吳高華

一、公立中小學(xué)“管辦分離”的內(nèi)涵

公立中小學(xué)校是我國基礎(chǔ)教育的主體，隨著基礎(chǔ)教育普及和改革的不斷推進(jìn)，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求越來越強(qiáng)烈，學(xué)校教育質(zhì)量不高和效益低下的問題日益引起人們的關(guān)注，成為基礎(chǔ)教育的一個突出問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是公立中小學(xué)校的舉辦者、行政管理者和事實(shí)上的辦學(xué)者。政府舉辦各類學(xué)校，對其實(shí)施外部行政管理，并且具體控制學(xué)校內(nèi)部的辦學(xué)事務(wù)。這種內(nèi)外兼管的政府角色造成學(xué)校與政府關(guān)系混亂，政校不分、管辦合一。因此，要理順政府與公立中小學(xué)校的關(guān)系，就是要分化政府角色，區(qū)分公立中小學(xué)校的管理者、舉辦者、辦學(xué)者，做到“管辦分離”。

對于“管辦分離”內(nèi)涵的界定，學(xué)術(shù)理論界存有爭議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“管辦分離”是管理權(quán)與舉辦權(quán)的分離。有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)?！肮苻k分離”是符合新公共管理理論和新公共服務(wù)的理念和原則的要求，順應(yīng)建立服務(wù)型政府的重要舉措。管辦分離在學(xué)校管理體制上，將出資人與管理者分開，明確劃分學(xué)校管理的立法、辦學(xué)、監(jiān)督、評價職能。管辦分離的核心內(nèi)涵是就是政府部門“舉辦事業(yè)”與“監(jiān)管事業(yè)”的職能相分離。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“管辦分離”是管理權(quán)與學(xué)校辦學(xué)權(quán)的分離。有學(xué)者認(rèn)為，改善政校關(guān)系的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府的教育行政職能，賦予學(xué)校更多的自主權(quán)?！越o學(xué)校自主管理權(quán)，讓學(xué)校自主管理、自主發(fā)展，根本目的在于增進(jìn)學(xué)校的專業(yè)性，促進(jìn)教師更好地教、學(xué)生更好地學(xué)，使學(xué)生獲得充分、全面的發(fā)展。

理解“管辦分離”，關(guān)鍵在于對“辦”的理解?！稗k”有時指的是“舉辦”“創(chuàng)辦”，強(qiáng)調(diào)的是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源，如“投資辦學(xué)”“捐資辦學(xué)”中的“辦”即為此意?！稗k”還可理解為“經(jīng)營管理”的意思，“辦學(xué)者”“辦學(xué)理念”中的“辦”即為此意。公辦中小學(xué)“管辦分離”的內(nèi)涵，與政事分開是一脈相承的，核心都是政府職能的轉(zhuǎn)變，明晰政府與事業(yè)單位的權(quán)責(zé)界限，明確各自的合理分工和職能定位，政府的歸政府，事業(yè)單位的歸事業(yè)單位。在一定意義上，管辦分離是對政事分開的進(jìn)一步具體化、操作化。管辦分離，其實(shí)質(zhì)是厘清政府與事業(yè)單位的責(zé)權(quán)邊界，發(fā)揮兩種主體各自的優(yōu)勢?！肮堋币貧w行政管理本位，給“辦”讓出空間。在政府簡政放權(quán)，給“辦”讓出空間后，學(xué)校要提高辦學(xué)的專業(yè)化水平，增強(qiáng)辦學(xué)的開放性， 提高社會參與和監(jiān)督的程度，積極探索具體辦學(xué)模式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展。

二、公立中小學(xué)“管辦分離”的四種代表性實(shí)踐模式

長期以來，我國基礎(chǔ)教育實(shí)行的是政府出資建設(shè)、政府統(tǒng)一管理的體制，政府主管部門既是實(shí)施基礎(chǔ)教育監(jiān)督管理的公共管理者，又是舉辦基礎(chǔ)教育的出資人。這種既管又辦的狀況，容易造成政府職能“越位”“缺位”的問題，無法有效滿足人們?nèi)找嬖黾拥慕逃娣?wù)需求。為改變政府主管部門既管又辦、管辦不分的舊體制，近年來，一些地區(qū)進(jìn)行了積極探索，在社會事業(yè)領(lǐng)域推行“管辦分離”改革，形成了公立中小學(xué)“管辦分離”的四種代表性實(shí)踐模式。

1. 上海的“委托管理”模式

2005年6月，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局（以下簡稱“浦東社發(fā)局”）與上海市成功教育管理咨詢中心正式簽訂協(xié)議，將東溝中學(xué)委托給上海市成功教育管理咨詢中心管理，拉開了浦東區(qū)教育嘗試建立“委托管理”機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革序幕。

2007年，上海市通過政府購買服務(wù)的方式，以簽訂契約的形式，委托中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源——學(xué)校或教育專業(yè)機(jī)構(gòu)對農(nóng)村薄弱學(xué)校進(jìn)行管理。委托管理期間，接受委托學(xué)校的原有隸屬關(guān)系保持不變，委托學(xué)校和受托學(xué)校所在的區(qū)縣教育局簽訂委托管理協(xié)議，依照協(xié)議享有辦學(xué)自主權(quán)，依法建立規(guī)范的學(xué)校管理制度，組織實(shí)施教育、教學(xué)等各項(xiàng)管理工作，切實(shí)提高受委托學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。截至2009年，上海市成功教育管理咨詢中心管理共托管了40多所學(xué)校。

2. 江蘇無錫的“管辦分離”模式

2005年，無錫市教育局將市屬義務(wù)教育學(xué)校劃歸各區(qū)管理，落實(shí)“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制；將非義務(wù)教育階段的市屬高中及中等、高等職業(yè)技術(shù)教育全部歸入學(xué)校管理中心管理。

學(xué)校管理中心和教育局相對獨(dú)立運(yùn)行，通過合理分流，不增加工作人員，不增添辦公經(jīng)費(fèi)。教育局重點(diǎn)行使行業(yè)管理職能，主要做好政策導(dǎo)向、規(guī)劃布局、行業(yè)指導(dǎo)與監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)組織購買和提供公共服務(wù)、營造發(fā)展環(huán)境；學(xué)校管理中心直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，代表政府履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)經(jīng)營原教育局直屬學(xué)校。教育局和學(xué)校管理中心之間建立聯(lián)席會議制度，確保各項(xiàng)工作銜接協(xié)調(diào)。同時，將原來的市政府教育督導(dǎo)室與市教育局合署辦公調(diào)整為單獨(dú)設(shè)置，兩個單位人員不交叉任職，從人、財(cái)、物等方面為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展工作提供有力的保障，在體制和機(jī)制上解決了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和教育行政不分的問題，保證了教育督導(dǎo)的相對獨(dú)立性。

3. 山東濰坊坊子區(qū)的“坊子模式”

2009年6月，“濰坊幸福教育研究中心”和山東濰坊坊子區(qū)教育局簽了一個合同。合同主要約定：一是將坊子轄區(qū)的六所規(guī)模較大的街道中心小學(xué)納入“濰坊幸福教育學(xué)校聯(lián)盟”，政府負(fù)責(zé)辦學(xué)方向、學(xué)校規(guī)劃、投入與財(cái)政、師資配置、學(xué)籍管理等“硬實(shí)力”方面的建設(shè)，把聯(lián)盟內(nèi)六所學(xué)校的辦學(xué)的“軟實(shí)力”建設(shè)，包括辦學(xué)理念、文化設(shè)計(jì)、校長發(fā)展、課程改造與重構(gòu)、教師發(fā)展、課堂教學(xué)改革、學(xué)生發(fā)展、家校聯(lián)系等交給“濰坊幸福教育研究中心”負(fù)責(zé)。二是這六所學(xué)校的校長選拔，由“濰坊幸福教育研究中心”提名，坊子區(qū)教育局決定聘任。校長的選拔、培訓(xùn)、考核、使用，實(shí)現(xiàn)了政府與社會中介之間兩者的相互制衡。六所學(xué)校的教師實(shí)行“雙向選擇”的用人機(jī)制，按照工作數(shù)量和工作質(zhì)量重新確立起按勞分配的工資制度。三是這六所學(xué)校的辦學(xué)業(yè)績不由坊子教育局考核，也不由“濰坊幸福教育研究中心”考核，而是引入第三方社會中介——濰坊創(chuàng)新教育研究與評價中心負(fù)責(zé)評價。

4. 四川成都青羊區(qū)的“學(xué)校民主管理委員會制度建設(shè)”模式

2003年11月，成都市青羊區(qū)從2004年開始，嘗試讓學(xué)校的事務(wù)由“學(xué)校民主管理委員會”（以下簡稱“民管會”）來進(jìn)行決策和監(jiān)督?！懊窆軙庇山搪毠?、家長、社會人士、高中學(xué)生、教育行政機(jī)構(gòu)的代表等成員組成，是對學(xué)校事務(wù)進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和咨詢的學(xué)校最高級的自治性組織?！懊窆軙彼袚?dān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是直接推選學(xué)校校長，并報請教育行政部門核準(zhǔn)后聘任；同樣，對不合格的校長，“民管會”有一票否決的權(quán)力——只要有三分之二的民管會成員認(rèn)為校長在職期間不稱職，那么校長將被“民管會”彈劾。通過區(qū)教育局的審核，校長將“下崗”。在校長選聘和“下崗”的過程中，評價工作主要由外部聘請的教育專家擔(dān)任，“民管會”履行程序監(jiān)督的職權(quán)，以保證程序公正。

三、公立中小學(xué)“管辦分離”四種改革模式的評價

從四地改革方案及實(shí)施情況來看，幾種改革模式有一些共同點(diǎn)。一是四地改革在區(qū)域內(nèi)實(shí)施效果良好，為推進(jìn)政事分開、管辦分離提供了重要的體制保障；二是四地改革設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)相似，不管是無錫的“學(xué)校管理中心”，還是濰坊的“幸福教育中心”，都是試圖通過設(shè)立與政府部門不同性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，將管理權(quán)限適度集中，行使不同的職能；三是賦予了學(xué)校一定的自主權(quán)，但很不充分，盡管四地的改革在區(qū)域內(nèi)實(shí)施取得了良好的效果，

但由于對管辦分離的本質(zhì)、目標(biāo)認(rèn)識各不相同，因此，并沒有找到改革的整體出路，改革的局限性也暴露出來。上海的委托管理模式是由政府選取的優(yōu)質(zhì)學(xué)校派駐管理團(tuán)隊(duì)對需進(jìn)行改進(jìn)的薄弱學(xué)校進(jìn)行全方位的管理，主要針對的是薄弱學(xué)校教學(xué)質(zhì)量低下進(jìn)行相應(yīng)措施的改革。它是在明確政府公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，將政府公共服務(wù)實(shí)施中的具體事務(wù)，委托給專業(yè)化的機(jī)構(gòu)，激活管、辦、評分離并聯(lián)動的機(jī)制，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的輻射效應(yīng)，推動義務(wù)教育的均衡發(fā)展，但是否可以將經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步推廣還需要驗(yàn)證。無錫管辦分離的教育治理模式將管辦分離局限在兩個政府機(jī)構(gòu)之間，這種形式上的管辦分離，一方面建立了更多的政府管理機(jī)構(gòu)，另一方面學(xué)校本身并沒有真正獲得辦學(xué)的自主權(quán)。從改革經(jīng)驗(yàn)的推廣角度來看，其改革可以推廣的余地很小。濰坊的“幸福教育中心”專業(yè)性增強(qiáng)，但設(shè)立新的舉辦機(jī)構(gòu)，會帶來機(jī)構(gòu)臃腫、運(yùn)行成本增加問題。成都青羊區(qū)的“學(xué)校民主管理委員會制度建設(shè)”模式的基礎(chǔ)是完善法人治理結(jié)構(gòu)，由于缺乏配套的法律、法規(guī)，法人治理機(jī)制難以短期形成，因而學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)還需要一個過程。

“管辦分離”的實(shí)質(zhì)是政府教育管理權(quán)力與學(xué)校辦學(xué)權(quán)利的分離，核心是政府把權(quán)力下放給學(xué)校，讓學(xué)校成為自主辦學(xué)的主體。然而，在下放權(quán)力的同時，如何完善學(xué)校自主權(quán)有效行使的監(jiān)督機(jī)制，保障學(xué)校自主權(quán)有效行使，并提升辦學(xué)水平，是更為重要的問題?！肮苻k分離”不是目的，而是推進(jìn)教育事業(yè)改革發(fā)展的手段，“管辦分離”的根本目的是要使“管”和“辦”都得到加強(qiáng)。因此，對公立中小學(xué)校，一方面政府要加強(qiáng)外部督導(dǎo)，另一方面完善中小學(xué)校內(nèi)部法人治理。