劉媛媛

摘要：本文分析了我國(guó)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用中面臨的主要問題，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政策進(jìn)行了梳理，在總結(jié)與借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的政策提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)廢棄物利用；研究

一、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用中存在的主要問題

一是系統(tǒng)性普惠性政策缺乏。當(dāng)前我國(guó)沒有系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政策，已出臺(tái)的大多是項(xiàng)目制，并非年年都有。以農(nóng)作物秸稈政策為例，現(xiàn)已出臺(tái)的政策大多集中在秸稈禁燒、秸稈還田、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、大氣污染治理等方面，缺乏普惠性、針對(duì)性的資金扶持。個(gè)別已出臺(tái)補(bǔ)貼政策的省市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也明顯偏低，如某些省區(qū)秸稈還田試點(diǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每畝僅為10—20元，相當(dāng)于還田實(shí)際成本的1/3左右，農(nóng)民要自己承擔(dān)2/3的還田費(fèi)用。此外，當(dāng)前的政策主要是圍繞秸稈綜合利用產(chǎn)品，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)給予支持，出臺(tái)了鼓勵(lì)秸稈綜合利用的稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼激勵(lì)政策，包括對(duì)秸稈能源化利用企業(yè)消耗秸稈提供專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)使用秸稈生產(chǎn)電力、熱力產(chǎn)品給予所得稅減免優(yōu)惠。而在秸稈收儲(chǔ)運(yùn)、終端產(chǎn)品應(yīng)用等薄弱環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的政策措施，不利于形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，秸稈來(lái)源量大面廣，遍布全國(guó)，缺乏普惠性的扶持政策。

二是關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)滯后。從農(nóng)作物秸稈的綜合利用水平看，在技術(shù)規(guī)范方面，一些地區(qū)普遍存在著秸稈還田“還多少、多久還、怎么還”等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不明確的問題，實(shí)際操作中憑感覺、靠經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象比較普遍。在肥料化方面，秸稈生物腐熟技術(shù)效率低，腐熟過(guò)程中還存在養(yǎng)分丟失問題。大馬力拖拉機(jī)、秸稈拋撒、深翻等專用配套設(shè)備普遍缺乏，配套性差，無(wú)法實(shí)施秸稈深翻還田和高效作業(yè)。在飼料化方面，秸稈揉搓、菌劑添加、包膜等一體化飼用收獲設(shè)備供給能力嚴(yán)重不足。從畜禽糞污處理水平看，近年來(lái)，各地涌現(xiàn)出多種針對(duì)不同畜種、不同養(yǎng)殖規(guī)模的糞污處理模式，形式多樣，但真正大面積推廣的經(jīng)濟(jì)高效的處理模式不多，主要原因是技術(shù)模式不成熟、不完備，突出表現(xiàn)在污水難處理，沼氣、沼渣、沼液利用技術(shù)工藝不配套，技術(shù)上的缺陷往往容易造成二次污染。

三是農(nóng)戶參與的積極性不高。許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用方面的意識(shí)及環(huán)保意識(shí)淡薄，往往只看重眼前利益，加之媒體的宣傳力度不夠，使得他們對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的認(rèn)識(shí)程度不足，不愿意對(duì)廢棄物資源進(jìn)行深度利用，進(jìn)而帶來(lái)農(nóng)業(yè)廢棄物資源的大量浪費(fèi)和環(huán)境的嚴(yán)重污染。一方面，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用相關(guān)政策的認(rèn)知程度低，如在問卷調(diào)查中，農(nóng)戶對(duì)秸稈禁止焚燒政策的了解程度較低，完全不了解的占9.18%，比較不了解的占16.77%，一般了解的占48.3%，比較了解和非常了解的僅占25.75%，另一方面，資源化利用成本高，也是農(nóng)民利用意愿不強(qiáng)、積極性不高的原因之一，相關(guān)調(diào)查測(cè)算，秸稈還田成本約為單季作物純收入的9%—15%，離田成本約為15%—30%。

四是收儲(chǔ)運(yùn)體系不健全。特別是農(nóng)作物秸稈收儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)機(jī)制尚未健全，經(jīng)紀(jì)人、合作社等服務(wù)組織發(fā)育不足，存在布局不合理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，加上秸稈集中收集時(shí)間短，離田手段落后，儲(chǔ)存時(shí)間長(zhǎng)，占用場(chǎng)地大，進(jìn)一步增加了收儲(chǔ)運(yùn)成本。在問卷調(diào)查中，村莊周邊有秸稈收購(gòu)企業(yè)的只有13.07%，僅有7.68%的農(nóng)戶出售過(guò)農(nóng)作物秸稈，出售價(jià)格為100—400元/噸。大部分秸稈收購(gòu)地點(diǎn)到農(nóng)戶家地塊的距離是10公里以上，約占全部調(diào)查農(nóng)戶的57.25%。購(gòu)銷商上門收購(gòu)秸稈的也很少，約占7.68%。在選擇焚燒處理農(nóng)作物秸稈的原因中，“沒有地方儲(chǔ)存秸稈”、“無(wú)人收購(gòu)”是較多的選擇，分別占43.89%、27.63%。

二、國(guó)外農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒

國(guó)外農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用方式并沒有十全十美的模式，但是每一種模式都有其獨(dú)特的亮點(diǎn)。這些國(guó)家起步較早，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了符合自身特點(diǎn)的循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，為我國(guó)農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用和循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。表1對(duì)國(guó)外幾個(gè)典型農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用模式進(jìn)行了總結(jié)。

日本人口密度大、土地資源貧乏，在發(fā)展生態(tài)環(huán)保型可持續(xù)農(nóng)業(yè)和種養(yǎng)結(jié)合型生態(tài)農(nóng)業(yè)的過(guò)程中，將種養(yǎng)業(yè)廢料用于復(fù)合加工和能源生產(chǎn)。瑞典、德國(guó)等西歐國(guó)家由于氣候土壤條件較好，主要實(shí)行綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，實(shí)施過(guò)程中農(nóng)戶自覺參與，政府重視并積極投入；在農(nóng)作物廢棄物處理方面，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，充分利用現(xiàn)代技術(shù)，德國(guó)將農(nóng)作物秸稈加工成飼料及肥料，瑞典利用垃圾為大約25萬(wàn)戶家庭提供能源，為五分之一的集中供熱系統(tǒng)提供能量。

三、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政策梳理

早在12世紀(jì)，南宋時(shí)期的著名學(xué)者朱熹就提出“天無(wú)棄物”的觀點(diǎn)，是我國(guó)廢棄物資源化利用思想的萌芽。近年來(lái)，我國(guó)政府高度重視農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用問題，相關(guān)部門出臺(tái)了諸多政策文件和法律法規(guī)（見表2）。

2015年，中央1號(hào)文件對(duì)“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理”作出專門部署，強(qiáng)調(diào)要開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農(nóng)田殘膜回收區(qū)域性示范。2015年初，農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等部門先后出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃（2014—2018年）》和《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》，對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用工作進(jìn)行了一系列部署。這些政策的出臺(tái)，一方面彰顯了我國(guó)政府開展農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的決心，另一方面也反映了摒棄農(nóng)業(yè)廢棄物的傳統(tǒng)低效利用方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用，已成為我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展亟待解決的重要問題之一。

（一）宏觀政策規(guī)劃階段（1992—2009年）。1992年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力開發(fā)秸稈資源發(fā)展農(nóng)區(qū)草食家畜的報(bào)告》，對(duì)秸稈資源的利用做出了具體的指示。1999年4月，國(guó)家六部委聯(lián)合發(fā)布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》中，對(duì)秸稈禁燒政策給出了詳細(xì)的禁燒辦法和秸稈綜合利用率的任務(wù)指標(biāo)。

2001年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局通過(guò)了《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，確立了畜禽養(yǎng)殖污染防治實(shí)行綜合利用優(yōu)先，資源化、無(wú)害化和減量化的原則。該辦法要求畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)采取將畜禽廢渣還田、生產(chǎn)沼氣、制造有機(jī)肥料、制造再生飼料等方法進(jìn)行綜合利用，并且對(duì)那些用于直接還田利用的畜禽糞便，應(yīng)當(dāng)經(jīng)處理達(dá)到規(guī)定的無(wú)害化標(biāo)準(zhǔn)，防止病菌傳播。

2002年6月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，要求對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物、廢水和余熱等進(jìn)行綜合利用或者循環(huán)使用。該法明確要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進(jìn)種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無(wú)害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。這是我國(guó)第一次在法律的層面要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，但采取何種措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)廢物資源化，該法并沒有予以明確的規(guī)定。

2004年修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》增加了農(nóng)業(yè)廢棄物資源化綜合利用的規(guī)定。該法規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)科研、生產(chǎn)單位研究、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物。使用農(nóng)用薄膜的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取回收利用等措施，防止或者減少農(nóng)用薄膜對(duì)環(huán)境的污染。從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過(guò)程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境。禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈。此外，該法還要求各級(jí)地方人民政府應(yīng)制定農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的地方性法規(guī)。

2006年，《中華人民共和國(guó)可再生能源法》和《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》的頒布，為秸稈綜合利用提供了法律保障，推動(dòng)了秸稈資源研究、利用與開發(fā)等方面工作的進(jìn)展。但由于國(guó)家對(duì)秸稈收購(gòu)沒有保護(hù)價(jià)或補(bǔ)貼，當(dāng)?shù)卣疅o(wú)能力兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)承諾。

2005年出臺(tái)的《秸稈綜合利用規(guī)劃》，制定了2020年生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)固體成型燃料、沼氣利用、非糧原料燃料乙醇、生物柴油等生物質(zhì)能源的重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)領(lǐng)域及分別達(dá)到的總量目標(biāo)，為秸稈能源化利用制定了總體發(fā)展目標(biāo)。2008年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，同年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用意見的通知》。

2008年，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。該法對(duì)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“減量化”、“再利用”和“資源化”都進(jìn)行了界定。該法認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù)，對(duì)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢舊農(nóng)膜等進(jìn)行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。

這一階段，相關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物污染問題的解決經(jīng)歷了從“堵”到“疏”的認(rèn)識(shí)過(guò)程。以農(nóng)作物秸稈政策為例，政策指導(dǎo)思想由單一的秸稈禁燒，發(fā)展到促進(jìn)秸稈綜合利用，再發(fā)展到根據(jù)區(qū)域資源稟賦的差異，制定區(qū)域秸稈利用策略。

（二）具體政策與技術(shù)指標(biāo)階段（2010—2011年）。在秸稈綜合利用政策方面，明確了引導(dǎo)秸稈利用方式的多元化發(fā)展，并給出了詳細(xì)具體的技術(shù)類別和參數(shù)。2010年，國(guó)家六部委聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)資源綜合利用技術(shù)政策大綱》（2010年第14號(hào)公告），總結(jié)了農(nóng)林廢棄物、生活廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物等23 項(xiàng)綜合利用技術(shù)，尤其是可再生資源農(nóng)作物秸稈的綜合利用技術(shù)。2011年11月，《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》（發(fā)改環(huán)資[2011]2615 號(hào)）印發(fā)，提出基本建立較完善的秸稈田間處理、收儲(chǔ)運(yùn)體系，形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局，并提出了2015年重點(diǎn)發(fā)展的秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化利用等產(chǎn)業(yè)的具體目標(biāo)。2011年12月，發(fā)改委發(fā)布了《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》和《大宗固體廢物綜合利用實(shí)施方案》的通知（發(fā)改環(huán)資[2011]2919號(hào)）?！丁笆濉辟Y源綜合利用指導(dǎo)意見》提出農(nóng)林廢物是重要的廢棄物利用行業(yè)之一，要求建立秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系，推廣秸稈肥料、飼料、基料、原料和燃料化利用，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用，將農(nóng)作物秸稈的利用作為實(shí)施資源綜合利用的重點(diǎn)工程之一。

在禽畜糞便利用方面，2010年3月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的意見》，提出了具體發(fā)展目標(biāo)：對(duì)2015年畜禽規(guī)模養(yǎng)殖比重、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖比重、排泄物的達(dá)標(biāo)排放或資源化利用做了詳細(xì)規(guī)定，要求各地按照《關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地政策的通知》（國(guó)土資發(fā)[2007]220號(hào)）和《草原法》的有關(guān)規(guī)定，在畜禽標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)建設(shè)在場(chǎng)址布局、欄舍建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施配備、衛(wèi)生防疫、糞污處理等方面嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到畜禽良種化、養(yǎng)殖設(shè)施化、生產(chǎn)規(guī)范化、防疫制度化、糞污處理無(wú)害化和監(jiān)管常態(tài)化等“六化”目標(biāo)。對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染的無(wú)害化處理和畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動(dòng)給予政策、資金的傾斜，重點(diǎn)扶持落實(shí)好標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）建設(shè)和大中型沼氣建設(shè)等項(xiàng)目，以提高畜禽糞污集約化處理和利用能力。

2011年9月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《全國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》，提出要推進(jìn)農(nóng)作物秸稈畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物無(wú)害化處理和資源化利用，并通過(guò)農(nóng)村清潔工程推進(jìn)農(nóng)村有機(jī)廢棄物處理利用和無(wú)機(jī)廢棄物收集轉(zhuǎn)運(yùn)；要建設(shè)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）的畜禽舍標(biāo)準(zhǔn)化改造和養(yǎng)殖廢棄物處理利用設(shè)施建設(shè)；要因地制宜開展農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用，重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村沼氣、農(nóng)村清潔和秸稈能源化利用等工程。在“十二五”規(guī)劃的引導(dǎo)下，沼氣等能源化利用模式是政策主推的農(nóng)業(yè)廢棄物利用模式。2011年11月，《綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》、《綠色能源示范縣建設(shè)管理辦法》和《綠色能源示范縣建設(shè)技術(shù)管理暫行辦法》，對(duì)綠色能源示范縣沼氣集中供氣、生物質(zhì)氣化、生物質(zhì)成型等工程建設(shè)的范圍、資格、方針、工程技術(shù)規(guī)范、技術(shù)支持服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面做了詳細(xì)具體的規(guī)定。

2011年12月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》，指出“十二五”期間農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排的努力方向，要求積極防治農(nóng)業(yè)面源污染，主要包括推廣畜禽生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)、適度規(guī)模養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖排泄物治理、規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)或養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖企業(yè)（戶）糞污處理利用設(shè)施建設(shè)及補(bǔ)貼；大力推進(jìn)農(nóng)村廢棄物資源化利用，重點(diǎn)在農(nóng)村沼氣、大中型沼氣集中供氣、農(nóng)村清潔等工程的建設(shè)和沼氣高值利用等方面；同時(shí)，大力推廣秸稈的還田、肥料化、能源化、飼料化和基料化等方式的綜合利用。

（三）綜合政策階段（2012年至今）。2012年11月，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過(guò)程的減量化、再利用、資源化，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展指明了方向。2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念，把“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。

2013年，國(guó)家發(fā)改委要求杜絕秸稈露天焚燒造成的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題，推動(dòng)秸稈綜合利用規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在禁燒的同時(shí)進(jìn)行農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和技術(shù)支持。2014年11月，國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《秸稈綜合利用技術(shù)目錄（2014）》，指導(dǎo)各地推廣實(shí)用成熟的秸稈綜合利用技術(shù)，推動(dòng)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。2015年11月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部要求通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展拓寬秸稈利用渠道，推行秸稈機(jī)械化還田作業(yè)和留茬高度等標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)秸稈就地還田或應(yīng)收盡收；積極扶持秸稈收儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)組織發(fā)展，建立規(guī)范的秸稈儲(chǔ)存場(chǎng)所，促進(jìn)秸稈后續(xù)利用；支持秸稈代木、纖維原料、清潔制漿、生物質(zhì)能、商品有機(jī)肥等新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，完善配套產(chǎn)業(yè)及下游產(chǎn)品開發(fā)，延伸秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。

2014年1月1日施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》賦予農(nóng)牧部門“畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)”的職責(zé)，明確了一系列畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用政策扶持和激勵(lì)引導(dǎo)措施。2014年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》，進(jìn)一步硬化節(jié)能減排降碳指標(biāo)、量化任務(wù)、強(qiáng)化措施。

2015年2月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)做好2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》，指出要認(rèn)真實(shí)施《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》和《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃》，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農(nóng)田殘膜回收區(qū)域性示范，推動(dòng)落實(shí)相關(guān)財(cái)稅政策，開展病蟲害綠色防控和農(nóng)藥廢棄物回收補(bǔ)貼試點(diǎn)。2015年4月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》（農(nóng)科教發(fā)[2015] 1號(hào)），提出打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“一控兩減三基本”，其中，“三基本”即畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用。2015年5月，《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》提出到2020年國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和糧食主產(chǎn)縣基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用，到2030年全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物趨零排放。

四、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的政策設(shè)計(jì)

根據(jù)《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》和相關(guān)部門的要求，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的總體目標(biāo)是：到2020年，全國(guó)秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，當(dāng)季農(nóng)膜回收和綜合利用率達(dá)到80%以上，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到75%以上，75%以上的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（區(qū)）配套建設(shè)廢棄物貯存處理利用設(shè)施；到2030年，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)作物秸稈得到全面利用，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物實(shí)現(xiàn)基本回收利用，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到90%以上，規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)畜禽糞污基本資源化利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)消納或達(dá)標(biāo)排放。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)設(shè)，建立更加完善的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的政策體系。

1.強(qiáng)化政策扶持力度，建立長(zhǎng)效機(jī)制。梳理現(xiàn)有法律法規(guī)、政策，統(tǒng)籌考慮、綜合施策，促進(jìn)各種政策措施協(xié)調(diào)配套。把已有的農(nóng)作物秸稈綜合利用、秸稈還田、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)村沼氣等項(xiàng)目和政策結(jié)合起來(lái)，配套實(shí)施、協(xié)同推進(jìn)。在政策制定與實(shí)施過(guò)程中，不僅要關(guān)注短期目標(biāo)，更要兼顧長(zhǎng)期目標(biāo)，探索建立農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的長(zhǎng)效機(jī)制。

具體而言，對(duì)于農(nóng)作物秸稈的資源化利用，重點(diǎn)要加強(qiáng)六個(gè)方面的政策創(chuàng)設(shè)力度：一是在落實(shí)好現(xiàn)有秸稈綜合利用政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大示范和政策引導(dǎo)力度，大力開展秸稈還田和秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用；二是研究出臺(tái)對(duì)以秸稈為原料的沼氣、沼渣沼液、飼料、成型燃料、生物炭、電力等終端產(chǎn)品的補(bǔ)貼制度；三是研究出臺(tái)秸稈初加工用電享受農(nóng)用電價(jià)格、收儲(chǔ)用地納入農(nóng)用地管理、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍、信貸扶持等政策措施；四是加大農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼支持力度，對(duì)秸稈綜合利用亟須的農(nóng)機(jī)裝備盡量做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，同時(shí)要加大對(duì)新型機(jī)具的支持力度，積極爭(zhēng)取秸稈還田和農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼；五是切實(shí)抓好秸稈飼料化利用，在發(fā)展草牧業(yè)和開展糧改飼試點(diǎn)方面出臺(tái)扶持政策，推進(jìn)農(nóng)作物秸稈和籽實(shí)的全株利用；六是探索建立秸稈綜合利用績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，依據(jù)秸稈綜合利用率年度增幅等指標(biāo)，對(duì)相關(guān)地區(qū)給予財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

對(duì)于畜禽糞便的資源化利用，一是要探索通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持等手段，支持養(yǎng)殖場(chǎng)戶開展畜禽糞污綜合利用；二是要加大畜禽糞污處理設(shè)施設(shè)備的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼力度，提高畜禽糞污處理利用的設(shè)施化水平；三是要推動(dòng)建立有機(jī)肥生產(chǎn)和使用補(bǔ)貼制度，激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民使用有機(jī)肥，既能解決畜禽糞污的出路問題，又能提升耕地有機(jī)質(zhì)含量。

對(duì)于廢舊農(nóng)膜的資源化利用，一是要加大旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)助資金支持；二是對(duì)加厚地膜的使用和回收加工利用給予補(bǔ)貼，擴(kuò)大新標(biāo)準(zhǔn)地膜推廣的補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍；三是要扶持農(nóng)膜回收網(wǎng)點(diǎn)和廢舊農(nóng)膜加工能力建設(shè)，逐步健全回收加工網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新農(nóng)膜回收與再利用機(jī)制。

2.加大投入力度，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

一是要逐步探索建立中央、地方、經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)戶等多方籌資機(jī)制。農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用具有公益性特征，成本高、投入大，不能讓單個(gè)主體完全承擔(dān)相應(yīng)的成本。要深入研究總結(jié)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的路徑，尊重市場(chǎng)規(guī)律，遵照有關(guān)法律法規(guī)，厘清政府、企業(yè)、農(nóng)戶等主體各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，形成多元化的籌資機(jī)制。具體而言，對(duì)于廢棄物處理設(shè)施（有機(jī)肥加工廠、沼氣池、集糞池等）建設(shè)、資源化產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定等基礎(chǔ)性、公益性事項(xiàng)，各級(jí)政府應(yīng)大力支持；對(duì)于農(nóng)作物秸稈還田、飼料化、基料化利用可繼續(xù)采用政府補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)農(nóng)戶利用；對(duì)于資源化產(chǎn)品（有機(jī)肥、沼氣等）的使用則采用政府補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)農(nóng)戶使用。對(duì)于資源化產(chǎn)品的生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性事項(xiàng)可以由企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)則承擔(dān)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)廢棄物利用產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，通過(guò)構(gòu)建利益共同體，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

二是創(chuàng)新投入方式，引導(dǎo)社會(huì)資本。綜合運(yùn)用財(cái)稅、信貸等政策手段，調(diào)節(jié)和影響農(nóng)業(yè)投資主體的經(jīng)營(yíng)行為，建立自覺節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建政府推動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和公眾參與相結(jié)合的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用長(zhǎng)效機(jī)制。在秸稈還田離田、收儲(chǔ)利用體系建設(shè)方面，可由政府安排專項(xiàng)資金，引導(dǎo)社會(huì)和企業(yè)自籌資金，用于秸稈收貯運(yùn)技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)、設(shè)施購(gòu)置、體系建設(shè)和示范點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，加快建立秸稈收儲(chǔ)運(yùn)輸市場(chǎng)化機(jī)制，降低收儲(chǔ)運(yùn)輸成本。在畜禽糞污綜合利用方面，積極探索采取PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私營(yíng)合作制），建立專業(yè)化生產(chǎn)、公司化運(yùn)營(yíng)的畜禽糞污集中處理中心，引導(dǎo)社會(huì)資本參與糞污綜合利用。

三是建立開發(fā)性金融支持平臺(tái)，強(qiáng)化資本市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。積極與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則，遴選技術(shù)成熟、規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)化程度高、實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作的企業(yè)，給予信貸支持，扶持培育農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用的龍頭企業(yè)。探索建立全國(guó)性的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會(huì)資本，促進(jìn)技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化商業(yè)模式創(chuàng)新，支持“高、新、智、特”的秸稈利用項(xiàng)目和企業(yè)，引領(lǐng)秸稈綜合利用行業(yè)發(fā)展。通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展拓寬農(nóng)業(yè)廢棄物利用渠道，完善配套產(chǎn)業(yè)及下游產(chǎn)品開發(fā)，延伸農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。

3.強(qiáng)化科技支撐，提高利用水平。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的發(fā)展離不開科技的支撐。在秸稈利用技術(shù)方面，一是要針對(duì)秸稈綜合利用科技創(chuàng)新與設(shè)施裝備滯后的實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)施裝備的研發(fā)，取得重要突破。二是要引進(jìn)消化一批適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和裝備，提升秸稈綜合利用的產(chǎn)業(yè)化水平和升值空間。三是要?jiǎng)?chuàng)新研發(fā)一批秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈中的通用型和實(shí)用性技術(shù)裝備，著力提高秸稈綜合利用集成技術(shù)、工藝和裝備水平。四是要科學(xué)制定一批秸稈還田、收儲(chǔ)運(yùn)、肥料、飼料和基料等相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立秸稈綜合利用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量檢測(cè)體系。五是要培養(yǎng)集聚一批秸稈綜合利用的技術(shù)骨干和推廣人員，為秸稈綜合利用技術(shù)指導(dǎo)、裝備研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、科學(xué)管理提供人才和智力支持。六是要轉(zhuǎn)化推廣一批適合不同區(qū)域的秸稈綜合利用的成熟技術(shù)和設(shè)施裝備，鼓勵(lì)開展多種形式的產(chǎn)學(xué)研合作，構(gòu)建各具特色的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)技術(shù)和模式，提高秸稈綜合利用的經(jīng)濟(jì)效益。

在糞污處理技術(shù)方面，一是要支持開展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)改造，推廣干清糞方式和節(jié)水工藝，推進(jìn)畜禽清潔養(yǎng)殖，實(shí)行固液分離、雨污分離，最大限度減少糞污特別是污水產(chǎn)生量，降低后端糞污綜合利用難度。二是要支持規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)配套建設(shè)糞污無(wú)害化處理和綜合利用設(shè)施，加快研發(fā)畜禽糞污肥料化、能源化利用技術(shù)，推廣投資少、處理效果好、運(yùn)行費(fèi)用低的畜禽糞污綜合利用模式。三是積極探索養(yǎng)殖廢水深度處理、安全回用技術(shù)，節(jié)約養(yǎng)殖用水量。四是要加強(qiáng)典型示范，提高有機(jī)肥使用的積極性，推行種養(yǎng)結(jié)合、循環(huán)利用。

在農(nóng)膜回收利用技術(shù)方面，一是要加快地膜標(biāo)準(zhǔn)修訂，嚴(yán)格規(guī)定地膜厚度和拉伸強(qiáng)度，嚴(yán)禁生產(chǎn)和使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的地膜，從源頭保證農(nóng)田殘膜可回收。二是要加快生態(tài)友好型可降解地膜及地膜殘留撿拾與加工機(jī)械的研發(fā)，建立健全可降解地膜評(píng)估評(píng)價(jià)體系。三是通過(guò)立法來(lái)提高地膜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提高回收率，加強(qiáng)地膜應(yīng)用的全過(guò)程監(jiān)督管理。四是要加快地膜處理相關(guān)技術(shù)研發(fā)與推廣。

4.開展試點(diǎn)示范，探索成熟模式。我國(guó)地域遼闊，農(nóng)業(yè)自然資源狀況和生產(chǎn)力水平差異很大，各地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用要堅(jiān)持因地制宜的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦條件、生產(chǎn)傳統(tǒng)、農(nóng)民的可接受程度等因素，確定自己的發(fā)展模式，不能強(qiáng)求一律。要以試點(diǎn)示范為引領(lǐng)和抓手，加快已有技術(shù)集成和體系的配套完善，總結(jié)探索可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的成熟模式。

一是加強(qiáng)示范和政策引導(dǎo)，加大秸稈深翻還田、秸稈炭化還田改土、秸稈生物腐熟還田、秸稈生物燃油和航空燃料、以村為單位的成型燃料代煤并配套智能爐具等方面試點(diǎn)，切實(shí)解決技術(shù)瓶頸和商業(yè)模式的問題。在大氣污染重點(diǎn)區(qū)域，啟動(dòng)秸稈綜合利用示范縣建設(shè)，從根本上解決秸稈露天焚燒問題。

二是因地制宜推廣畜禽糞污綜合利用技術(shù)模式，探索規(guī)模養(yǎng)殖糞污的第三方治理、PPP模式等新機(jī)制，繼續(xù)實(shí)施畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域，圍繞生豬、奶牛等主要畜種，加強(qiáng)典型示范引導(dǎo)，總結(jié)推廣一批可復(fù)制的商業(yè)化畜禽糞污綜合利用模式。在畜禽養(yǎng)殖優(yōu)勢(shì)省區(qū)，以縣為單位建設(shè)一批規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)廢棄物處理與資源化利用示范點(diǎn)、養(yǎng)殖密集區(qū)畜禽糞污處理和有機(jī)肥生產(chǎn)設(shè)施。

三是在農(nóng)膜覆蓋量大、殘膜問題突出的地區(qū)，加快推廣使用加厚地膜和可降解農(nóng)膜，集成示范推廣農(nóng)田殘膜撿拾、回收相關(guān)技術(shù)，建設(shè)廢舊地膜回收網(wǎng)點(diǎn)和再利用加工廠，建設(shè)一批農(nóng)田殘膜回收與再利用示范縣。持續(xù)做好農(nóng)用地膜清潔生產(chǎn)試點(diǎn)示范項(xiàng)目，充分總結(jié)推廣各地的好經(jīng)驗(yàn)好做法，加強(qiáng)試點(diǎn)示范引領(lǐng)。

5.加大宣傳力度， 引導(dǎo)公眾參與。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，廣泛宣傳農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的法律法規(guī)、政策措施、實(shí)用技術(shù)等。通過(guò)多渠道、多形式的宣傳方式，鼓勵(lì)公眾積極參與，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。要把宣傳農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的重要意義和相關(guān)常用知識(shí)結(jié)合起來(lái)，在宣傳教育中普及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村資源綜合利用的科學(xué)與法律知識(shí)，比如介紹農(nóng)業(yè)廢棄物如何利用、宣傳農(nóng)作物秸稈和沼氣綜合利用的相關(guān)知識(shí)、介紹農(nóng)家生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)間的關(guān)聯(lián)等，增強(qiáng)農(nóng)民合理利用資源、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和責(zé)任感，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的必要性和有效性，提高農(nóng)民發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的自覺性。

充分利用報(bào)紙、廣播、電視、新媒體等途徑，宣傳循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約型社會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境，培養(yǎng)綠色生活方式，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)和消費(fèi)方式。培養(yǎng)全社會(huì)參與發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，將“綠色化”、“減量化”、“再利用”、“資源化”等理念運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活之中。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：洪峰