就業(yè)質(zhì)量不斷提高。就業(yè)是民生之本，就業(yè)不僅是人們獲得收入的基本手段，也是社會(huì)和諧的重要保證。中國(guó)政府高度重視就業(yè)問(wèn)題，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，采取積極的就業(yè)政策，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)規(guī)模。無(wú)論是在金融危機(jī)期間，還是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的當(dāng)前，都保證了就業(yè)穩(wěn)定。特別是在近期經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，新增就業(yè)不降反增，充分說(shuō)明了積極就業(yè)政策的有效性。與此同時(shí)，隨著《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施，勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益得到進(jìn)一步保障，就業(yè)質(zhì)量不斷提高。

二是民生投入大幅增加，公共服務(wù)和社會(huì)保障覆蓋面迅速擴(kuò)大，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的民生投入大幅度增加。財(cái)政用于（寬口徑）民生領(lǐng)域的比例已經(jīng)達(dá)到70%以上。特別是用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)以及住房保障等核心民生領(lǐng)域的支出，從2007年占財(cái)政支出的29%大幅提升到了2014年的近36%。與此同時(shí)，各項(xiàng)公共服務(wù)和社會(huì)保障的覆蓋面迅速擴(kuò)大。特別是免費(fèi)義務(wù)教育全面普及，基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化向全民普及，醫(yī)療保障在不到10年時(shí)間里迅速實(shí)現(xiàn)了普遍覆蓋，養(yǎng)老保險(xiǎn)也基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。這些進(jìn)展對(duì)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、改善國(guó)民生活質(zhì)量和調(diào)節(jié)收入分配等都發(fā)揮了重要作用。

三是社會(huì)領(lǐng)域改革加快推進(jìn)，促進(jìn)了公平正義。在加大民生投入的同時(shí)，近年來(lái)中國(guó)加快推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的改革。新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革全面推進(jìn)，群眾看病難、看病貴等問(wèn)題得到初步緩解。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺(tái)，教育體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，教育公平得到改善。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工的并軌，邁出了改善社會(huì)保障公平的堅(jiān)實(shí)步伐。戶籍制度改革加快推進(jìn)，流動(dòng)人口的權(quán)益和福利逐漸得到一定的保障。

保障和改善民生面臨多重挑戰(zhàn)

雖然，21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)在保障和改善民生方面取得了很大進(jìn)展，人民生活水平穩(wěn)步提高。但相比經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程，中國(guó)社會(huì)事業(yè)仍相對(duì)滯后，長(zhǎng)期存在一條腿長(zhǎng)、一條腿短的問(wèn)題，與共享目標(biāo)還有差距。具體存在：收入差距較大，教育、醫(yī)療資源分布不均衡，社會(huì)保障制度仍然碎片化、待遇差距也較大等問(wèn)題。因此，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)民生發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，我們對(duì)此應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)。

一是經(jīng)濟(jì)增速放緩和老齡化加速使民生發(fā)展面臨更大資金約束。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政增速降低。與此同時(shí)，隨著老齡化和城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)社會(huì)保障和公共服務(wù)的需求則會(huì)繼續(xù)上升，支出將會(huì)持續(xù)增加。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支風(fēng)險(xiǎn)已逐漸凸顯，一些省份已經(jīng)連續(xù)幾年出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收不抵支的情況，醫(yī)療保險(xiǎn)基金的收支平衡壓力也逐漸增大。此外，隨著老年人口的迅速增多，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和籌資也面臨較大壓力。

二是快速城鎮(zhèn)化給公共服務(wù)和社會(huì)保障帶來(lái)挑戰(zhàn)。未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，中國(guó)仍會(huì)繼續(xù)處于快速城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)過(guò)程中。這不僅會(huì)進(jìn)一步提升對(duì)社會(huì)保障和公共服務(wù)的整體需求，也會(huì)使公共服務(wù)體系布局調(diào)整壓力進(jìn)一步上升。當(dāng)前，以戶籍為基礎(chǔ)的社會(huì)保障與公共服務(wù)制度安排造成了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展影響很大，需要盡快調(diào)整。

三是公眾預(yù)期和訴求增長(zhǎng)給公共服務(wù)和社會(huì)管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，公共服務(wù)和社會(huì)保障的擴(kuò)張與迅速提升，導(dǎo)致居民對(duì)未來(lái)公共服務(wù)預(yù)期較高。在經(jīng)濟(jì)增速放緩背景下尤其需要妥善管理公眾預(yù)期。同時(shí)，隨著高等教育大眾化，公眾特別是青年一代受教育水平普遍大幅度提高，權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)以及表達(dá)意識(shí)都會(huì)更強(qiáng)，這些變化對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)管理提出了新的要求。

繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入，使惠民生和促發(fā)展相統(tǒng)一

總體而言，中國(guó)目前的福利水平仍是偏低的。繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入，完善社會(huì)政策，仍然是未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期必須堅(jiān)持的政策方向。

一是要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)保持和加大民生投入的力度。在當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政增速下降的情況下，繼續(xù)增加民生支出的壓力顯然加大了，但這也可以轉(zhuǎn)化為調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的動(dòng)力。要努力壓縮一般性行政支出和一般性經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，更多用于社會(huì)事業(yè)；可適當(dāng)增加赤字，保障民生投入的增長(zhǎng)。

二是要優(yōu)化民生投入本身的結(jié)構(gòu)，有保有控，構(gòu)筑發(fā)展型的社會(huì)政策體系?；谥袊?guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家、正在快速老齡化這樣的現(xiàn)實(shí)，各項(xiàng)民生投入要有保有控，不做過(guò)高承諾。要重點(diǎn)保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生等有利于人力資本積累和提升的社會(huì)投資型項(xiàng)目，積蓄潛力，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根基；適當(dāng)控制養(yǎng)老保障、最低生活保障等消費(fèi)型的福利項(xiàng)目，側(cè)重底線保障，鼓勵(lì)勞動(dòng)參與。從而構(gòu)筑有中國(guó)特色的發(fā)展型社會(huì)政策體系，實(shí)現(xiàn)惠民生與促發(fā)展的統(tǒng)一。

民生改革：保公平、提效率、促發(fā)展

加大民生領(lǐng)域的投入是十分必要的，但要讓投入轉(zhuǎn)化為切實(shí)的民生改善和人們滿意度的提高，更好支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有很多環(huán)節(jié)需要加快改革。

第一，多措并舉，提高勞動(dòng)參與率。保障和改善民生，首先要鼓勵(lì)人人參與、人人盡力，保持和提高勞動(dòng)參與率。合理配置勞動(dòng)力資源，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。引導(dǎo)高校畢業(yè)生務(wù)實(shí)就業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)對(duì)大齡勞動(dòng)力的再培訓(xùn)，為其提供更加有效、便利的公共就業(yè)服務(wù)，鼓勵(lì)他們延長(zhǎng)工作年限。同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，增加和穩(wěn)定勞動(dòng)供給、減輕人工成本上漲壓力。在扶貧過(guò)程中，重在創(chuàng)造條件，提升扶貧對(duì)象的就業(yè)和脫貧能力。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，把錢花在對(duì)特定人群特殊困難的針對(duì)性幫扶上。

第二，繼續(xù)提高公共服務(wù)和社會(huì)保障制度的公平性。公平是社會(huì)政策的內(nèi)在價(jià)值，而且隨著民生訴求的升級(jí)，公眾的權(quán)利意識(shí)提高，公共政策要更加注重發(fā)展機(jī)會(huì)以及權(quán)利的平等。當(dāng)前，要抓住群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，力促社會(huì)政策和制度的公平。在就業(yè)領(lǐng)域，要大力促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的平等，努力解決勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元分割問(wèn)題。在教育領(lǐng)域，通過(guò)改革責(zé)任分擔(dān)機(jī)制徹底解決農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)難的問(wèn)題，通過(guò)推進(jìn)教師定期輪換以及完善學(xué)校管理等方式，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共教育資源均等化。在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域，進(jìn)一步整合醫(yī)療保障制度，提高統(tǒng)籌層次，逐步縮小群體間和地區(qū)間的待遇差距。在社會(huì)保障領(lǐng)域，要進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，盡快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。

第三，加快改革和完善管理，提高民生投入的宏觀效率。一是要加快重點(diǎn)領(lǐng)域制度改革。盡快實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，激勵(lì)多繳多得，長(zhǎng)繳多得，在保障退休人員權(quán)益的前提下，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度更加可持續(xù)；加快推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)及公立醫(yī)院改革，理順激勵(lì)機(jī)制，控制支出增長(zhǎng)，提高醫(yī)保資金管理和使用效率。二是在突出重點(diǎn)、兜住底線的同時(shí)，加大對(duì)教育、基本衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域的投入，保護(hù)和積累人力資本。三是調(diào)整民生資金投向，逐步扭轉(zhuǎn)一些地方、一些領(lǐng)域重基本建設(shè)、輕運(yùn)行保障的做法；同時(shí)，完善產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，確保公共投入能夠轉(zhuǎn)化為公眾福利，尤其要確保中低收入群體受益。四是要加強(qiáng)管理，減少資金的浪費(fèi)和跑冒滴漏，實(shí)施更加有效的考核評(píng)估，強(qiáng)化信息公開(kāi)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

第四，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和提供公共服務(wù)，滿足日益多樣化的需求。不斷改善民生，需要個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府的共同努力。政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民的基本需求；個(gè)性化、多樣化的需求則可以鼓勵(lì)由社會(huì)力量來(lái)提供。隨著中國(guó)居民生活水平的提高和老齡化的加速，對(duì)健康、養(yǎng)老領(lǐng)域的個(gè)性化服務(wù)需求將大幅增加。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與提供這些服務(wù)，不僅有利于更好滿足人們的需求，也有利于擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)部副部長(zhǎng)）